農村土地征收補償法律制度的完善

陳霞妹

(北京建筑工程學院建筑與城市規劃學院，北京100044)

由于國家應承擔維護公共利益的職能，憲法便賦予政府基于公共利益需要對私人財產進行征收的權力，而在公共利益需要與私人權利的保障之間的平衡支點，就是補償。土地征收予以合理或公正補償是土地征收制度的核心，有征收權必然要有合理、公正、充分的補償，從某種程度上補償比征收權本身還要重要。貨幣安置是當前征地安置的主要途徑，由于農民素質普遍不高，缺少就業能力和謀生手段，這一手段未能解決失地農民的長遠生計。針對貨幣安置途徑難以解決失地農民長遠生計的缺陷，一些地方結合本地實際情況，在征地工作實踐中進行了摸索和創新，將貨幣安置與保險安置相結合，成為近年各地征地安置中出現的新趨勢。因此，筆者以完善我國土地征收補償法律制度為視角，對保障被征地農民的生存和發展空間進行探討。

一、當前征地補償安置中存在的主要問題

1.補償標準太低。依據1986年《土地管理法》，征地補償包括土地補償、附著物和青苗補償以及安置補助三項。其中“征用耕地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的3至6倍”;“被征土地上的附著物和青苗補償標準，由省、自治區、直轄市規定”;征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均產值的10倍”。這里，法律規定的“低限”只有一條，即耕地補償要等于被征前三年平均年產值的3倍。至于安置補助，法律只規定高限，而完全沒有規定低限。法定征地補償的底線準則是“保持原有生活水平”，但是這個標準含糊不清。

2.沒有賦予農民在征地補償問題上的協商權利、“還價權”。如果農民可以在法律規定補償原則下參與補償數額的決定，征地補償總額應該等于一筆與被征土地等值的資產，其年度性收益應能夠永久地滿足被征地農民“保持原有生活水平”，即“無論征地發生與否，農民的利益不變”?；蛘呷绻砂艳r地轉為非農建設用地的轉讓權清楚地界定給承包農戶，那么農民出讓農地得到的“補償”，一定會等于被征農地轉為非農建設用地后、由市場供求決定的非農用地的市值。問題的實質意義在于，現行法律嚴格禁止農民把承包的農地轉為非農建設用地，同時沒有把農戶不能行使的轉讓權和決定得到多少補償才轉讓農地轉用的權利，清楚地授予任何一個組織和個人。雖然現存法律確立了政府的獨家征地權，但并沒有清楚地規定政府在行使征地權的時候，究竟怎樣支付補償。

3.征地補償定價機制的另類模式對社會穩定帶來不利影響。被征地農民沒有法律許可的還價權，就只好通過上訪上訴、甚至采取超越現行體制許可的其他集體行動，來影響補償額的最后決定。在征地制度下，不能訴諸轉讓權的被征地方只得訴諸“生存權”、“公平”和“正義”，并通過增加對方(政府)的征地執行成本來提高自己的收益。

以上存在的直接原因就是征地安置的相關法律法規不完善。我國目前征地安置的有關法律只有《物權法》、《土地管理法》及其實施細則，均未規定征地補償安置的原則，也未對如何補償做出規定，沒有為征地補償提供一個科學統一的標準。對征地補償安置費分配和使用的規定只是原則性的，缺乏可操作性?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，“被征地的農村集體經濟組織應當將征地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！辈⒁幎ā敖骨终?、挪用土地單位的征地補償費用和其他相關費用?！钡珜φ鞯匮a償費應該如何管理使用未作明確規定，有關實施條例和辦法也沒有作具體的補充規定，因此，在征地實際工作中，在很多地方，征地款成了“唐僧肉”，分配關系不合理，克扣、挪用頻頻發生，嚴重侵害了集體土地所有者和農民的切身利益。

二、我國土地征收補償制度的完善

過低的賠償費不利于土地所有者進行土地改良，他們害怕一旦土地被征收，他們將不能收回這些投資價值。過低賠償費的另一后果是銀行將不愿意對某些他們認為很可能被征收的地產進行貸款。另一方面，過高的賠償費將不利于合法的征收。

