論提升派駐基層檢察室的執法公信力

楊天陽

(天津市東麗區人民檢察院，天津300300)

近年來，在最高檢先后下發了《關于貫徹落實＜中央政法委關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見＞的實施意見》、《2009－2012年基層人民檢察院建設規劃》、《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》、《關于充分發揮檢察職能參與加強和創新社會管理的意見》等一系列文件后，各級檢察機關通過設立派駐基層檢察室，把法律監督的觸角延伸至基層，把有限的檢力下沉到基層，基層檢察工作有了新的拓展。目前，全國共有28個省、市、自治區檢察機關設置派駐基層檢察室1895個，配備工作人員5291名，先后共有16426名干部到基層檢察室任職或掛職鍛煉。作為密切聯系基層群眾的重要紐帶，派駐基層檢察室在受理群眾來信來訪、法律咨詢及開展法制宣傳、社會矯正、預防犯罪等工作方面發揮了越來越大的作用，但是派駐基層檢察室在新形勢下提升執法公信力面臨較多困難和挑戰，作為一名基層檢察院的檢察干警，筆者結合工作實踐，就如何提派駐基層檢察室執法公信力作一探討。

一、派駐基層檢察室執法公信力的內涵及當前存在的問題

公信力的含義包涵“公”和“信”兩個方面，“公”是指社會公眾，“信”是指因信任而產生的認同和服從的心理感受。按照《現代漢語詞典》的解釋，公信力就是使公眾信任的力量。執法公信力是指社會公眾對執法機關和執法活動的認可和信任程度。社會公眾對執法機關的信任和尊重程度取決于執法機關執法活動產生的公信力的高低。

派駐基層檢察室執法公信力，是作為檢察機關執法公信力的重要組成部分。指檢察機關按照本地實際情況，通過設置基層檢察工作機構，依法履行法律監督職能，服務本地工作大局，回應和滿足基層群眾的司法需求，從而維護和實現公平正義，逐步形成和積累起來的，在本地社會公眾中享有的信任度、權威性和影響力。

基層人民檢察院作為國家法律的執行者，處于與人民群眾接觸的第一線。隨著近年來社會經濟發展不平衡，人口流動導致犯罪率的劇增、弱勢群體權益得不到及時保障等情況的發生，基層檢察機關面臨著的情況也越加復雜，檢力投入不足和監督機制滯后也越加明顯，直接導致各級檢察機關執法公信力受到群眾的質疑和不滿。如何創新發展思路、突破僵局成為各級檢察機關目前研究的重點課題。在當前全國各級檢察機關紛紛設立派駐基層檢察室的大背景下，大量檢察人員參與到一線基層工作中，和百姓面對面，不僅使百姓對檢察機關的職能有了更深入的了解，而且有效提升了檢察機關執法公信力水平。然而，此項工作運行以來，也存在諸多影響其執法公信力的因素。

1．法律規定不明，派駐基層檢察室定位不清。派駐基層檢察室設置的法律規定，最早見于1993年4月最高人民檢察院通知下發的《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》(以下簡稱《條例》)，該《條例》第4條規定:“鄉(鎮)檢察室根據鄉(鎮)地域、人口、經濟狀況和工作需要設置?！倍钚碌囊幎▌t是最高人民檢察院于2010年10月下發的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)，相對于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規范而言，其效力明顯存在差別;檢察室只能根據“內部工作規定”探索性地開展工作，機構設立及工作職能均缺乏法律依據。［1］而導致的后果是派駐檢察室的干警只是作為在基層街鄉工作的檢察院人員，職責、權力、工作規范并沒有明確界定，這直接影響了執法活動的公信力。

2．法律職能寬泛，檢察人員工作業績考核界定不準。按照《意見》的規定，派駐基層檢察室的職責可分為控申接待、職務犯罪預防、涉檢管轄案件初查、法律咨詢服務、社會矛盾化解、參與社會治安綜合治理等幾項，但是考慮到基層實際情況，以筆者所在檢察室為例，每個檢察室只有工作人員2－3人，下轄3個檢察室，以如此少的人員去履行這么多的職責，且不論工作效果如果，就個人精力而言，也是無法全部較好完成的。但如果加大人員投入，現在各基層院檢力不足是普遍情況，未免又影響院內主要工作，得不償失。此外，派駐基層檢察室承擔如此多的工作職責，工作業績如何考核評定也是一個問題，法律職能的精確定位和考核標準的衡平將影響派駐機構檢察干警執法效果和執法意愿，也將影響普通民眾對檢察機關執法公信力的信賴。

