檢察機關維穩工作機制體系化研究

孫 靜

(上海市奉賢區人民檢察院，上海201400)

一、維穩的歷史定位與現實變化

穩定壓倒一切緣起于1989年鄧小平在會見美國總統布什時指出的“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成?！比魏蚊}提出均有其歷史背景。穩定壓倒一切的歷史背景就是當時國際政治形勢劇變，蘇聯改革直至其解體使人們在思想上和方向上產生了迷茫。當時強調穩定主要是指政治上的穩定，包括維護國家基本政治制度和政權性質、執政黨的基本路線、基本方針以及基本國策的穩定。［1］在此背景下提出穩定壓倒一切，其積極意義非常明顯。但是，改革到目前歷史條件已經發生了變化。目前發生的個體、群體極端維權事件，纏訪鬧訪事件，從性質上說絕大多數是經濟利益訴求與抗爭，而不是政治對抗。比如分配不公、土地征用、房屋拆遷、環境污染補償與治理、農民工工資拖欠、勞工權益、違法行政、司法不公等侵犯公民基本權利的腐敗現象等。因此，用辯證的觀點，從歷史與發展的角度來看待維穩、穩定等問題，就可以發現維穩既有其歷史針對性也有其合理性。而我們目前很多時候犯了思維定勢、僵化認識等方法論上的錯誤，認為群體維權就必須維穩。有學者在考察利益表達與維穩事件的關系后認為，目前群體、個體維權僅表現為過于頻繁、方式過于激烈，但人們權利維護的方式仍是在現有體制下進行的，并非政治對抗。［2］

二、現階段維穩工作的不足:認識異化與手段不合理

關注這些年公開報道的重大維權事件，可以發現背后都有維穩的身影。維穩成為了官方應對突發事件、群體性事件的常規性工作。每當重大事件來臨時官員特別重視維穩工作，老百姓也特別善于利用這個時期去維權，二者的互動形成了不良循環。形成此局面的緣因是多重的，如制度執行中官員的態度問題;維穩制度執行的依賴性問題。筆者認為，維穩異化主要就在于地方對維穩短期效益形成了依賴性，以及在依賴性基礎上的觀念異化與手段不合理。

1．異化:官方與民眾的兩種視角差。有學者在考察國內與國外群眾利益表達方式的區別時認為，“在國外，群眾利益表達被看作是正常的利益表達，是老百姓的自由，而不是群體性事件，更沒有所謂的維穩概念。我們把群體性事件妖魔化了?！保?］大量案例也表明，個人上訪、集體上訪或群體性事件中提出很多要求并非政治性的，并沒有政治目的，基本上都屬于經濟利益訴求問題。民眾認為通過組成群體來表達利益、爭取利益仍然屬于維權，但地方政府更愿意把群體性維權事件看成是政治事件。正是有了這種視角差，民眾反而利用了官方的“擔憂心理”來“綁架”官方。官方本以為將問題政治化更容易解決問題，在這種視角差下，一般官員產生了兩種認識上的異化:一是維穩理念的異化。二是維穩目的的異化。在維穩理念上，一些地方政府和官員的維穩思維存在重大誤區，將維穩看做是純粹的政治任務，將所有的利益爭取、利益表達問題看作是政治問題，而非法律問題、經濟問題。在解決問題的總指向上，將穩定理解為絕對的“太平”和絕對的“沒有問題”。在維穩目的上，用一些工作機制來導向所有工作。比如有些地方實行“一票否決”對下級考核，導致有些下級官員，只顧保官位而不管群眾真正利益;只顧事后壓制不管事前化解;借維穩之名不作為或亂作為。

2．基于視角差導致處置手段不合理。處置手段不合理主要是指為達目的不擇手段?？傮w來說，一些地方在維穩工作中偏離法治的軌道，習慣于用行政方式代替司法方式、以個人權威取代法治權威、以權代法。比如在拆遷領域中，早期是以政策獎勵等方法哄騙、后期用雇傭社會閑散勢力恐嚇等方法，對于其中發生的以合理方式阻礙執法的現象以妨害公務罪、擾亂社會秩序罪、沖擊國家機關罪、誹謗等罪名不適當立案，試圖以司法方式實現行政目的，把民事維權事件當成刑事治安案件。近些年發生各種公共管理事件、諸如“甕安事件”、“石首事件”等就是明證。綜合來說，現階段維穩對象、維穩內容的新變化已印證了穩維的背景已經發生變化，需要與時俱進的改變認識。諸多涉穩沖突事件背后，是利益表達機制、合理利益分配機制的欠缺。實現維穩，最有效的辦法就是擴大制度的參與性，提高制度對群眾訴求的解決能力，這樣既能實現群眾與官方之間有良好的溝通渠道，又能防止制度在設計之初對群眾利益分配上的疏忽之處。同時，也折射了我國社會階層已經分化重組，各階層群體對政治、經濟、文化資源占有不同成為了不平等根源，現有資源分配體制某些方面的不合理，又加劇了社會不平等。

