紅先河污染案深度報道

文/本刊記者 程新友

樣本解析

紅先河污染案深度報道

文/本刊記者 程新友

紅先河，位于黃浦江上游準水源保護區，它儀態萬千，韻致無窮。經年不息的河水滋潤著兩岸的土地和人民，是一條名副其實的母親河。然而，昔日的清澈卻被污濁代替。

2011年3月，個體經營者蔣某為了蠅頭小利，指使司機董某將多家企業產生的工業廢酸，直接傾倒在葉榭鎮紅先河旁的雨水井中，60多噸的廢酸沿著雨水井一路流入了紅先河，致使多項重金屬嚴重超標，污染了長達數公里的水體，水生、岸生植物枯萎了，魚蝦死亡了，村民們憤怒了。

事發后，松江區政府當即列為公共突發事件，立即投入了巨大的人力、物力進行處置。作為《刑法》修正案后上海市環境污染第一案，松江區人民檢察院黨組、檢察長高度重視，要求刑檢、民行部門在第一時間提前介入。

2011年5月，松江區人民檢察院偵監科以涉嫌污染環境罪將蔣某、董某依法批準逮捕；同年12月，公訴科依法提起公訴。2012年2月，松江區人民法院對他們作出有罪判決。

“污染者在受到刑事處罰的同時，相關政府部門應積極對其造成的損失進行追償?！币恍┤苏J為，在環境污染越來越受到百姓關注的今天，如果不嚴厲打擊，勢必會繼續引發類似的事件發生。

這起污染事件已經使公共利益受到重大損失，應通過這起事件率先建立起環境公益訴訟相關配套的機制，把科技、行政、經濟、法律手段結合起來，形成一整套治理水污染、大氣污染等問題的機制。

盡管罪犯已被繩之以法，但公共利益的受損卻未得到彌補。誰來為哭泣的紅先河維權？誰來為村民們維權？污染者負擔的法律原則怎樣得以體現？

法律監督，檢察機關當仁不讓。該案是《刑法修正案》（八）實施后，上海市以涉嫌污染環境罪批準逮捕的第一起案件。這是全新的探索，知之非艱，行之維艱。

檢察機關力挺環保公益訴訟

“這是很有意義的事，但也是很難的事?！彼山瓍^人民檢察院民行科科長周玲檢察官望著窗外，陽光明媚，藍天白云，深切體會到了推動環境公益訴訟的意義。

環境與我們日常生活息息相關。最近，北方霧霾、PM2.5、黃浦江漂流死豬，這些詞匯繃緊著大家的神經，人們也更加意識到環境保護的重要性。

民事行政檢察科作為檢察機關的一個部門，具有法律監督職能。在松江區人民檢察院批捕兩名犯罪嫌疑人以后，民事行政檢察部門第一時間介入，了解案情。多次走訪環保、水務等相關部門后，他們進一步了解到，紅先河位于黃浦江上游準水源保護區內，污染事件發生后，松江區政府已經把此次事件定義為突發公共事件，當即投入大量人力物力進行處置。經過三個月的治理，河道水質已恢復到了原來的正常指標要求，經財務決算，共實際花費88.7萬多元，由政府財政撥款支付。

“環境污染是由犯罪嫌疑人的違法行為造成的，卻由政府部門承擔了治理責任，犯罪嫌疑人是否要對污染環境的違法行為承擔治理和賠償責任？盡管他們被追究了刑事責任，為污染環境的違法行為付出了代價，但是否因此而免除了其他責任呢？”周玲檢察官說。

“我國《環境保護法》第41條規定，造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。我國《侵權責任法》第65條規定，因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。因此，無論是依據《環境保護法》，還是依據《侵權責任法》，只要對環境造成損害的，就應當承擔民事賠償責任，而不論他之前有無承擔刑事責任或行政責任。在這種情況下，作為檢察機關應當履行法律監督職責?！敝芰釋Υ私忉屨f。

對于檢察機關以何種方式介入，則出現三種不同意見：一種意見認為可以由公訴部門提起附帶民事訴訟；一種意見認為可以由檢察機關直接提起公益訴訟；還有一種意見認為可以由民事行政檢察部門進行督促起訴。