3．監督制度不完善，不利于樹立法律權威。檢察權歸根結底是執法權、監督權。法律賦予檢察機關最重要的職能就是監督其他司法機關及行政機關履行法律，以及執行法律賦予其職能過程中的違法問題。但派駐基層檢察室作為檢察機關的創新工作，實踐中還是面臨著“水土不服”的問題，為了獲得派駐地各部門的支持和群眾的了解，工作中以配合地方工作，提供法律服務為主，監督職能被置于了次要位置。不敢監督、不善監督、監督不規范不僅是由于檢察干警工作能力，更是制度及客觀條件共同造成的。同時，我們要注意到:監督的違法行為及瀆職行為都是與普通群眾自身利益關聯比較緊密的，如果不及時處理或處理不好，會直接影響群眾的信賴和信任，因此，如何破解監督困境，是派駐檢察室獲取執法公信力、樹立法律權威的重要課題。

4．宣傳工作不到位，民眾認知程度較差。與公安機關的派出所和法院的派出法庭不同，由于檢察機關的派駐基層檢察室處于法律空白，各基層檢察機構也是在創制摸索階段，而且設置形式和工作模式也各有不同，因此普通民眾的認知度較差，這里有各級檢察機關宣傳工作不到位的因素，更主要的是與派駐基層檢察室運行時間短，工作業績不突出有關。因此，加強宣傳擴大派駐基層檢察室影響，以務實的工作取得業績不僅可以提升執法活動水平，更可以獲得基層干部和百姓的認可和信賴。

二、提高派駐基層檢察室執法公信力的意義

執法公信力是法治社會的基石。派駐基層檢察室執法公信力更是鞏固普通百姓對檢察機關執法信任的筑基。其執法的目的是平息社會矛盾和糾紛，穩定社會秩序。在構建社會主義和諧社會，建立社會主義法治國家的環境下，提高派駐基層檢察室執法公信力具有重要意義。

1．贏得基層群眾信任和支持是檢驗檢察工作的重要標志。檢察工作必須始終體現為人民服務的宗旨。派駐基層檢察室作為直面一線民眾的檢察窗口，如果執法辦案不能獲得人民群眾的信賴和認同，群眾則會對執法辦案的公正性產生更為直接的質疑，執法公信力必然發生動搖和危機，為民執法也就成了一句空話。執法公信力問題歸根結底是檢察機關執法能力問題，派駐檢察室的檢察人員若能很好地把執行法律與貫徹黨的意志主張、實現群眾的利益訴求有機結合起來，則不僅能打擊犯罪維護社會正義、更可以提升民眾信賴，增強執法公信力。

2．執法公信力是樹立法律監督權威，贏得社會尊重的重要基礎。法律監督需要權威，它來自于法律的正確適用產生的公信力。派駐基層檢察室根植于基層，代表檢察機關履行法律監督職能。因此，執法公信力的確立，離不開檢察人員正確履行法律監督職責，打擊犯罪、查辦和預防職務犯罪、強化訴訟監督，才能贏得群眾的認可和信賴，樹立檢察機關的監督權威。

3．提出執法公信力是當前檢察機關必須面對的重大課題。當前，有的地方檢察機關執法辦案工作還難以滿足人民群眾對于公平正義的需求。有的地方涉檢信訪不斷，集體訪、越級訪、重復訪等問題難以解決，根本原因就是缺乏基層調研，檢察職能沒能很好的滿足基層群眾的需要。為此，派駐基層檢察室的工作人員應過提高自身的素質，提高執法水平，提高辦案質量，以贏得群眾的信任，在基層、在百姓間樹立起檢察機關的良好形象。

三、提高派駐基層檢察室執法公信力的途徑

1．公正執法，通過履行職責樹立派駐基層檢察室執法公信力。公正是司法活動的基本價值追求，是檢察工作的生命線，也是評價派駐基層檢察室執法的基本標準。由此，派駐基層檢察室執法公信力不僅要體現在舉辦普法咨詢等服務型工作上，更要通過公正辦理高質量案件來體現。要敢于“碰硬”，特別是在職務犯罪案件初查和對基層公安、法院、行政機關的執法不嚴、司法不公以及依法對訴訟中的違法問題進行監督的過程中，裙帶關系、保護主義現象嚴重，因此要敢于頂住壓力、克服困難，依法履行檢察職責。要杜絕切不可辦“人情案”，更不能以案謀私、以案謀利，切實維護國家、群眾的根本利益。只有這樣，才能贏得群眾的信賴，樹立檢察機關在基層在人民群眾中的公信力。

