檢察機關介入民事公益訴訟的制度設計

曹加仁，韓少沖

(天津市北辰區人民檢察院，天津300400)

我國《民事訴訟法》第一百零八條規定，民事起訴必須符合的四個構成要件之一是原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或者組織?！缎姓V訟法》第四十一條亦規定，原告提起訴訟應當符合的首要條件是認為具體行政行為侵害其合法權益。兩大訴訟法都規定單位或個人提起訴訟必須是其自身的合法權益受到實際損害，提起訴訟的主體被嚴格限定在“與案件有直接利害關系”的范疇之內，忽視了對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為進行追訴的制度設計，導致因為沒有主體行使訴權，無法使侵害公益的違反行為進入司法程序，無法對公共利益進行救濟，這是民事公益訴訟制度設計上的缺陷，亟需彌補。

在民事公益訴訟主體的選擇上，主流觀點認為，將民事公益訴訟權賦予檢察機關較為合適。一方面是基于公訴權理論，根據我國憲法規定，檢察機關是法律監督機關，公訴權是法律監督權的內容之一。公訴權是指檢察機關代表國家對違反法律的行為提起控訴并出庭支持其主張的權力。公訴權的行使在本質上就是以公益為基礎的，因而公訴權并不必然局限于刑事訴訟領域，［1］在民事領域同樣適用，檢察機關也可以代表國家對導致國家利益和社會公共利益受到侵害的當事人提起民事訴訟。另一方面是檢察機關擁有優越資源。檢察機關作為國家機關，擁有較強的財力和物力，配備有法律修養高、訴訟能力強、辦案經驗豐富的專業人員，在業務素質和政治素質上能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益，有能力承擔公益訴訟的重任。

一、檢察機關介入民事公益訴訟的原則設計

1．行政救濟前置原則。不可否認，行政權在處理目前我國的經濟和社會生活事務中發揮著舉足輕重的作用，作為一種救濟途徑，行政救濟相比司法救濟具有效率高、更直接、更便捷的優勢，行政先行處理能使大量的公益侵權案件得到及時解決，［2］因為從我國的管理體制上看，行政色彩十分濃厚，行政權處于強勢地位，尤其是有的行政機關具有行政處罰權，對侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，可以直接通過行政處罰途徑對違法者進行制裁，對被侵害者進行救濟，比如罰款、責令停止和限期糾正違法行為等。只有當采取的一般行政救濟途徑無效，再經檢察機關發送糾正違法通知書和檢察建議通知侵權人停止違法行為和限期糾正后，在一定期限內侵權人仍不予停止或拒絕糾正的，檢察機關才能作為權利救濟的最后途徑，提起民事公益訴訟，彰顯司法救濟的終局性。

2．國家權力適度干預原則。民事訴訟遵循的是私法中的“不告不理”原則，體現當事人自由處分自己權利的意思自治精神。在民事公益訴訟中，當涉及的國家利益和社會公共利益受損，而沒有適當的主體提起訴訟，代表國家公權力的檢察機關介入民事公益訴訟本身就體現了國家公權力對私法領域的干預。在設計檢察機關提起民事公益訴訟時，要特別注意平衡“國家干預”與“私法自治”的關系，只有在必要且不得已的時候，公權力才采取適當的方式選擇介入。在介入時，既要防止國家公權力對私權的過度干預，也要防止私權主體濫用私權而導致國家、社會公共利益受到損害的情況發生。

3.判決效力擴張原則。由于公益訴訟可能涉及的人員眾多且不特定，對檢察機關參與訴訟過程而獲得的生效法律判決，應當堅持擴大生效法律判決的效力范圍的原則，因為在檢察機關介入的民事公益訴訟中，檢察機關代表著被違法行為所侵害的人數眾多且不特定的主體，其提起訴訟的目的不是為了自身的利益，而是為了其所代表的不特定多數主體的共同利益能夠得到救濟。該生效的法律判決不僅對先得到救濟的受害人具有法律約束力，而且對后來提出救濟請求的受害人也有法律約束力。

4．訴訟地位平等原則。檢察機關介入民事公益訴訟，以原告的身份代表國家和社會公共利益，提起訴訟，其目的是將侵害公益的違法行為提交法院，由法院依法審理裁判并追究相應責任，檢察機關與其他民事訴訟當事人一樣，享有當事人的訴訟權利，承擔相應的訴訟義務，在訴訟地位上與其他民事訴訟當事人平等，并不享有任何特權，不同之處僅限于訴訟目的是為了保護國家和社會利益。

