審查起訴環節羈押必要性審查機制的構建

龍建林

(天津市津南區人民檢察院，天津300350)

一、審查起訴環節羈押必要性審查的法律依據

(一)審查起訴環節羈押必要性審查法律依據

通常認為，檢察機關對逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人行使繼續羈押必要性審查職權的主要依據是修改后《刑事訴訟法》第九十三條的規定，即“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院?！痹摋l規定構建了我國刑事訴訟各環節羈押必要性審查制度的基本框架。而在司法實務上看，對“羈押的必要性”的判斷，主要體現在兩個方面，一是從實體上判斷是否還有逮捕的必要，即如果犯罪嫌疑人、被告人不再具有《刑事訴訟法》第七十七條所規定“社會危險性”，繼續羈押的基礎就不復存在，亦即不再具備羈押的必要性;二是從證據上判斷是否還有羈押的必要性，若證據上發生重大變化，足以推翻此前逮捕的認定條件，此時對犯罪嫌疑人、被告人是否繼續羈押也需要進行重新判定。

在審查起訴環節羈押必要性審查的法律依據，還需要從整個刑事訴訟法律體系中進行深入分析。審查起訴環節羈押必要性審查與不當強制措施的撤銷或變更，相關當事人、辯護人申請變更強制措施等規定密切關聯，這至少涉及到新《刑事訴訟法》第九十四條不當強制措施的撤銷或變更、第九十五條相關當事人申請變更強制措施、第一百六十九條檢察機關延長審查起訴期限等規定，只有從整個刑事訴訟法律體系中分析，才能準確把握審查起訴環節羈押必要性審查制度的核心。

(二)對審查起訴環節羈押必要性審查法律依據的基本解讀

1.審查起訴環節羈押必要性審查的主體。依據《刑事訴訟法》第九十三條，審查起訴環節羈押必要性審查的主體只能是檢察機關，此應無異議?？赡艽嬖跔幾h的是，此階段羈押必要性審查應由檢察機關哪個內設部門啟動羈押必要性審查程序的問題。根據最高人民檢察院2012年11月22日頒布實施的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第三百六十三條的規定，對人民檢察院審查移送起訴的案件，應當查明:“……(十)采取的強制措施是否適當，對于已經逮捕的犯罪嫌疑人，有無繼續羈押的必要?！庇纱丝芍?，在審查起訴環節，公訴部門對犯罪嫌疑人逮捕后的羈押必要性有審查的職責。而這里對“審查起訴環節”的界定，應當包括“審查起訴”與“提起公訴后法院開庭審理前”兩個階段，對于上述階段，檢察機關公訴部門均可以行使羈押必要性審查的權力。

2.審查起訴環節羈押必要性審查程序的啟動方式。是否啟動羈押必要性審查程序的決定權在檢察機關。但由于刑事訴訟相關當事人、辯護人有變更強制措施的申請權，在變更逮捕強制措施為監視居住、取保候審這種情形下，會涉及羈押必要性審查的問題。因此，在羈押必要性審查程序的啟動方式上，應當劃分為依檢察機關職權自行啟動與依申請人申請啟動兩種方式。

3.不需要繼續羈押決定的權力性質。這是理解審查起訴環節羈押必要性審查權力性質的一個重要問題。為此，對審查起訴環節檢察機關羈押必要性審查權力性質進行細化區分是很有必要的，檢察機關作為法律監督機關，其法律監督權的表現形式是多樣的，無論是“檢察建議”、“糾正違法”，還是實體處分權，都是檢察監督權的具體表現，不應以偏概全。同時，將檢察機關公訴部門在案件提起公訴后、法院開庭審理前這一階段的羈押必要性審查權界定為建議權，一方面是尊重審判機關的法定權力權限，另一方面也是更好實施審判法律監督的表現。因為我國只規定了偵查階段的羈押期限，審查起訴、審判階段只規定了辦案期限而都沒規定羈押期限，辦案期限即是羈押期限，人民法院延長辦案期限事實上就延長了羈押期限，這一階段的羈押必要性審查一直是檢察監督的盲區。另外，在審判階段被告人被羈押的情形除了檢察機關提起公訴以前被告人已被逮捕并且未被變更強制措施這種情形之外，還存在提起公訴后法院開庭審理前、自訴案件中人民法院自行決定逮捕被告人的情形，對于后兩種情形，也是檢察機關檢察監督的盲區。針對上訴盲區，刑事訴訟法第九十三條事實上為檢察機關有效監督審判機關行使逮捕權提供了法律依據。