三、檢察機關維穩工作中面對的現實困難

近年來，政府部門、人民法院、檢察機關都積極投入到化解社會矛盾的系統工作中，整個社會治理結構形成了處理矛盾、維護穩定的大系統。檢察機關執法辦案成為運用自身職責化解社會矛盾系統工作中的一個子系統。說其是子系統，是因為目前檢察環節所化解的矛盾有其自身特殊性。

我國目前正處在經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，貧富差距、城鄉差距、勞動教育、就業公平等問題引發了諸多矛盾，但能進入到檢察環節這些矛盾并不多。而檢察環節因其職能定位、運用法律的特殊性，致使檢察機關維穩遇到的矛盾也具有特殊性。從法律適用的特殊性看，檢察機關適用的法律主要為刑法與極少的民事行政類法律。而刑法作為整個法律體系的保障法、事后法，其所解決的矛盾本身就是經過其他部門法律過濾后的法律關系。這種特性決定了檢察機關所化解的矛盾均為最嚴重的矛盾。

依據檢察工作中矛盾產生的原因來看，可以分為自生矛盾與傳來矛盾。所謂自生矛盾是指檢察執法活動過程中所產生犯罪嫌疑人、被害人與檢察機關之間因檢察人員執法不公、不廉引起的矛盾;犯罪嫌疑人與被害人因利益沖突在檢察環節加劇之間的矛盾。這些矛盾由于發生的在檢察執法環節中，與檢察權行使具有直接關系。所謂傳來矛盾是指在進入檢察環節之前就經過其他機關介入并處理過的矛盾。如拆遷過程中引發的故意傷害案:A不服行政機關的具體行政行為，便在行政機關人員組織拆遷時將執行拆遷的工作人員打傷，此類刑事案件中的矛盾就屬于傳來性矛盾。大多數傳來性社會矛盾一旦發展到需要檢察監督去化解的時候，其利益訴求更加多樣、利益矛盾更加復雜。如矛盾訴求與表達手段不合法相互聚合，多數人合法、合理的訴求與少數人的無理取鬧相互交織，民眾自發行為與一些居心叵測者的插手利用相互混雜，使這些矛盾處理影響范圍更加廣泛，必需謹慎解決。這些矛盾處理就是檢察維穩工作的主要內容。

四、檢察機關維穩的體系化工作機制

作為國家法律監督機關，檢察機關在處理職責范圍內的穩定事項時，需要吸取其他機關在應對信訪、群體事件中的視角差、手段不合理等經驗教訓，在理論層面上，檢察機關解決涉穩事件時，應當以正確的理念、法治化的方式、合理化的溝通來面對維穩需求、解決不穩定事件。以正確的理念是指以正確的觀點對待案件辦理，將法律問題歸屬法律問題，不應當將法律問題政治泛化。以法治化的方式是指將法律問題在法律范圍內，通過法律既定方式解決問題，而不是通過行政組織體制干預來解決問題。合理化的溝通是指以積極的態度面對案件關聯人提出的訴求，善于利用現代傳媒與公共關系學來解決危機事件。在實務層面上，綜合基層檢察機關的經驗，形成比較成熟的體系框架，具體來說主要有以下幾方面:

1．健全涉檢輿情匯集、分析和應對機制。應對不穩定事件首先在于收集不穩定信息。目前各檢察機關已經形成了網上輿情監測研判預警機制、輿論引導應對機制和新聞發布等機制。各檢察機關都加強了輿情收集研判工作，規范了輿情處置程序。在實體處理上，堅定對反映屬實的案件依法嚴肅處理，對反映不實的平和說明情況，對傳播謠言惡意攻擊的及時澄清有力回擊。在對外工作方式上，完善與新聞宣傳部門溝通機制，規范和改進檢察工作新聞宣傳和案件報道工作，建立良好的網絡空間和公共輿論的主導權。

