城中村改造中宅基地征收補償機制的構建

郭蘭英，劉麗萍，權守昭

(1.山西省政法管理干部學院，山西 太原030012;2.山西大學法學院，山西太原030006;3.山西仁鑫律師事務所，山西太原030006)

城中村改造中最重要的利益是集體土地，市場運作的最大動力也是集體土地，農民在利益的博弈中付出的代價是最大的，喪失了其生存的棲身之地、自主就業的工作崗位、房屋所有權等與土地密切相關的利益。城中村改造中涉及到的土地征收和補償包括了耕地和非耕地兩類，對于耕地法律、法規、規章及政策規定的比較周延，國家為了經濟安全，確立了耕地數量紅線和質量紅線來確保村民享有的耕地權益，因此對耕地征收程序補償標準有明確的法律依據。而對宅基地等非耕地的征收補償立法明顯滯后和不完善，具有隨意性。因此，城中村改造法律應該先行，非耕地的征收和補償急需規范化、公開化和法治化。

一、城中村改造中宅基地征收補償存在的問題

(一)城改中對宅基地房屋征收補償標準確定的困惑

從現行的規定來看，非耕地參照耕地的征收按照統一的年產值倍數標準進行補償，而宅基地的用途與耕地相反，按“產值倍數法”來確定補償標準極不合理，依此標準進行補償難以使人信服。宅基地對于城中村居民而言具有資源性與財產性的雙重稟賦，具有滿足人們基本居住需要、又為他們提供了失去耕地后“種房”自救的手段，化解了他們的生存危機以及融入城市的資本問題，實現了自我救贖，成為村民生活的最后一片樂土。

改造前，城中村居民的收益主要為出租住房的收益和村集體經濟的可分配收益。其中出租住房的收益在居民家庭收入中所占的份額最大，盡管這種收益是以承擔建筑物可能隨時被拆除(城中村居民的建筑物大多是沒有合法的建房手續)的風險而存在，但對于城中村居民而言，這種收益具有現實的、最大化的自我控制性。

此外，目前市場經濟條件下，土地使用權已成為重要的財富形態，城市土地價格的確定基本上實行市場化的路徑，城中村改造過程中實力雄厚的開發商介入，宅基地征收就不可能是單純的公共利益征收，更多的是混合利益征收，政府已不可能完全采用行政性的手段單方面確定補償標準，補償價格的形成應采用市場交易和行政強制相結合的方式來確定。因此，政府要限定開發商利潤和擺脫土地財政思維。補償款過高雖然可以提高農民的收益，但在補償價格確定方面應考慮到補償款金額定的太高的后續影響。一方面，補償過高開發商的利潤空間不變的情況下，抬高房價是其理性的選擇。另一方面，城中村土地的巨額地租主要來源于級差地租，例如政府修建龍城大道后對黃陵村實施城中村改造，此增值利益讓黃陵村人獨享，不僅對城市居民不公平，對改造在先的村集體和村民以及遠離城市的其他農村集體經濟組織和村民也是不公平的。因此，需要制定一個合理的補償方案，既能不影響城市化的進程以及農民的利益，又能使得企業賺取合理的利潤，實現三方的共贏。

(二)征收補償過程中的沖突與協調

1.征收補償方案制定過程中的沖突與協調。物權法已確定了宅基地使用權的物權權利屬性，集體土地所有權的功能和價值幾乎全部內化到宅基地使用權中，這決定了宅基地使用權是對集體土地所有權進行全面限制的土地物權。所以，宅基地的使用權對集體土地的支配效力就應當優先于集體土地所有權對該土地的支配效力，集體土地所有權應當在宅基地使用權的全面限制下行使。因此，宅基地及地上建筑物被征收時不應當直接排除宅基地使用權人的適當干預，而只征求集體土地所有權代行主體的同意。

現實中宅基地集體所有權由于其利益主體的抽象性以及權利主體成員的不確定性，導致集體很難形成自我保護機制，非常容易受到來自于所有權行使者的貪污腐敗和上級行政機關濫用土地征收權的侵害，宅基地房屋征收過程中理應讓征收主體直接和使用權人談判并給予其合理的補償。此外，從程序上應讓宅基地使用權人直接或間接參與協商談判，避免補償利益被相關利益集團截留、挪用、私分，這樣可以化解很多矛盾，也可以大大減少上訪等事件的發生。

