信訪終結制度的訴訟化價值與完善方向

樊華中

(上海市奉賢區人民檢察院，上海201400)

信訪與信訪制度是中國民主政治發展過程中形成的具有我國特色的政治制度。目前，信訪已經成為我國社會矛盾化解、權利救濟的一條不可忽視的渠道。近年來，信訪人數、件數量居高不下，以致于大量的非正常上訪占據了信訪資源，嚴重影響了信訪秩序與社會穩定。為了解決信訪所面臨的種種難題，全國各地開展了各種富有成效的探索。如一站式接訪、領導親自接訪、構建大信訪格局、聯席會議制度、信訪聽證制度、陽光信訪、信訪專門聯絡員制度等，這些制度或工作機制的出臺在一定程度上緩解了信訪所面臨的復雜問題，但并未能有效的減少信訪數量。今年，上海市率先探索了“信訪核查終結”(以下簡稱信訪終結)程序，嘗試破解“案結事不了”及“案結不了事完不了”的問題。

一、信訪終結工作模式及其出臺的背景

所謂信訪終結，是指在部分信訪人未在法定期限內主動申請信訪復查復核，或在復查復核完畢后無視其效力，并持續到各級國家機關纏訪鬧訪的情況下，由市政府各部門、各區縣政府根據信訪事項辦理單位的申請，對信訪人所涉事項主動實施核查，以對信訪事項提出終局性處理結論。［1］信訪終結制度不同于以往信訪工作機制的顯著特點在于:由市級或區縣政府在特定條件下主動啟動終結程序，來終結信訪人的信訪請求事項。信訪終結出臺的背景在于很多時候，一些信訪人所反映的信訪問題已經被主管機關業已處理信訪人仍然繼續上訪要求解決問題，或信訪人以同一事實或理由分別向不同層級的信訪機構信訪，造成國家信訪資源浪費、國家機關正常工作秩序被打亂，影響了黨政機關的形象。而出臺信訪終結工作機制的目的就在于由政府部門對已經辦理的信訪事項通過正當程序向外界公示信訪事項已經終結。在性質上，屬于政府部門化被動為主動積極回應民眾對政府反映的問題，也向外界公示權利有邊界、信訪有終結的工作變革。

二、信訪終結制度的訴訟化價值

信訪終結的亮點在于引進了類似于訴訟化的制度，如第三方參與判定、程序意識與證據意識。在整個信訪終結工作框架中，貫穿了解決問題幾個關鍵程序，即聽取訴求、調查核實、法律幫助、聽證評議四個方面，尤其是法律幫助與聽證評議成為信訪終結的最值得關注的程序價值。

1.第三方參與監督。從目前上海實施信訪終結制度的實際情況來看，第三方參與監督、程序意識與證據意識的引入，使以往難以解決的問題得到了有效解決。以前，信訪問題的處理往往是由主管機關自行負責，自行處理。而這種工作模式的弊端是顯而易見的。因為很多時候，信訪人信訪的主要癥結就在于信訪人對信訪事項所涉主管部門的不信任，在這種思維定勢下，主管機關做出的任何決定甚至客觀公允的決定都可能被視為不公正的。因此，信訪終結引入了“第三方”參與信訪監督。參與的第三方，一般均是具有較高的社會聲譽和職業身份的人大代表、政協委員、退休法官、檢察官、律師等法律工作者，或者是某一行業知名度較高的居民代表。而這些人因無直接利益關涉，一般都以客觀公允的立場對信訪人所提出的問題、主管部門提出的化解方案進行評價。從信訪終結程序中的具體操作來看，參與監督的“第三方”一般均會判明信訪事項在前階段的處理過程中是否存在程序、實體兩方面的差錯或瑕疵，并結合聽證調查中確定信訪人實體權益是否受到切實損害。因此不但能解決雙方之間的理解障礙，而且會對工作中發現的問題要求主管機關依法按政策辦事。