2．健全訴求表達機制，以合理化溝通解決案件關聯人反映的問題。檢察機關要努力暢通群眾控告、申訴渠道，完善領導巡回接訪、聯合接訪、檢察長接待日等制度;堅持領導定期走訪轄區基層組織、下訪巡訪。開展了社區檢察室工作，及時收集、提煉、概括群眾利益訴求。堅持重大工作決策事項征詢群眾意見，在出臺和群眾利益密切相關的工作規定前，以座談會、調查問卷等收集群眾意見。完善信息通報機制，通過在縱向的檢察系統內部和橫向的相關信訪單位分流信訪申訴，實現信訪申訴情況的縱橫對接，努力克服因信訪申訴人盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的資源浪費和國家機關公信力降低等問題。

3．優化內部機構運作模式，以執法辦案風險評估預警化解機制應對風險事件。通過經驗積累與工作鋪墊，檢察機關已經形成完善的檢察環節風險應對處理機制——執法辦案風險評估預警化解機制。在案件辦理中會及時分析、判斷辦案風險點、風險源。一旦確定有風險，便會借助社會資源妥善化解矛盾。在司法程序上，已經建立與公安、法院的敏感案件協調聯絡機制，實現了風險信息互通共享，風險處置聯動齊抓，將評估預警化解貫穿于訴訟活動全過程，形成風險防范和化解合力。

4．健全檢察辦案說理制度，思想上重視溝通。檢察機關執法辦案過程中的處理結果只要與當事人預期不符，就可能演化為不穩定因素。加強對當事人的心理疏導，防止和減少涉檢信訪發生;注重對受害人遭受的損害、損失，難以得到修復或挽回的原因做出說明和解釋;落實起訴書判決書等文書說理制度，既闡述所采納觀點的依據，也指出相關觀點的錯誤;落實跟蹤回訪釋法說理制度，充分聽取被訪人的看法、訴求，耐心負責地給予解釋答復。實踐證明，這些釋法說理制度有效的減少了檢察環節不穩定事件發生。

5.健全被害人權益保護工作，以當事人主義正義糾偏國家主義正義。刑事案件不僅僅要實現國家正義，更要關注當事人之間的正義。長期以來，刑事案件處理均是以國家處罰為主，忽略了對被害人權益的保護，而這恰恰是檢察環節被害人態度不穩定的重要源頭。近年來，檢察機關在被害人權益保護上傾注了大量心血。如開展了被害人救助工作，有效的緩解了國家追訴主義與個人利益補償有限性之間的矛盾。開展了檢調對接機制、刑事和解機制，有效的引進了被害人訴求表達機制，提供了被害人與被告人之間的對話平臺。開展了人民監督員監督自偵案件機制，有效的提供了公民與國家機關的對話機制，讓公民知悉了國家機關對反腐敗的態度與作為方式。

6．創新了檢察機關參與社會管理方式，全面的看待檢察環節的不穩定因素。從國家權力架構來說，檢察機關屬于法律監督機關，負有監督法律所有施行主體、督促其統一實施法律的職責。不過，目前檢察工作主要局限在刑事公訴工作，與法律監督的屬性不完全一致。對于檢察環節的自生矛盾檢察機關可以通過內部管理予以順利解決，但對于傳來性矛盾，檢察環節必須與相關行政執法、社會團體積極溝通。為此，近些年來，檢察機關通過辦案不斷參與醫療補貼救助、食品安全、重大工程建設中的犯罪預防，促進社會治理結構改善;強化刑罰執行監督和社區矯正監督，加強對服刑在教人員特別是監外執行罪犯、刑滿釋放人員等特殊人群的幫教管理，促進社會治安防控體系建設;通過社區檢察室，發揮深入基層、貼近群眾、信息靈通、監督有效的特點和優勢，延伸法律監督觸角，促進檢力下沉。針對執法辦案中發現的社會管理問題和群眾反映強烈的問題，及時向黨委政府和有關部門反映，提出消除隱患、堵塞漏洞、健全制度、強化管理的檢察建議，協同有關方面共同推進社會管理創新。

［1］覃道明．維穩不是改革的阻礙——重溫鄧小平南巡談話［J］．江漢論壇，2012(3)．

［2］于建嶸．當代中國農民的“以法抗爭”［J］．文史博覽，2008(12)．

［3］杜鳳嬌．維穩，還有哪些新思維［J］．人民論壇，2011(2)．