檢察機關內部監督工作機制芻議

柴俊華，付貴根

(天津市東麗區人民檢察院，天津300300)

檢察機關內部監督，主要是指為防止檢察權的濫用和不作為，檢察機關自身對檢察權的調整和配置及對其運行進行規范和督促的機制。作為專門的法律監督機關，加強法律監督是檢察機關的立身之本，而加強內部監督則是檢察機關的發展之基。新修訂的《刑事訴訟法》已于2013年1月1日正式實施，檢察機關的內部監督工作應該如何適應新形勢需要，做好刑訴法在檢察機關實施的保障工作，成為了檢察機關必須面對和解決的問題，只有把這個問題切實解決好，才能更加有效地促進檢察工作健康科學發展。

一、檢察機關內部監督工作機制的現狀

檢察機關的內部監督從本質上講屬于檢察機關的自我管理，具有雙重屬性，既包含對執法辦案活動進行監督和制約的屬性，也注重對執法辦案活動的管理以及對執法人員的保護和引導。檢察機關內部監督工作機制的建立和發展是隨著法律的變化和完善而逐漸進行的，體現了檢察制度逐步走向成熟的過程。廣義的檢察機關內部監督主要包含以下內容:一是上級檢察院對下級檢察院的監督;二是檢察委員會的監督;三是舉報部門、案管部門與偵查部門之間的相互監督;四是公訴部門對偵查部門的監督;五是紀檢監察監督;而狹義上的檢察機關內部監督僅僅是指紀檢監察(包括檢務督察委員會)監督。本文是從狹義上對檢察機關的內部監督進行研究和探討。

隨著司法觀念進一步發展，以及訴訟程序規范化要求的提高，內部監督工作機制在實踐中的缺陷即不完善和不適應之處已逐步顯現出來，重實體監督、輕程序監督;重事后監督，輕事前、事中監督;缺乏穩定長效機制，監督效果隨監督主體而變是當前內部監督工作的主要問題。在具體的監督工作中也存在著一些難點和問題。產生這些問題的原因主要有以下幾個方面。

1．對內部監督工作重要性認識不到位，思想上重視不足。造成檢察機關內部監督不足的一個很重要的原因是傳統思想觀念的作祟以及其他一些思想上的惰性，或是礙于情面不愿監督，或是受制于上下級關系不能監督，抑或是害怕對執法辦案活動產生不良影響不敢監督。

2．監督的內容不夠實際和具體，形式單一。監督的內容往往被匯報和表格所代替，監督人員無法親臨一線觀察現場的實際情況;監督的形式上也缺乏力度，往往是走一走、轉一轉，無法看到實質性的問題，所看到的情況也常常是成績大于問題。

3．監督觀念落后，對立型監督導致監督過程中沖突不斷。由于在監督的過程中，過度強調懲戒及威懾對人的行為的控制作用，導致監督者與被監督者之間處于一種對立的狀態，因此被監督人員不愿配合監督者開展內部監督工作，不是生硬的對抗就是敷衍了事，導致監督形同虛設。

4．內部監督工作機制的機構設置不科學，缺乏有效制衡力量。紀檢監察部門對執法辦案部門的監督是平級部門之間的監督，因此導致監督部門在開展工作時常常受到行政級別或者地位不對等等觀念的制肘，不能充分運用評估、考核等評價機制和手段，抑制了監督效果。

5．現行內部懲戒機制也存在缺陷，檢察官內部懲戒制度具有明顯的沿襲公務員懲戒制度的痕跡。

二、內部監督工作在刑事訴訟法實施后存在的問題

1．自偵案件監督不到位。職務犯罪偵查權是檢察權的重要組成部分，其本身屬于偵查權，具有一定的強制性，手段上又有較強的靈活性;由于對象多為國家工作人員，從偵查角度講，案件的對抗性、隱蔽性、智能性特點比較突出。加之當前檢察機關辦案手段不多，科技含量不高，少數地方和單位為實現偵查的目的、致力于突破案件，往往極易忽視程序法的要求，從而出現這樣那樣的違法違規現象。對于自偵案件案件辦案活動，往往會因為受到保密、偵查、影響等因素的影響而在時間上、空間上的監督不到位，由此導致的監督滯后和非現場監督削弱了內部監督的效果。

2．對訊問犯罪嫌疑人活動的監督仍需加強。經過多年的執法規范化建設，當前自偵辦案中，刑訊逼供等嚴重違法的行為已基本得到遏制，但是不規范、不文明訊問行為仍時有發生。比較典型的有，變相超時訊問嫌疑人，無任何休息時間的連續訊問，罰站、濫用戒具等不文明的言行，同步錄音錄像制度不能做到全部全面全程，訊(詢)問手續不全，訊(詢)問筆錄制作不規范，電子筆錄復制、粘貼現象較多等。這些行為已經違法或者違紀，但由于性質比較輕微或者隱藏、掩蓋比較充分，內部監督的過程中很難發現，因此，對自偵辦案訊問工作中的問題，仍需采取更為積極有效的措施集中予以整治和糾正。