1.土地征收補償的原則。我國《憲法》、《土地管理法》對土地征收補償原則未作規定，《物權法》第四十二條也只規定“依法足額”支付征地補償款。有征收就有補償，這就是公平的體現。因此，土地征收補償應體現公平原則，防止讓少數人承擔本應社會廣泛承擔的公共責任，要求給付補償以平衡因征收帶來的收益(公共利益)與因此給少數人帶來的額外負擔，即特別犧牲補償。土地征收補償具體應遵守下列原則:第一，市場價值補償原則。以市場價值確定補償價格是最客觀和真實的。第二，補償實際、直接損失原則。土地補償只對已發生或將來一定發生的損失進行補償，而不包括對將來尚未發生的不確定的損失進行賠償。同時也僅補償與以公共利益為目的的行為之間有直接相關聯系的損失。第三，補償物質損失的原則。即土地征收補償不包括精神上和感情上的損失，只補償財產上的利益損失。這是因為土地征收行為具有合法的且為了公共利益的目的，它不同于由于行政違法行為造成的損害賠償。

2.補償的標準與范圍。征地補償標準并非在于用地者所取得的利益，而在于被征收人所受的損失，所以征收補償范圍和標準的確定，在于被征收人因征地所遭受損失的完全價值補償，因而參照土地的市場價格進行補償，是世界許多國家和地區土地征收補償的通行做法。由于國家行使公權而使原土地產權人遭受損失，而對其進行公平合理的補償，為公法上的義務，具有公法上的性質，已廣泛得到世界各國的認可。針對目前我國征地制度由用地單位承擔補償安置義務的做法，應予改革，使征地主體在行使征地權力的同時，履行補償的義務，而不應將此義務轉嫁給用地單位。

因此，在征地補償費計算過程中，按照等價交換原則，切實體現土地作為農民的財產應具有的價值，并通過對農民土地財產權的公平合理補償，使農民與其土地一起進入城鎮化進程中，從而將經濟建設、城鎮化發展與農民利益緊密結合起來，合理的征地補償應按市場價值對農民進行全額補償。該市場價格不但包括征地的自身價值，還包括土地增值。漲價歸公這種計劃經濟時期的以城市為中心的價值理念至今還影響甚至支配著我國現行土地征收補償制度。從社會發展的角度來看，農民集體土地轉為國有建設用地的過程，應是農民分享城市化和工業化的過程，應當有利于縮小城鄉差距。借鑒西方國家和我國臺灣地區做法，一方面要以土地財產權利為基準給予市場價值補償，另一方面考慮征地給被征地農民額外帶來的不便和困難，應支付遷移費、營業損失、生活轉業補助金、連接地損失等，并在立法中加以明確規定。

3.補償款的分配。目前，實踐更多的是在探索如何在征地發生之前就將農民個體的產權加以確定，如南海市是通過將農戶個體的土地承包權轉換為股權實現產權明晰，昆山是由農民通過招標獲得對村里土地進行整治并建設廠房權利并加以出租獲利的方式，從而探索了一條在城市化和工業化過程中農民分享土地級差收益的途徑，對于解決現行通常征地方法，犧牲農民利益弊端具有啟示作用。在征地補償款發放程序方面，建立對被征地農民發放補償費用的公示制度，增強補償費用發放透明度，如貴州、北京試行征地補償款預存制度和監管制度，減少中間環節，防止被截留、擠占和挪用。

征地補償費用屬于該農民集體全體成員所有。由集體經濟組織使用和管理的，應按照村務公開、征求全體村民同意等基本原則進行。任何組織和個人不得截留、濫用征地補償費用。征地補償費用支付給集體成員(農戶)，要體現對土地承包經營權的補償。在征地后不能重新調整土地的地方，可將征地補償費用的全部或大部分支付給被征地農民。在集體經濟組織實力較強、就業機會較多的地方，經被征地農民同意，也可以將征地補償費用留在集體經濟組織，發展集體經濟。

(責任編輯:宋 潔)