二、審查起訴環節羈押必要性審查的工作機制

(一)審查模式的選擇

當前，對于審查起訴環節羈押必要性審查模式選擇的問題主要存在訴訟化模式與審批模式兩種不同審查模式的爭論。堅持訴訟化模式的論者認為，“審前羈押的主要目的應是程序性的，不是實體性的，審前羈押與其他強制措施不能具有懲罰性功能，更不能演變成變相的預期刑罰，也不能服務于偵查方便、辦案需要等功利性原因?！保?］因此，應在審查程序上對羈押必要性審查進行司法化改造。［2］而堅持審批模式的論者則認為，比較合適的審查模式應當是采取書面審查為主，同時聽取相關當事人以及相關辦案機關的意見，在此基礎上與審查起訴案件的辦案規律以及基本原則相適應，對是否存在繼續羈押事由進行分析，作出是否羈押的決定。［3］

一般情形下采取審批模式，必要時引入公開聽證程序的審查模式應該是比較可取的做法。在審查起訴環節，檢察機關公訴部門對犯罪嫌疑人、被告人逮捕后羈押必要性的審查在整個審查起訴環節事實上屬于附帶性審查的性質。公訴部門審查起訴案件時，不僅要查清案件事實，要對案件事實進行準確定性，還要提出與認定罪行相適應的量刑建議，羈押必要性審查只是審查起訴過程中的其中一項內容，構造訴訟化的審查程序去專門進行羈押必要性審查，事實上對于優化司法資源、保障犯罪嫌疑人、被告人權利并不見得有很大裨益。當然，對于部分重大、疑難、復雜案件，以及社會影響很大的案件，在羈押必要性審查中采取聽證程序，增加審查程序的公開透明度，也是很有必要的，但即便這樣，也沒有必要將羈押必要性審查程序上升到訴訟化的程度。

(二)審查對象的確定

針對哪些案件的犯罪嫌疑人、被告人可以啟動逮捕后羈押必要性審查的問題，當前尚存在爭議。有論者認為，對于審查對象的確定宜嚴不宜寬，應主要限定在輕罪案件范圍之內，而將危害國家安全犯罪、暴力犯罪、涉黑涉惡犯罪、尋釁滋事、聚眾斗毆、雇兇犯罪、攜帶兇器犯罪等類型案件排除在外。［4］對于輕罪案件，還要嚴格適用對象，主要應針對主觀惡性小、犯罪情節輕微、初犯、偶犯、過失犯罪、未成年人(包括在校學生)犯罪，且具有自首、認罪等法定、酌定從輕情節，同時可能判處五年以下有期徒刑，具備取保候審或監視居住條件，對改變強制措施不致產生社會危害性的犯罪嫌疑人、被告人。［5］同時也有論者指出，“羈押是訴訟保障措施而非對犯罪嫌疑人的懲罰措施，羈押必要性審查既是檢察機關的權力又是職責，不能放棄對嚴重犯罪案件強制措施的監督和保障犯罪嫌疑人人權的職責?！保?］因此，公訴環節羈押必要性審查適用范圍應及于所有羈押案件。筆者贊同第二種觀點，在“尊重和保障人權”條文已經明確規定在新《刑事訴訟法》中的背景下，檢察機關應當對犯罪嫌疑人、被告人的權利及救濟給予充分的重視，而且《刑事訴訟法》第九十三條也并未限定羈押必要性審查的案件范圍。因此，審查起訴環節羈押必要性審查對象應包括所有犯罪嫌疑人、被告人被羈押的公訴案件以及自訴案件中法院自行決定逮捕被告人的案件。

(三)審查程序的啟動

1.檢察機關依職權自行啟動羈押必要性審查程序的情形。首先應由檢察機關公訴部門辦案組或者承辦人提出啟動羈押必要性審查申請，報請部門負責人審批，經同意后方可啟動審查程序。在審查過程中，應首先由案件承辦人進行審查，并提出審查意見，同時層報主管檢察長審批。對重大疑難復雜案件犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性審查后是否變更強制措施，必要時可提請檢委會討論決定。