“對于刑事附帶民事訴訟，我國刑事訴訟法是有明文規定，如果國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。但是，我們考慮到環境污染類案件訴訟的一些特殊性，這種方式并不太適合；對于檢察機關直接提起公益訴訟這種方式，盡管有不少地方進行過積極的探索，也有一些地方性聯合發文，并且也有比較成功的案例，但我們認為，一是直接提起可能缺乏充足的法律依據，二是如果存在合適的訴訟主體，檢察機關基于其客觀中立的監督者身份，也不宜直接提起。相比較而言，通過督促相關部門依法履職，提起環境公益訴訟，更符合檢察機關的職能定位，既履行了法律監督職能，維護了社會公共利益，又沒有越俎代庖。所以，我們選擇了以督促起訴的方式進行監督?！敝芰峤榻B說。

近年來，我國的環境訴訟陷入了怪圈：一方面環境污染事件日益增多且屢禁不止，群眾不時地投訴；另一方面，在公共利益遭到嚴重損害的情況下，鮮有人拿起法律武器來遏制肆意破壞環境的行為，致使環境污染者逃脫應有的法律制裁。分析其原因，在于我國環境訴訟上存在主體缺位的尷尬，致使環境損害局面不能及時得到挽救。

面對非法污染河流，如果公民提起公益訴訟，由于個人起訴資格不足，法院很難立案；若提起民事訴訟，高昂的訴訟成本會讓他們望而卻步，因為即使勝訴，法院通常是判決被告返還屈指可數的環境補償金，而原告卻要因此支付大量時間、精力和金錢。有些受到損害的單位雖符合起訴主體資格，但由于思想認識上的誤區，認為提起民事訴訟過于麻煩，或認為集體遭受一點損失并無大礙，因此對起訴積極性不是很高。于是，環境污染訴訟往往會陷入這個“怪圈”：個人環境公益訴訟因主體不合格難被法院受理，擁有資格的部門單位卻很少主動提起訴訟。

面對這種現象，“環境污染督促起訴”或許可以激勵更多的部門提起環境公益訴訟。檢察機關針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，監管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監管職責，以監督者的身份，督促有關監管部門或國有單位履行職責，依法提起訴訟。

在世界各國，檢察機關作為提起公益訴訟的特設機關已很普遍，例如美國和德國。檢察機關作為最高法律秩序和道德的代表者，介入民事訴訟，可以擴大司法對社會的間接管理功能，對社會有益。

誰來當原告

理論上，原告就是監管部門，找到監管部門就找到原告了，但實踐中往往沒有那么簡單。水體遭受污染，誰是監管部門呢？

一般人認為應該是水務或環保部門，那究竟是不是這兩個部門呢？帶著這些疑問，由松江區院副檢察長陸一凡帶隊，先后進行了上門走訪，進一步了解實踐中各部門的職能分工，同時，也走訪了紅先河所在地的鎮政府。經過了解，他們發現，在不同的層面上，環保、水務以及鎮政府都有一定的監督管理職責，并且也有相應的法律依據。其中，根據《上海市河道管理條例》第五條的規定，河流所在地的鎮政府對鎮管河道具有管理職責。

“我們除了要確定監管部門以外，還要考慮監管部門是否具備訴訟法上的起訴主體資格，也就是說監管部門能不能作為原告，是不是具有原告的主體資格。因為實踐中，有些承擔監管職責的部門可能是內設或派出機構，比如，紅先河所在地的水務管理部門，雖然根據有關規定，河流所在地的水務管理部門也具有管理職責，但經我們調查研究后發現，它是區水務部門的派出機構，屬于二級法人，在訴訟法上，不具備訴訟的主體資格。因此，我們在確定向誰進行督促時，這些因素都是需要考慮的?！?/p>

水務、環保部門、紅先河所在地的鎮政府，都對環境負有一定的監管職責，督促起訴對象還要具有訴訟法上的主體資格，那最終確定哪家應該作為案件的原告呢？

由于相關監管部門在處置污染事件過程中，都扮演了不同角色、承擔了不同的任務，考慮到各種實際情況，具體由誰來出面更加合適，還是有不同意見的。經反復斟酌，最終認為由紅先河所在地的鎮政府作為訴訟的原告更加合適。根據《上海市河道管理條例》的規定，受污河流所在的鎮政府對鎮管河道負有管理職責，且具有訴訟主體資格，其次政府財政撥款經由鎮財政支付，由它代表政府追回更加合情合理。