2.征收補償利益分配過程中的沖突與協調。如何在集體所有權人和宅基地用益物權人之間公平分配補償利益已成為地方政府對農村宅基地房屋進行征收與拆遷問題的焦點。在實踐中由于集體土地所有權人的多元化及虛置現象，集體土地流轉的巨大財富流轉收益并不能轉化為集體成員的權益，而是被村集體的代表即由少數干部和村民控制，宅基地補償利益也容易為私人所瓜分。2010年《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》進一步強調征地補償主要用于被征地農民的原則，并且對宅基地房屋拆遷補償利益的分配作出了直接規定:征地中拆遷農民住房應給予合理補償，拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，又要考慮被征收的宅基地。但該規定在執行過程中異化成所有補償利益全歸使用權人，不可避免地會帶來一定的消極后果。一是對所有權人的利益置之不理容易造成集體的財產流失，削弱集體組織大規模協作生產的能力，使一些本已渙散的集體組織瀕于解體。二是造成了社會的極大不公平。實踐中，農民占據的宅基地一般未經行政村或社隊的合理分配，多數是基于歷史遺留下來的原因或通過先占原則取得的，如果按照宅基地的實際占有面積來計算補償價值，則會明顯不公平，完全剝奪了沒有占據村中空閑地的村民的集體財產利益分配權。

憲法規定集體土地所有權主體是農民集體，但農民集體屬于何種民事主體在法律上沒有作出界定，在此意義上農民集體只是法律形式意義的民事主體而不是法律實質意義的能真正享有權利和承擔義務的民事主體，從而造成農村集體財產權主體虛位或虛化。宅基地房屋征收補償利益分配過程中對增值利益部分則應該由政府和集體經濟組織和開發商之間公平合理分配，且集體經濟組織的利益份額絕大部分應轉化為有集體成員資格村民的共享利益，但目前的現狀讓人堪憂，土地用途轉變增值的土地收益分配中，“地方政府和開發商大約獲得 60%－70%，村級集體組織獲得25%－30%，真正到農民手里已經不足10%，可見，農民基本得不到土地的增值收入，政府和土地開發商獲得大部分土地增值收入。這種利益分配格局顯然相當不公平?！?/p>

二、宅基地征收補償的新思路

宅基地征收是一項合法剝奪私有財產的法律制度，也是現代國家協調私人利益與公共利益的必要手段。但是，在城中村改造、城鎮化建設日盛的當下中國，則遭遇了被征地農民生活堪憂、“賣地式”土地財政、征地上訪事件不斷等一系列問題的詰問。我國現行的土地征用制度作為一種規范政府征地行為的基本制度，既沒有在土地征用過程中實現公共利益的最大化，也沒有通過政府的征地行為實現土地資源的優化配置，而且在一定程度上偏離了追求社會公平正義的基本目標，可見，征地制度改革必須加快，因為矛盾不會等著一切都設計好，矛盾不會自動消散，更不會因為改革的拖延而推遲引爆。

(一)總的視角——宅基地征收補償理念的更新

1.擺脫計劃經濟思維，樹立市場經濟思維。隨著我國計劃經濟體制的瓦解以及市場經濟體制的建立，征收制度的外部環境發生了根本性的改變，政府職能也發生了重要的轉換。集體土地征收“揚公抑私”的立法傾向，既不符合物權法平等保護的基本法理，也與行政法中的平衡理論背道而馳。而且，無論是征收中的現實訴求還是域外經驗，都要求集體土地征收的立法完善必須首先要實現立法理念由“揚公抑私”向“抑公揚私”的更新或轉變。政府的當務之急是要從思想上樹立市場經濟思維，化解隱藏于現行土地征用制度表象之下的種種深層次矛盾。

2.政府多予少取放活，促進村民全面發展。政府在拿走農民房屋的時候，不能只補償其生存權，還要補償其發展權，即必須一攬子解決原村民的生存、吃飯、發展問題，實現其樸素的“以土地換生存，以土地換出路，以土地換發展”的利益訴求。然而，目前相關政策的設計應充分體現把村民的利益“放在第一位”的要求，才能符合公平正義的法治原則。政府應本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，讓農民參與土地增值收益分配，以保護農民的長遠利益。

3.征收程序法定透明，保證村民的充分參與權。我國目前征收程序不夠完善，宅基地征收的前置程序、通知公告程序通常只有村委會干部參與，村民參與的程序基本上是事后程序，被征地集體經濟組織和農民只能被動地接受征地方案，完全沒有話語權，他們既沒有參與權、知情權，更沒有還價權。強調被征收人參與原則，并非是對有關行政機關征收程序的忽視或弱化，相反恰恰是以行政機關征收程序的合理設置及其執行的正當性為前提，而強調被征收人參與原則亦可彰顯征收程序中的私法要素。被征收人參與原則是指在宅基地房屋征收的整個過程中應當全面打通被征地村民的介入渠道，保障村民可以提前介入、實質介入，保護村民的全面參與、實質參與權以及直接、間接參與權，強化村民的征收話語權。