二、檢察機關介入民事公益訴訟的檢察環節設計

1．案件來源。侵害公益案件的來源途徑主要有:第一，社會團體組織、公民個人的舉報和檢察機關自身的調研發現。檢察機關受理公民、社會團體和組織的舉報應及時立案調查，起訴與否由檢察機關決定，并將決定以書面形式告知舉報人。另外，檢察機關通過電視和網絡媒體曝光和履行檢察職能采取實地調研的方式也可以獲得一些有價值的侵害公益案件線索。第二，行政機關交辦或移送的案件線索。對侵害公益的情況，當采用行政手段不能收到良好的救濟效果時或者行政機關無管轄權時，可以將民事公益訴訟的案件線索移送或交辦給檢察機關處理。第三，其他團體和個人請求檢察機關提起民事公益訴訟的案件。

2．調查取證。因為檢察機關介入的民事公益訴訟涉及國家利益和社會公共利益，檢察機關多抱有謹慎態度，在人員選配上，往往選派民行檢察業務部門的主要力量參與辦理。在辦理過程中，要仔細梳理案件來源，全面收集各方面證據，認真起草法律文書，為贏得訴訟打下基礎。在調查取證方面，基于檢察機關本身的職權性質，為了與檢察機關審查和提起民事公益訴訟案件相適應，應賦予檢察機關較為廣泛的調查取證的權利，甚至一些特別的調查取證權。［3］由于收集證明侵害公益的違法行為的證據較為困難，有必要賦予檢察機關更為廣泛的調查取證權，但該項調查取證權要與檢察機關的偵查取證權嚴格區分開來，后者在于收集證明罪輕罪重的證據，目的是打擊犯罪，前者目的在于能收集更多的證據能力較大的證據，例如，涉及國有資產審核和環境污染影響評價等有關技術性、專門性的問題應交給有關部門進行勘查鑒定。

3．舉證責任。圍繞舉證責任問題，主要有兩種觀點，第一種認為應采用“誰主張、誰舉證的”方式，對于檢察機關提起的民事公益訴訟案件，考慮到檢察機關提起訴訟屬于公訴性質及司法機關的特殊地位，擁有較為廣泛的調查取證權，在收集證據方面處于有利地位，在舉證能力、技術水平等方面均比普通的原告、被告高，所以在舉證責任分配上，檢察機關對自己提出的主張負舉證責任。［4］第二種觀點認為，采取舉證責任倒置方式。民事公益訴訟的原告應當舉證證明被告有民事損害行為，以及造成的民事損害結果;民事公益訴訟的被告應當舉證證明自己沒有民事損害行為或者自己的民事損害行為與民事損害結果之間沒有因果關系。當被告無法完成舉證義務時，其就要承擔敗訴的不利后果，向民事公益訴訟受害人承擔民事責任。［5］筆者同意第二種觀點，因為檢察機關提起的民事公益訴訟的被告在人力、物力和財力上遠勝于檢察機關，而且被告的違法行為有較強的專業性和隱蔽性，非經專業機構鑒定一般難以發現，如果還采用“誰主張、誰舉證”的原則，將增加檢察機關收集證據的難度和工作量，不利于維護國家和社會公共利益。

4．檢察機關的訴訟地位。要突破當事人的一般概念，將當事人細分為實體意義當事人和程序意義當事人，程序意義當事人指的是不為自己個人利益但卻以自己名義起訴的訴訟當事人，譬如在訴訟實務中常見的遺產管理人、遺囑執行人和破產清算組織等。在檢察機關介入民事公益訴訟的訴訟模式中，準確的說，檢察機關的訴訟地位應當屬于程序意義上的當事人，作為訴訟當事人，檢察機關依照民事訴訟法的規定享有當事人的訴訟權利，也承擔訴訟義務，不因為檢察機關的身份、性質的特殊，就改變其在民事訴訟中的法律地位。

三、檢察機關介入民事公益訴訟的審判環節設計

1．訴訟費用的負擔。我國《訴訟費用交納辦法》第二十和第二十九條規定，訴訟費用由原告預交并由敗訴方承擔。檢察機關提起民事公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益，該筆訴訟費用先由國庫預先支付較為合理，理由一是檢察機關有嚴格的司法經費管理制度，如果要求檢察機關提起的每一起民事公益訴訟都繳費的話，勢必會削減有限的司法經費，勢必會在起訴之前過多考慮到敗訴后的訴訟費用負擔問題，導致檢察機關不敢也不愿提起民事公益訴訟，不利于國家利益和社會公共利益的有效保護。理由二是在檢察機關代表公益贏得勝訴的情況下，獲得的實體利益歸屬于檢察機關所代表的人數眾多且不特定的受害者，檢察機關本身不可能通過訴訟獲得利益，如果再一味地要求檢察機關承擔預交訴訟費用的義務和其他各種訴訟義務，而忽視了實體利益的實際享有者，就會形成權利與義務明顯不對稱。