3．內部監督工作的覆蓋面還不夠廣泛。檢察機關的內部監督工作雖然一直在完善，但由于歷史和機構設置的原因，監督的范圍仍然顯得偏小。主要表現在:對律師權益保障的監督缺失，律師會見難、閱卷難、調查取證難，在檢察機關自偵辦案中或多或少地存在，內部監督應將此列入監督范圍。對偵查人員出庭作證的監督不到位，要在執行和落實上進一步加強監督。對強制措施執行情況的監督需要加強，刑拘、逮捕以后不及時將嫌疑人送看守所羈押仍然比較多見，需要將此項列為監督的重點。對制作、提取證據等行為的監督流于形式，如對提取書證不說明時間、來源，沒有提取人簽名，訊(詢)問筆錄沒有完整記載起止時間，有的則在較短時間內制作大量筆錄。個別案件物品處理清單上缺少經辦人簽名、移交日期，有的缺少批準人簽名等行為加強監督。對被害人權益保障的監督無法落實，檢察機關執法辦案活動中有的遺漏告知被害人家屬委托訴訟代理人的程序，有的未將不起訴決定書送達被害人，損害被害人權益等。

4．內部監督的重點、難點問題解決力度不足。對于內部監督工作存在的重點和難點問題，檢察機關雖加大了解決的力度，也解決了不少困擾內部監督工作多年的問題。但仍然存在一大批重點、難點問題需要解決。首先，執法理念沒有調整，執法思想沒有轉變，重實體輕程序、重打擊輕保護依然是檢察機關執法辦案的支配思想，嚴重束縛了內部監督工作的開展。其次，內部監督機構設置和工作人員的水平和能力不能適應形勢和任務的需要。再次，制度缺乏剛性，日常監督乏力。一方面，現有的內部監督制約機制以事后監督為主缺乏過程控制，難以及時發現和糾正執法活動中的違紀違法問題;另一方面，則是制度本身缺乏剛性保障，對違反制度的單位只能采取批評、要求整改等柔性處理措施，制度規定的權威性難以樹立、拘束力不強。第三，違紀案件發現難、調查難、處理更難，導致一些突出問題得不到及時有效的整治。執法辦案中的違法違紀問題潛藏在具體個案之中，只要犯罪嫌疑人一方不舉報，就很難曝光發現。有的即便發現，領導和辦案干警往往會以為了工作、出于公心等為由，規避法紀規定，擅作寬緩或變通處理甚至不查處。這往往會帶來負面效應，導致一些干警有恃無恐，同類問題在同一地區、同一單位反復出現，問題越積越多、性質越來越重、危害越來越大。

三、深化執法辦案內部監督，全力保障刑事訴訟法的正確貫徹落實

鑒于內部監督與法律監督工作之間相輔相成的關系，筆者認為學習貫徹刑事訴訟法是深化內部監督工作的良好契機。

1．明確內部監督工作目的。修訂后的刑事訴訟法明確將“尊重和保障人權”作為刑事訴訟法的任務。根據打擊犯罪和保護人民的刑事訴訟實踐需要，對刑事訴訟制度作了大幅度的完善與調整，明確增加了檢察機關法律監督職能，強化了檢察機關在人權保障中的作用。由此可見，檢察機關內部監督工作的目的就是要切實轉變執法辦案過程中存在重打擊輕保護、重實體輕程序的觀念，牢固樹立社會主義法治理念和尊重與保障人權的價值理念，全面提升執法規范化水平。要通過強化內部監督工作，進一步樹立理性、平和、文明、規范的執法理念，努力做到懲處與保護相統一、實體與程序相統一、嚴格執法與依法監督相統一的“三個統一”。這既是內部監督工作的目的，也是推進內部監督工作的關鍵和基礎。在貫徹刑事訴訟法的實踐中，檢察機關作為法律監督者的職責任務很重。為此，檢察機關必須進一步強化自我監督意識，堅持嚴格執法、依法監督，切實做到自身正、自身凈、自身硬，不斷提升法律監督公信力，樹立檢察機關公正廉潔執法的良好形象，為刑訴法順利實施提供法律監督保障。

2．健全內部監督工作機制。機制不健全、不完善是執法辦案內部監督效果不夠理想的重要原因之一。要從三個方面進一步完善內部監督工作機制:一是進一步落實內部監督主體責任。根據《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》檢察長、分管檢察長和執法辦案部門負責人和干警是執法辦案內部監督的主要責任主體。執法辦案內部監督的組織部署、具體實施主要應當由上述主體分別負責完成。但實踐中，一講到執法辦案內部監督，往往就感到主要是監察部門的事，而更主要責任者卻沒有擔負起應有的職責。實際上，從高檢院的規定和要求看，內部監督主體與法律監督主體應當是一致的。換言之，只要檢察長、分管領導，尤其是各執法辦案職能部門正確處理管理與監督的關系，認真落實內部監督工作規定和要求，主動加強對自身執法辦案活動的監督和制約，那么內部監督工作就會取得顯著成效。二是不斷完善內部監督制約機制。檢察機關內部各部門分別行使職務犯罪偵查、批準逮捕、審查公訴等檢察權，并將由此形成分工協作又互為制約的關系。這種內部機構的設置和分工制約關系的形成，對保證檢察權依法公正行使至關重要。但實踐中，往往協作講的多、制約講的少，造成法定的制約機制作用幾乎完全喪失，給公正廉潔執法帶來重大隱患。在學習貫徹刑訴法過程中，如何根據新法的規定和精神，進一步合理調整、科學設定檢察機關各內設部門及其應負的職責這項工作極為重要。同時，要在此基礎上進一步完善檢察機關內部監督制約機制，細化各執法主體的內部監督職責。要建立并實行嚴格的責任倒查機制，對于不履行或怠于履行內部監督職責情節嚴重的，嚴肅予以追責，以最大限度地發揮檢察體制優勢，實現檢察權的自我凈化。