最后，檢察機關向紅先河所在地鎮政府制發了檢察建議，建議鎮政府依法提起民事訴訟，追究相關責任人員民事賠償責任，以挽回因污染環境造成的政府財產損失。

紅先河所在地鎮政府很重視，采納了檢察機關的建議。開始積極搜集證據、撰寫訴狀，并且聘請了專業律師作為案件的訴訟代理人，經過精心準備后，很快向法院提起了訴訟，同時，也向法院申請了財產保全措施。

松江區人民法院首先確認了鎮政府的訴訟主體資格，認為根據《上海市河道管理條例》，鎮政府是鎮管河道的主管單位，有權作為原告主體進行訴訟，鎮政府的主體資格適格。

環境公益訴訟守護美麗家園

最后，法院判決蔣某承擔88.7萬余元的賠償責任，董某對全部款項承擔連帶賠償責任；判決生產危險廢物的三家化工企業，按照從中運出的傾倒廢酸數量及在本次環境污染事故中的作用，酌情確定三家化工企業分別對蔣某應當賠償的款項承擔65%、20%以及15%的連帶賠償責任。也就是說，如果兩人無力支付判決的款項，則由三家化工企業分別在一定的比例范圍內來承擔。

本案的處理，對污染環境者敲響了警鐘。從《刑法修正案》（八）實施后，松江區人民檢察院以涉嫌污染環境罪批準逮捕肇事者，到上海法院首次以判決形式支持環保領域的督促起訴，這個案子有重大的意義：一是以督促起訴的方式來推動環境公益訴訟，將環保領域的公共利益納入司法保護程序；二是以訴訟的方式追回全部損失，真正落實了環保法上的“污染者負擔”原則；三是通過個案監督達到了警示和懲戒污染者的效果。

“誰不希望頭頂的天空湛藍？誰不希望腳下的大地如茵？誰不希望身邊的河水清澈？今天，公益訴訟已寫入修改后的《民事訴訟法》，我們所作的努力雖是民事行政檢察多元化監督工作的一小步，卻是以督促起訴方式推動公益訴訟的一大步！”

鏈接：“兩會”建言

從2013年1月1日起施行的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，首次將公益訴訟制度寫入民事訴訟法，其中就包含了環境公益訴訟。修改后的民事訴訟法規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國立法史上一個跨越式的突破，由此揭開了我國環境公益訴訟的新篇章。

但是，相關實施細則還有待進一步具體化。2013年全國“兩會”中，全國人大代表、上海市環保局局長張全建議，因環境污染損害公共環境利益的，應支持提起公益訴訟，但相關法律還需要對環境公益訴訟的主體、訴訟標的等內容作出規定，以便該項制度能夠付諸實踐。

目前，環境污染越來越呈現區域（流域）性的特征，而區域（流域）性環境污染單靠某一地區努力，無法達到改善環境質量的目的，需要整個區域齊心協力，共同采取措施，形成聯防聯控機制。

張全建議，《環境保護法》明確政府有保障公民享受良好生活環境的權利。要求各級地方人民政府明確本轄區內環境質量目標和相應的環境保護措施，編制地區環境質量責任書，并向上級人民政府和同級人大備案。

“應明確建立環境責任保險制度，并作分類管理。加大對環境違法行為的處罰力度也很重要?！睆埲谔峤坏倪@份《環境保護法》建議修改稿中特別注明：縣級以上各級人民政府應當按照統籌規劃、突出重點、因地制宜、分類指導的原則，加強農村飲用水水源地保護、土壤污染防治、生活污水和垃圾處理、畜禽養殖污染、歷史遺留的農村工礦污染治理，推動農村環境集中整治。禁止在飲用水水源保護區、自然保護區的核心區和緩沖區、風景名勝區，城鎮居民區，以及法律、法規規定的其他禁養區域內建設畜禽養殖場、養殖小區和水產養殖場。

張全還特別提及，因環境污染損害公共環境利益的，有關地方人民檢察院，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門或者其他依法行使環境保護監督管理職能的部門，以及經依法登記的環境保護社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟，要求污染者承擔侵權責任。