2.程序意識與證據意識。以往在信訪中，不需要提供詳細的證據、不需要承擔舉證責任、不需要遵守嚴格的級別管轄規定。信訪終結“不是為終結而終結，根本目的是在其嚴格的工作程序規范下，以詳盡的調查核實、廣泛的公眾參與、細致的評議審查，對信訪事項做出終局性處理結論?！保?］由于程序意識與證據意識的引入，一些地方的信訪部門及信訪事項的所涉單位，也逐漸改變了以工作報告為主的方式，邁向了工作報告、及時記錄、證據固定等多種工作方式，為工作報告提供了極強的基礎性工作，使得信訪資源的配置更趨合理。信訪人不可能以往一樣，憑借對信訪事實的苦情宣泄、媒體報道、輿論壓力來改變自己的命運。信訪事項的解決程序走向程序化致使信訪與訴訟在程序上趨于同構性，信訪人也會知難而退選擇訴訟而不是信訪。如此一來，為信訪今后的改革打下了基礎。從目前信訪終結實施的效果來看，由于第三方力量的介入，使得信訪事項的主管機關更加規范執法;由于程序意識和證據意識到的引入，信訪人與主管機關在事項的處理上也更趨于理性、規范。

三、信訪終結制度的完善方向

信訪終結并不是信訪的終極目標，只是信訪制度改革過程的一個步驟與手段。通過信訪終結，降低公眾對信訪制度的依賴，讓解決問題的手段回歸訴訟，才是信訪的終極目標。信訪終結制度要發揮作用，必須有其他工作機制的配合。要完善信訪終結制度，發揮信訪終結解決問題的能力，可以從以下幾方面著手:

1.做好銜接配套措施，使程序價值真正落到實處。當前信訪終結顯著的亮點是引入了第三方參與監督機制，正是由于無利益關涉的第三方介入，加強了信訪事項處理的公正性，也增強了終結決定的認知效力，具有較強的社會效應。對于進行信訪終結的案件，依據《上海市信訪事項核查終結暫行辦法》第八條，核查單位于調查核實后必須召開聽證會。這樣的硬性規定，使得信訪終結程序有了更加公正的過程。第三方參與監督的初衷雖好，但在實行中卻容易走入了另外一個怪圈:受機關利益牽扯的其他機關人員無法做出客觀公正的評判。也正是因為相互之間均是體制內的人，對待前期出現的錯誤不能夠客觀公正的評價，而時常會通過一些折衷的辦法“擺平”信訪所反映的問題。致使，信訪終結的價值又打了一個折扣。所以，為了提高信訪終結的客觀公信，使其程序價值定位能真正達到，必須一個能保證參與人立場公正的銜接機制。從而保障第三方能客觀的真實行使身份所賦予的使命。

2.整合信訪規則，完善信訪程序，將信訪終結作為信訪制度的必要組成部分。雖然從解決問題的程序、解決問題的性質、解決問題的部門上講，信訪與訴訟具有明顯的異質性，但從目前的程序構造上走向來看，信訪制度卻在慢慢地向訴訟制度模仿與靠攏。早前，人民法院面對著一些涉法涉訴信訪反復申訴、沒完沒了的問題，中共中央政法委在前期調研的基礎上于2009年制發了《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，首次提出了建立涉法涉訴信訪終結制度，自此，針對法院部門的申訴、信訪等問題，經公開聽證、公開質證、公開答復，對于“合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，由省級以上政法機關審核后，按有關規定作出終結決定，各級政法機關不再受理、交辦、通報，維護了司法裁判的權威性和終局性?！保?］但通觀目前信訪制度，規則分散、交叉、歧義的現象俯拾即是，甚至連信訪工作部門的老同志也太清楚各個規則之間的聯系與區別。比如省級、市級政府制定信訪規章后，區縣級再制定一次實施細則、工作規則或工作辦法;再比如省級、市級制定辦事機構后，區縣級又會通過紅頭文件或臨時發文宣布成立一個辦事機構，凡此種種表明了一個問題:信訪程序紛繁復雜、無統一規范。信訪機構辦事人員沿且不熟悉業務規范，更不用說信訪人如何知道信訪機構內部的操作規范。信訪人更為巧妙的做法是，不知甚至也不屑于知悉信訪規范的內容，直接找到地方政府的領導，由領導批文交下級辦理，然后下級辦事機構在政治壓力下，立即予以辦理，這些做法致使規范信訪工作的操作流程形同虛設。