3．調整內部監督工作重點。結合刑訴法的規定和精神，及時調整內部監督工作重點，改進內部監督方式方法，是加強和改進執法辦案內部監督的必然趨勢，也是確保檢察權依法正確行使的現實需求。首先，內部監督工作重點要實現三個層面的調整。一要抓住新法賦予檢察機關的一系列新的職能，要通過試點探索與實踐，總結梳理經驗，規范工作要求，從源頭上保證這些新職能依法正確履行。如技術偵查權、指定監視居住使用權、羈押必要性審查權、非法取證行為調查監督權、違法偵查行為投訴受理權、刑罰執行情況同步監督權、未成年犯罪附條件不起訴權、社區矯正監督權、刑事沒收申請權、精神病人強制醫療申請權等的新規定。二要抓住新法對檢察權進行規制的重點，及時修訂完善執法工作規范和措施，堅持在“籠子里面找規律”，加強崗位練兵、強化專業化培訓、改進執法保障，一定要通過提高執法能力和水平，不折不扣把新刑訴法各項規定要求落到實處。如對偵查取證行為的限制、對強制措施使用的限制、對規范訊問工作的新要求、對公訴出庭以及保障律師權益等的新要求。三要抓住當前執法辦案當中存在的不規范問題，特別是自偵辦案中偵查取證、審訊突破、強制措施的適用等關鍵環節方面存在的突出問題，堅持檢查、考核和查處多措并用、多管齊下，著力予以整治。針對當前各地在執行訊問同步錄像制度中的問題，建議設立一個由偵監、公訴、反貪、反瀆、技術和監察、考評等部門參加的專項聯系會議制度，以便從技術、技能、規范、檢查、考評等多角度，集中研究、共同解決存在的問題。

4．豐富內部監督工作機構。加快建立案件統一管理機制，以此為著力點，進一步改進內部監督方式，提升監督實效。筆者認為，各級檢察機關應該把案管中心建設，作為檢察機關內部監督工作推進和發展的重點來抓，抓緊開展對案管中心職能定位、管理模式、機構配置、技術保障特別是管理軟件開發等問題的推進。信息化是當今社會的發展趨勢，借助信息科技手段是加強和改進內部監督工作的必由之路，更是監督管理與服務保障有機結合的有效平臺。從一些地區的實踐看，通過探索案管中心建設，加強對各類案件的系統化、集約化、人本化、動態化和信息化管理，能夠較好地實現對執法辦案活動的過程性控制和監督。這對于進一步調動各級執法主體的能動性，加強對辦案質量的管控，改變當前規范執法低層次、辦案管理憑直覺和內部監督滯后、手段缺乏、力量薄弱等多方面的難題，實現檢察機關執法辦案能力和執法規范化水平的整體提升都具有重要作用。

5．強化內部監督工作自身建設。強化自身建設是各級紀檢監察部門當前的重要任務。刑訴法是內部監督的重要依據，學習領會好新刑訴法的精神和規定，是紀檢監察部門履行職責的基礎。首先，各級紀檢監察部門要提高認識、積極行動，主動融入到學習貫徹新刑訴法的各項活動中。努力做到既要精通新法條文釋義，又要深刻領會新法內涵精神，更要積極思考如何加強和改進自身工作。其次，要堅持圍繞新刑訴法修改的重點，進一步加大執法辦案監督工作力度。要依據新刑訴法擴權部分，不斷擴大監督的范圍;要針對新法對檢察權的規制重點，不斷增強監督的深度;要抓住當前規范執法中的突出問題，深究原因、研定對策、強化措施，不斷增強查處和糾正的力度?？傊?，要通過切實提升監督能力和實效，為新刑訴法貫徹實施保駕護航。再次，要主動適應新形勢新任務，積極推進紀檢監察組織建設。積極依靠各級院黨組和同級黨的紀律檢查機關、上級檢察院的支持，研究解決紀檢監察組織建設當中存在的問題，進一步規范機構配置，著力配齊配好紀檢監察干部。第四，要進一步重視檢務督察工作，加強機構建設，解決“兩張皮”的問題，充分發揮檢務督察緊貼執法辦案的職能作用，為強化內部監督工作的深度提供有力的組織保證。