政府績效預算的最新進展與挑戰

□張斌

作者：新疆財經大學公共經濟與管理學院博士

一、引言

上世紀80年代，西方國家掀起了預算改革的浪潮，逐步啟動了以結果為導向的新績效預算制度。相對于上世紀50年代美國胡佛委員會提出的績效預算而言，新績效預算制度，不但強調“績”，即產出，更注重“效”，也就是結果或者效果。我國對于績效預算的研究起步主要在2002年之后。1998年公共財政體制建立之后，財政赤字規模不斷擴大，引發國債負擔率快速上升，向國際警戒線水平接近，債務風險增大。我國每年大規模的財政投入雖然也使產出大量增加，但這種產出是以高投入為代價的，因此，效率十分低下，財政效率損失風險也在不斷提高。傳統預算管理模式使得國家財政投入大，但效果卻不明顯，這也是我國只重視預算投入的合規性而忽視財政投入的效果所致。國家也意識到傳統預算管理模式的缺陷，正在逐步向以追求結果為導向的績效預算管理模式轉變。中央政府逐步放松對預算投入的控制，在多個地區實行績效預算改革試點，各地方政府也結合本地區實際，積極探索績效預算管理模式，先后出現了“河北模式”、“浦東模式”、“浙江模式”等多個有代表的績效預算管理模式，但這些績效預算管理模式與真正的政府績效預算管理相比，差距還很大，也不具有普及性。本文將通過梳理近年來國外績效預算理論發展和實踐經驗，以此來指導我國政府績效預算管理的發展。

二、新績效預算理論與實踐的最新進展

（一）新績效預算：內涵和外延

美國國家績效評估委員會在胡佛委員會提出的績效預算概念的基礎上對其進行了拓展，形成了新績效預算。新績效預算是以任務驅動和結果為導向的預算，它包括所有與預算投入和產出相關聯的預算重組，績效預算關注的焦點是公共項目的結果，也就是公共項目是否最大程度的促進了公共利益，實現了某種社會期望，它側重于對政府行為責任和績效進行衡量。新績效預算的目標不僅僅是提高財政投入效率，更重要的是提高其預算支出后公眾的滿意度（Zeng Congqin，2007）。

后來學者對新績效預算的核心要素進行了研究。C.Lorenz（2012）提出績效預算包括六大核心要素，一是中期框架與目標。政府中期框架內戰略規劃是績效預算的重要組成部分，它包含了經濟和社會發展的戰略重點以及要達到的期望結果，戰略規劃期限一般為3～5年。目標包括長期目標和短期目標，長期目標和短期目標緊密聯系，長期目標要通過單一方案的短期目標來實現，除此之外還包括跨年度社會目標和年度計劃目標。二是政府項目的組織方案與指標的設置。在政府項目的組織方案中，強調以結果為基礎對項目支出進行分類，項目中的每項工作要與相應的部門或機構的特定目標掛鉤。指標設置要考慮定量測度的可行性，同時還要能反映出項目目標的實現程度，并能夠向公眾傳達政府項目實施的目標和宗旨。三是以監測、評估、績效衡量為元素構建政府績效信息收集體系，用于執行過程的監測、程序的評估以及結果或者效果的衡量?？冃畔⑹前_萬象的，主要通過績效指標的設置來獲取。四是激勵機制和績效信息的整合要用于政府決策過程中。由于績效信息不能夠直接產生有用的結果，也不能直接用于政府決策過程，因此，在使用績效信息前需要對其進行整合?？冃畔⒌氖褂冒瑑蓪雍x，一方面它要被納入到政府機構和項目資金分配的決策過程;另一方面，績效信息還要服務于政府一般決策過程?？冃ьA算只有績效信息對政府機構資金產生實質影響的情況下才會形成，績效信息影響決策過程，反過來，決策過程也會影響績效，所以，建立與機構個體獎懲相關的激勵制度是必要的。財政部門常采取三種基本激勵機制用于激勵部門或機構：貨幣獎勵機制、彈性管理機制和公眾認可機制。五是績效審計和提高財政透明度?？冃ьA算的間接目的是實行程度更大的靈活性管理，但更大的自主權也增大了部門或機構在預算執行過程中產生偏差的可能性，因此需要對其進行績效審計。提高財政的透明度可以提升公眾對政府目標的認可度，公眾也可以隨時觀察到政府目標的履行情況以及政府的效率。六是績效預算元素的構成。完整的政府績效預算主要包括中期框架與目標、項目方案與指標設置、績效信息收集、績效信息整合、財政透明度。