2．界定法律職能，通過切中要害的重點工作樹立派駐基層檢察室的公信力。派駐檢察室的職權內容應具有復合性，不能是單純某個檢察機關職能部門的派出機構或職權機構，而應該是檢察機關整體職能的派出機構，應包含檢察機關的綜合職能。但在基層，更要注意不能越權行使其他國家機關的固有職能。［2］因此，筆者認為:派駐基層檢察室作為延伸法律觸角、體現檢力下沉的機構，應將主要工作精力集中于四方面:一是檢察業務的前期工作，如職務犯罪線索摸排和初查，控告申訴案件的前期調查，刑事、民事和行政訴訟監督案件及違法監管行為監督案件線索的匯集和反饋。二是刑事訴法中的特色工作，如社區矯正人員的監管及執法監督，附條件不起訴、不起訴案件的犯罪嫌疑人的幫扶監管。三是配合其他職能科室工作:協同自偵部門辦理駐地發生的職務犯罪案件，協同刑檢部門審查駐地發生的批捕、起訴案件及出庭支持公訴。四是其他基礎性工作:如普法宣傳、職務犯罪預防教育、社會綜合治理等工作。派駐基層檢察室要定位于完成基礎性和前期性的工作，更通過多方面的工作使民眾有更多的機會與派駐檢察室干警接觸，了解法律流程，增強法律認識，強化法律效果，真真切切的體會檢察工作所代表的法律威嚴和監督執法過程中的公信力。

3．強化法律監督，通過獲得監督權威樹立派駐基層檢察室的執法公信力。如前所述，派駐基層檢察室在法律監督方面存在重配合輕監督的思想，影響了法律監督權威的樹立，法律監督的公信力有待進一步提升。針對這一問題，要樹立“向監督要公信力”的理念，全面強化法律監督，增強監督權威。(1)加強監督力度。針對駐區派出所違法辦案、刑訊逼供、派出法庭裁判不公、司法部門社區矯正違反法律規定、侵犯社矯人員合法權益等問題，要加大監督力度，在事發苗頭階段要及時建議予以指正，已經違法能夠辦理的要嚴格依法查處，超出職權范圍的要反饋本院或上級機關辦理。(2)創新監督方式。實踐中存在著監督不夠有力，不夠到位的問題，根源在于思想不夠解放，機制、方法不靈。要大膽解放思想，大力創新監督機制和方法，強化監督措施，創新監督機制，提高監督實效。(3)搭建人民參與的監督平臺。檢察機關是執法的監督者，但其執法行為也要接受監督，因此，就要樹立“依靠群眾”的思想，通過搭建群眾參與的監督平臺，為檢察機關提供監督對象的違法線索，監督檢察機關的執法行為，對檢察機關的執法結果進行評議，使其全情了解、充分參與、客觀評價，這樣不僅使檢察機關的執法行為更能符合法律規定而又被群眾接受，又能使民眾獲取對參與的過程和結果有充分的知情，對監督結果更加信服從而強化了公信力。

總之，檢察機關公正文明執法的公信力是社會公眾對司法信任和服從的基礎。司法具有了高度的公信力，法律會被人們崇敬、信仰，公眾也會習慣于到司法機關尋求公力救濟，進而在全社會形成自覺學法、知法、守法、用法的良好法制氛圍，社會的公平正義可以更好地保障。相反，如果公信力流失，公眾對司法不再認同，司法機關形象受損，那么，國家政權機關怕也將失去其存在的合法性基礎。維護司法權威是所有法律工作者的共同利益和責任所在。作為司法最前沿的派駐基層檢察室在維護司法公信力方面，應當做表率，為和諧社會的建設提供堅實可靠的法律根基和健康向上的法律環境。

［1］張麗珍，李恒師．縣(市、區)人民檢察院派駐鄉鎮檢察室的實踐思考［J］．中國檢察官，2012(8)．

［2］宋英輝．檢察機關派駐農村檢察室的性質及職能［J］．人民檢察，2009(15)．