2.檢察機關依申請人申請啟動羈押必要性審查程序的情形。檢察機關收到當事人、辯護人變更逮捕強制措施申請后，應馬上受理，并依照新《刑事訴訟法》第九十五條之規定，在三天內經前述程序后做出同意變更或者不同意變更的決定，不同意變更逮捕強制措施的，應當告知申請人，說明不同意變更的理由，并及時做好對申請人釋法說理工作。

三、審查起訴環節羈押必要性審查的配套機制

(一)強化檢察文書說理

加強檢察文書說理，建立羈押必要性審查說理制度，是落實新《刑事訴訟法》“尊重和保障人權”條款的體現。而且早在2011年，最高人民檢察院就印發了《關于加強檢察法律文書說理工作的意見(試行)》，該意見明確要求各級檢察機關切實提高對加強檢察法律文書說理工作重要性的認識，積極推進檢察法律文書說理。因此，審查起訴環節羈押必要性審查過程中也要貫徹新《刑事訴訟法》對于保障人權條款的規定，積極落實最高人民檢察院前述意見，啟動羈押必要性審查后，無論是決定繼續羈押還是變更強制措施，檢察機關都應做好文書的說理，并及時向申請人進行必要的釋法說理，并以書面形式將此項工作記錄，努力取得申請人的尊重與理解，切實提高司法的公信力。

(二)保障申請人的申訴權利

保障申請人的申訴權利與檢察機關正確行使公訴環節羈押必要性審查權力緊密相關。從檢察機關權力行使角度看，有權必有責，羈押必要性審查權的行使，必須與責任相適應，做到權責統一;從申請人角度看，提出變更強制措施申請是法律賦予其的合法權利，有權利必須有救濟，這是法治的最基本要求。因此，檢察機關在審查起訴環節經過羈押必要性審查后做出繼續羈押的決定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人若對此決定持異議的，應當賦予其申訴的權利，并對其申訴權利給予有效保障。

(三)統籌兼顧，努力實現共贏

審查起訴環節羈押必要性審查不是孤立進行的，而是與刑事和解制度等密切關聯。因此，檢察機關在審查起訴環節啟動羈押必要性審查程序同時，應當積極進行刑事和解，化解當事人特別是被害人一方的不滿，努力化解社會矛盾，促進恢復性司法的實現。同時，改變羈押強制措施為非羈押強制措施不能成為延長審查起訴期限的理由，相反，對于改變羈押強制措施的案件，更要保證辦案效率，快速審查辦結案件。

(四)完善檢察業務考核體系

在審查起訴環節啟動羈押必要性審查程序，既是法律賦予檢察機關的權力，同時也意味著責任與風險。批準逮捕、決定逮捕后變更強制措施對檢察機關偵查監督、公訴等辦案部門的業務考核產生著現實的影響。因此，有必要在檢察一體化的視野下制定、完善符合刑事訴訟客觀規律要求的檢察業務考核指標體系。如在公訴部門業務考核項目中，應對被采取逮捕強制措施被告人被判處緩刑或者免除刑事處罰、逮捕后變更非羈押強制措施被判處實刑、不應羈押而未能及時變更逮捕強制措施等內容予以科學體現，在評分項目中作為減分項予以設置。而對于積極啟動羈押必要性審查，及時決定變更強制措施，被告人被判處緩刑或者免除刑事處罰;發出檢察建議，建議審判機關變更強制措施獲得認可，避免超審限羈押;啟動羈押必要性審查程序決定變更羈押強制措施為非羈押強制措施后，同時很好促進犯罪嫌疑人、被告人與被害人雙方達成刑事和解，有效化解社會矛盾等情形，應在在公訴部門業務考核項目中，合理設置加分項目，以合理調動檢察人員羈押必要性審查的積極主動性，確保檢察機關羈押必要性審查權力在理性的區間內合理有效運行。

［1］［6］項 谷，姜 偉.人權保障觀念下羈押必要性審查制度的訴訟化構造［J］.政治與法律，2012(10).

［2］易延友.刑事強制措施體系及其完善［J］.法學研究，2012(3).

［3］張兆松.論羈押必要性審查的十大問題［J］.中國刑事法雜志，2012(9).

［4］肖中華，劉 榮.論羈押必要性審查在審查起訴環節的貫徹［J］.北京政法職業學院學報，2012(3).

［5］姚紅秋，韓新華.審查起訴環節繼續羈押必要性審查機制的構建［J］.中國檢察官，2010(6).