（二）新績效預算：績效評估

績效評估是新績效預算的重要組成部分和關鍵點，前期所有工作的努力就是為了績效評估，績效評估如果出現問題，那么新績效預算改革就有可能失敗。就績效評估的主體來說，各國都不同。在英國，由隸屬于國家審計署的審計委員會負責對地方政府績效進行評估考量，并且該委員會還開發了一套綜合政府績效評估體系，包括綜合評價、資源使用評價、服務評價和發展方向評價四個部分（Paul.D,2011；呂昕陽，2011）。在美國，由國家績效評價委員會專門負責監督實施政府績效評估工作。政府績效評估從宏觀、中觀和微觀三個層次展開，宏觀評估主要是指全政府績效評估，對象是政府執行《總統管理議程》五項改革的進展情況，五項改革包括人力資本戰略投資、競爭性采購、改善財務績效、電子政府以及預算績效整合；中觀評估主要是指部門績效評估，對象是政府各部門財政年度內部門績效目標的實現程度；微觀評估主要是指項目績效評估，通過使用項目評估評級工具對政府預算支出項目管理情況進行評估（張志超，2006）。但在奧巴馬執政時期，又創設了白宮績效，協調項目產出的跨機構協作問題，同時提出了評估就業行動方案、消減預算項目清單,要求機構設立高優先排序的績效目標以及將政府行為效果從項目評價中分離出來，增強項目評價水平等方面的預算績效改革（任曉輝，2012）。在澳大利亞，實行績效評估主體多元化和鼓勵公民廣泛參與。首先由總理內閣部設置的政府服務籌劃指導委員會對全國政府服務整體進行綜合績效評估，主要方面包括政府整體服務、經濟建設發展、政府職能定位及履行、公眾滿意度等方面。由政府各部門按照聯邦財政部指定的評價原則對部門績效展開評估，但績效評價方案由各部門自行準備，聯邦財政部還不定期向各部門提供好的評價案例作為參考（陳志斌，2012）。作為新興市場經濟體的新加坡，其部門績效評估主要包括三個方面：預算完成比例、目標完成情況和資本化成本。其中資本化成本主要用于評估部門資源利用的效果，其預算執行結果報告由審計署內部的共同會計委員會負責審編（王曉明、譚靜，2010）。法國創立了“任務——項目——行動”三層級新公共預算框架，在這種框架下，項目負責人、項目的可操作型負責人以及預算的可操作型單位負責人在擁有較大運用和分配資源權力的同時，都要對既定目標負責，其工作行動和結果都要被納入績效考核體系。這樣一來，框架內的所有層級的負責人都必須要達到公共政策目標結果及其相對應的績效評價指標要求，由此構成了法國績效預算的評估體系（黃嚴，2011）。

（三）新績效預算：績效結果的運用

新績效預算是以結果為導向的，因此對績效結果的運用就顯得尤為重要?？冃гu價結果通常都是以績效評價報告為載體，被不同部門和管理者使用。一般而言，西方國家的績效評價結果主要被部門管理者和預算分配部門更多的使用。對部門管理者來說，他們可以根據績效評價結果來調整政府經濟目標，同時為評價結果中出現的問題提出解決方案。而對預算分配部門而言，績效評價結果可以作為調整年度預算分配的重要依據。當然，也有國家根據評價結果來改善公共管理的，如澳大利亞績效評價結果用于指導議會、總理內閣部、財政部以及其它部門公共管理的改進，同時為政府宏觀決策提供參考。部門績效信息主要作為財政部和部門審核預算支出的依據和參考。

三、新績效預算管理對政府改革的要求

新績效預算管理是一種全新的預算管理模式，新績效預算的實施不僅僅是預算模式的轉變，它同時要求配套改革政府部門。首先，要求政府立法部門建立健全法律法規體系，使新績效預算能在法律的框架下推進，并使之規范化、制度化。例如法國建立了有關新績效預算實施的《財政組織法》。澳大利亞先后建立和修訂了《基于績效的支付協議法案》、《審計長法》、《預算報表誠信法》、《財政管理及問責法》以及《公共服務法》，美國通過了《政府績效與成果法案》等。其次，轉變政府職能改變官僚體制作風，是實施新績效預算管理的前提。英國政府通過建立公共利益目標導向機制，推動政府職能轉變，培養顧客服務意識，提高公共資源利用效率。美國紐約州發布《重塑政府系列報告——績效評估和預算》來推動政府改革。第三，改革政府會計核算制度。政府績效評價的重要方面就是政府活動成本的衡量，而只有權責發生制會計核算模式才能夠準確衡量政府的活動成本，所以，新績效預算推行必須要有權責發生制會計核算模式與之相匹配。英國為了測量政府績效，通過頒布《政府資源和賬目法案》，以立法的形式來全面引入權責發生制會計制度。新西蘭通過頒布《財務報告法案》來強化公共部門對權責發生制會計原則的應用。第四，進行績效審計。西方各國基本都成立了獨立于政府部門而專門負責對政府部門的績效進行績效審計的部門。（Sandra.T.and Henk.J.2010)實證研究發現成功的績效審計能夠有效地推動政治民主化進程，而這也正符合新績效預算傾向公眾的思想。除此之外，政府要提高財政透明度，加強政府各方面的信息公開力度，這是一個老生常談的問題，但也是新績效預算實施的重要阻力。

四、新績效預算面臨的挑戰

以結果為導向的新績效預算被越來越多的國家所認可和接受，同時也成為各國預算管理改革的方向。但是真正全面推行新績效預算管理，還面臨許多挑戰和困難。學界和政府部門普遍認為以下幾方面是新績效實施面臨的重要挑戰。首先是以績效信息為基礎的數據的獲取?？冃畔⑹菍嵤┛冃гu估的關鍵，如果績效信息無法獲取，或者數據質量不高都會影響到績效評估的結果；再者就是績效信息如何被有效地整合進入政府的決策過程中。其次是各級政府的支持。新績效預算的實施要涉及政府內部不同部門間利益的重新調整，這種調整可能會觸及到既得者的利益，因此會受到較大的改革阻力。最后是組織的績效評估與個人績效評估的結合，績效評估與部門使命和戰略目標的結合，績效評估的階段性和政府目標的可持續性的問題等等。因此新績效預算改革的實施需要采取漸進模式，在改革中尋求突破，在突破中加強制度建設，分步實施，穩步推進。

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