(二)外部視角——城中村改造中宅基地安置補償方案的生成

1.保護農民個體利益促進集體合力的形成。農民如何能在和開發商、地方政府的博弈中取勝，有賴于農民集體合力的形成。我國法律法規并沒有明確規定中國集體土地所有權具體由誰來代表，但是實際上，村級組織掌握了農地的所有權，也獲得了一定的權力尋租機會，而集體制度項下的宅基地的使用者作為征地行為的利益直接受損者，完全被排斥于征地過程之外，既沒有知情權，也沒有還價權，更沒有決定權，使農村土地的自我保護機制變得殘缺不全，沒有形成可能對政府的征地權構成制衡關系的社會力量。改革和完善現行的土地集體所有制涉及到憲法的修改，在短時間內很難奏效，所以從務實的角度看應在村民宅基地征收過程中，在征收法律、政策中明晰宅基地征收補償方案制定中村民的參與權以及處分宅基地所享有的利益補償權，并賦予農村集體土地所有權項下的宅基地處分的話語權。

2.積極探索公平、公正、合理的補償標準。在確定補償宅基地標準時，應引入市場定價機制，發揮市場對土地資源配置的基礎性作用，在外部建立起具有約束性質的土地評價機制，補償利益中反映出村民土地發展權喪失的對價支付，也就是農民獲得了部分被征宅基地的增值收益。由土地資產評估機構來取代征地主體決定補償價格，既可以避免有些村民漫天要價，也可以限制政府和開發商的掠奪性定價，形成政府、中介公司、被征地農民三者之間的相互監督關系，可以更好地平衡國家、集體、農民個體的利益。

3.合理界定政府角色，強化政府管理監督職責。以動態系統論的觀點來看，現行土地征用制度其實是一種以急功近利為總體特點的征地制度。這種制度設計從表面上看，征地成本是很低廉，只相當于后來土地批租價格的10% ～30%，能為政府帶來豐厚的“利潤”，但從長遠的、深層次的方面看，征地成本非但不低廉，反而非常昂貴，一次不和諧的征地將會導致政治成本、社會成本、經濟成本、文化成本的大幅度增加。政府需要徹底轉變對“土地財政”的依賴，完成向“公共服務的提供者”的角色轉變，探索城中改造多元安置方式，履行好城中村改造領導者和監督者的職責，防控城中村改造方案審批階段的逆向選擇問題和項目實施期間開發商的道德危險的發生。

(三)內部視角——城中村改造中村集體內部補償利益的分配

提高征地補償標準是農民保護合法權益的第一步，補償利益的公平分配是農民集體維權的終極目的。依據《村民委員會組織法》和《最高人民法院關于審理涉及農村土地家庭承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中的相關規定，村級組織被賦予了極大的自治權力。實踐中不少村民委員會及村民小組在村內分配征地補償費的過程中，借“村民自治”違背法律、法規，濫用“自治權”，搞差額分配，隨意剝奪部分人群依法可獲得的征地補償費的權利，引發了許多上訪、惡性事件，嚴重影響了農村社會的和諧、穩定及經濟的健康發展，這為立法權和司法權介入征地補償費內部分配提供了現實的基礎，此外“多數人暴政”、“集體行動的困境”等理論為司法干預提供了理論基礎。賦予村民自治組織自治權，在城市化的背景之下，能夠協助政府進行土地的監管和征用，長遠看我們要更加重視維護農民的土地權益，更加重視擴大村民自治范圍，完善與農民政治參與意識不斷提高相適應的鄉鎮治理機制。補償利益分配的內部矛盾主要靠村民集體內部去化解，這不單純是一個法律問題，更是一個社會問題，各地情況差異很大，還涉及到村規民約、風俗習慣等，以法律的形式防控自治權異化并不是最優選擇。眼下當務之急是順勢利導，疏而不堵，引入司法審查制度，合理限制自治權。

［1］劉得寬.民法諸問題與新展望［M］.北京:中國政法大學出版社，2002.

［2］孫春德.對農村宅基地征收對象與受償主體對應問題的分析［J］.法制與社會，2010(6).

［3］黃河，李軍波.試論農民集體土地所有權的本質、內容及其實現形式［J］.中國土地科學，2008(5).