2．訴訟時效。我國《民事訴訟法》規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年，法律另有規定的除外。訴訟時效從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。目前，學界對檢察機關提起民事公益訴訟的范圍爭論不止，有的認為民事公益訴訟分為四種基本類型:一是防止國有資產流失型;二是制止社會公害行為型;三是維護少數民族歷史文化遺產型;四是保障特殊弱勢群體人身權利型。［6］有的認為主要應有三大類:第一，侵犯國有及集體所有資產的案件;第二，擾亂市場經濟秩序的案件;第三，妨害國家宏觀經濟管理的案件。［7］筆者認為，檢察機關介入民事訴訟的主要訴訟類型應集中在侵害國有資產案、環境污染案和壟斷不正當競爭案這三大類，與此相適應的訴訟時效也應當區分適用。對于環境污染案的訴訟時效，《環境保護法》第42條已經做出規定，自知道或應當知道環境污染造成損害之日起算三年內提起請求損害賠償訴訟。對侵害國有資產案和壟斷不正當競爭案這兩種類型的案件，在法律并沒有特別規定的情況下，適用《民事訴訟法》的一般規定。但是因為這兩類案件可能涉及的情況較為特殊、重大、復雜，檢察機關介入其中需要一定的時間來收集證據、技術鑒定和市場調查，檢察機關提起民事公益訴訟時，其訴訟時效期間應作為特殊、重大、復雜情形區別對待，建議規定為五年比較合理。［8］

3．管轄與審理級別。檢察機關介入民事公益訴訟的一審案件在審判級別上應當由中級以上人民法院審理，且為保證案件的公正審理，要采取合議庭審理的制度，不宜適用簡易程序和獨任審判員，必要時還要增加合議庭成員的人數，一是考慮到民事公益訴訟調整的利益糾紛比較尖銳，涉及的群體人數眾多，社會影響和政治影響比較大。二是中級以上人民法院在審判人員的法律素養和理論造詣、審判能力和水平方面強于基層法院，在解決民事公益訴訟案件中能更很好的維護國家和社會公共利益。與審理級別相對應的是，提起民事公益訴訟的檢察機關也應當是與審理案件的法院同級別的人民檢察院。

4．反訴。反訴必須與本訴有一定的聯系，反訴的被告必須是與案件有直接利害關系的當事人，在檢察機關介入的民事公益訴訟中，正如前文所述，檢察機關僅是程序意義上的當事人，與涉訴的實體權利和義務無關，無論訴訟結果是勝還是敗，檢察機關都不會因此獲得或者失去涉案的實體權益，所以，檢察機關不能成為涉案訴訟的反訴對象。

5．調解。訴訟活動本身就存在風險，如果能采取調解方式將訴訟風險將到最低限，不失為一種解決矛盾糾紛的好辦法?！皬脑V訟策略與技術上講，在檢察機關提起的民事訴訟中，調解不應當是一種被排斥的解決方式?！保?］在檢察機關介入的民事公益訴訟中，雖然涉訴案件涉及國家利益和社會公共利益，但仍可以采用調解的方式來化解矛盾糾紛。首先，民事公益訴訟的被告一般是財力雄厚、社會影響力較大的法人、社會團體或個人，采取調解方式可以減少訴訟的對抗性，降低訴訟給被告帶來的不利的社會和政治影響，便于通過較為緩和和快捷的手段解決涉案矛盾糾紛。其次，在調解過程中，達成的調解協議是建立在訴訟雙方當事人相互做出讓步的基礎之上的，從訴訟的效果看，檢察機關為做出讓步而放棄的部分訴訟請求不一定就是在判決中必然得到利益，為達成調解協議而放棄部分訴訟請求不等于說舍棄了部分國家利益和社會公共利益，在司法實踐中，被告基于自身的侵權行為性質，考慮到檢察機關的強大公信力，是很容易和已經做出讓步的檢察機關達成調解協議，促成矛盾糾紛得到圓滿解決的。

［1］金亮．檢察機關提起公益訴訟研究［J］．法制與社會，2011(9)．

［2］葉飛．芻議構建檢察機關提起公益訴訟制度［J］．湘潮(下半月)，2010(10)．

［3］［4］趙祥麟．檢察機關民事公益訴訟制度的構建［J］．山西省政法管理干部學院學報，2011(3)．

［5］韓志紅．我國檢察機關應當有權提起民事訴訟［J］．南開學報，2000(5)．

［6］劉曉慧．論我國民事公益訴訟制度的構建［J］．黑龍江省政法管理干部學院學報，2011(4)．

［7］陳文華．我國檢察機關提起民事公益訴訟的實務評析與程序設計［J］．法學雜志，2010(12)．

［8］廖中洪．檢察機關提起民事訴訟若干問題研究［J］．現代法學，2003(3)．