3.完善信訪制度，將信訪終結納入法治框架。信訪雖然在目前難以從體制上根本變革，退而求其次的做法便是要通過程序規范，體現程序正義理念。目前的《信訪條例》未對信訪終結概念、信訪終結程序進行明文規定，致使信訪仍然顯得無序與雜亂。而且通觀《信訪條例》條文體例，基本上已經落后于現行的信訪工作。比如《信訪條例》中僅規定了辦理與督辦。但現實中的各種辦理方式早已突破了《信訪條例》這一上位立法，如復查復核、核查終結這些均是《信訪條例》中所沒有的。這種上位缺法、下位補法并不利于信訪工作的順利開展。因此，可以考慮大幅修改《信訪條例》，將現行一些地方已經實施、經驗成熟的辦法上升到法律層面，使信訪工作的開展做到“名正言順”。比如，在《信訪條例》第五章“信訪事項的辦理和督辦”后增加一章“信訪事項的終結”。將現行的信訪終結中的程序規范全文納入，并規定終結的結論具有不可訴性與不可復議性，保障信訪解決問題的決斷力。當然，這些程序要能保證信訪當事人的正當權利盡可能地不受侵害和影響。

4.賦予信訪機構行政管理權限，提高信訪機構解決問題的能力。無論是在信訪終結制度產生前的還是信訪終結制度產生后的信訪工作，人們對都信訪有一種復雜的情緒:人們相信信訪，而信訪又屢屢讓人失望。究其原因，在于我國的信訪發揮不了解決民困的直接作用，僅能起到傳達民意的作用。而其更深的原因在于信訪機構權力具有附屬性，附屬于地方政府領導個人的政治壓力。信訪部門并不具有相應的行政職能和權力，也不是單獨序列的國家機構，其處理信訪事項的權能有限?！八?，盡管我國的信訪機構眾多，幾乎每個政府公職部門都設有信訪機構，但能夠解決問題的也只有千分之二?！保?］信訪部門所發揮的實際功能也僅僅是聯系與督促有關部門盡快化解信訪問題，解決問題方式也多是召開聯系會、協調會、推進會等，而這些無耐的舉動也均指向一個問題:即信訪機構無具體的行政管理職能。因此，要通過信訪終結來實質的解決問題，必須賦予信訪機構一定的行政管理權限。這些權限能夠足以支撐信訪部門要求其他行政機關實質解決問題，勇于自掘錯誤。比如可以行使將監察機關的部門責令權、扣留權;更積極的做法是以啟動檢察機關的瀆職犯罪偵查權為后盾，如此一來，信訪終結工作會有很大的改觀。當然，在現實國情下，此種破格越權的行為可能會招致其他機關的一些指責，理想的做法是退而求其次，由行政監察機關、檢察機關、信訪工作人員組成專門的辦案組，以權力結合的形式解決“不能為、不敢為”的現實問題。

綜上所訴，當前解決信訪的關鍵點不在于信訪制度完善與否，而在于信訪之外的社會制度是否完善。若要客觀公允的評價信訪終結制度，只能說信訪終結僅僅是信訪制度改革過程中的一個無奈但卻有效的舉措。信訪終結的制度價值不在于能否解決問題，而在于能否樹立一種從信訪之外解決問題的理念，程序意識、規則意識與第三方解決問題的公正意識，這才是信訪終結乃至信訪制度破解的命脈。

［1］［2］黃海華.上海率先探索“信訪核查終結”［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/o/2011 － 08 － 17/070523003315.shtml，2011－10－02.

［3］吳 歆.中國首次提出建立涉法涉訴信訪終結制度［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/news/2009/08－18/1823916.shtml，2011－10－02.

［4］許志永，姚 遙，李英強.如何從根源上解決上訪問題［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog _6a0145760100m3rw.html，2011－10－02.