論國有企業發展的制度依賴與政策調控

席順利

（山西師范大學 經濟與管理學院，山西 臨汾041004）

社會轉型期，國有企業在享有政府諸多政策優惠的同時，必須承擔部分社會福利功能。而非國有企業由于無法享受相應的優惠政策，必須承擔相應的市場制度成本。因而，國有企業與非國有企業在微觀經濟效率上表現出市場梯度的特點。［1］因此，研究市場梯度對兩類企業經濟效率造成的差異與影響，具有重要的理論和現實意義。本文首先分析了國有企業發展的制度依賴性和市場梯度特點及其局限，然后通過一個政策投資乘數模型，來具體解析造成市場梯度的原因，在微觀上找到縮小二者差異的政策調控手段，推動國有企業的改革。

一、國有企業發展的制度依賴

（一）國有企業的市場封閉性

市場二元化發展模式是雙軌制改革模式在經濟領域的具體實踐，與市場經濟的全面性與統一性要求必然會出現摩擦和沖突。經濟轉型期所造就的市場二元化發展模式，雖然暫時實現了政治和經濟雙重穩定的目標，但是從長遠來看，它忽視了更為重要的市場效率目標。不僅如此，缺乏市場效率的國有企業，需要政府不斷為其發展提供從資源到制度政策等諸多方面的支持。而這些經濟資源和制度政策在流向國有企業的過程中，由于缺少有效市場的約束，從而表現出市場封閉性特征。

（二）國有企業的市場效率

國有企業需要市場化來獲得市場效率，從而有能力為社會穩定提供經濟保障。為實現國有企業的諸多社會福利功能，政府為國有企業的發展提供從社會經濟資源到具體經濟政策的廣泛支持。因此，國有企業的市場效率依賴于政府的政策支持，具有外在的制度效率。與非國有企業相比，國有企業通過政府的合法制度渠道獲得了低成本的市場競爭優勢，從而在市場中表現出相對效率。這種相對效率的本質是國有企業僅僅獲得了企業發展所需的制度資源及其效率，而非合理利用市場資源的市場效率。不僅如此，通過非市場手段獲得的制度資源，由于缺乏市場的邊際評價，其結果是國有企業從政府優惠政策中輕易獲得的制度效率通過非市場化的方式被逐步損耗。因此，國有經濟發展的首要問題是對既有經濟資源的市場化利用。

二、國有企業發展的制度困境

（一）國有企業發展的市場環境

由于市場經濟發展的局限，非國有企業必須承擔大量的市場制度成本。為獲得政府的政策支持，非國有企業往往必須通過各種手段向政府討價還價，進行政策投資，以獲取有利于企業發展的制度環境。而國有企業通過政府的政策扶持所形成的制度優勢可以吸收部分市場效率。這樣一來，國有企業的一些低效行為在政府政策的扶持下無法真正顯現。這進一步激勵了政府對國企的政策投資。其結果便是非國有企業長期承擔高昂的市場制度成本，而國有企業則通過政府優惠政策避免了激烈的市場競爭，低成本的分享了部分市場效率。

市場經濟發展中存在著二元化和梯度化的基本特征。這使得政府控制下的國有企業成為市場制度不完善的一種過渡性經濟主體，充當著各類社會經濟矛盾調節的經濟緩沖地帶。國有企業獨特的發展優勢依賴于政府為其發展所創造的經濟和制度安全閥。只要國有企業的總體效率達到政府所需要的水平，其發展就沒有了后顧之憂。而政府對國有企業的效率要求往往局限于國有企業的基本社會福利功能和經濟保障功能。而作為公有經濟的補充，非國有企業的發展規模由于受到基本經濟制度的約束，無法超越國有企業的發展規模。這無疑提高了非國有企業進入市場的制度成本，消解了國有企業提高效率的市場動力。

（二）國有企業發展的制度效率及局限

政府擁有的經濟和政治資源的有限性決定了政府對國有企業的支持也是有限的。這種有限性表現為政府只能支持有限規模的國有企業的發展。國企改革中的 “抓大放小”即是明證。這說明國有企業不可能長期依賴制度效率獲得發展。另一方面，國有企業只有通過市場效率才能保障政府所要求的基本社會福利和社會經濟功能的實現，維護政治穩定與經濟安全。例如，中央企業在歷次重大自然災害中的大規模的捐款則有效地保障了社會經濟的穩定。

由于大型國有企業在數量和規模上都非常有限，因而不得不向縱深發展。國有企業的市場結構逐步趨向壟斷，產品趨于高端化，國企中的人均資本水平不斷提高。面對日益嚴峻的就業，產品供給相對短缺以及通貨膨脹等諸多經濟問題，國有企業高端化的市場發展模式顯然還不足以應對現有的所有經濟問題，無法有效保障社會福利功能的實現。因此，不斷提高國有企業的數量和規模顯得尤為迫切和必要。問題是政府擁有資源的有限性也不允許國有企業在數量和規模上不斷發展，除非國有企業能夠真正解決自身的市場效率問題。

由此看來，國有企業的發展必須在市場效率目標、政府資源約束和社會福利目標的相互規定和博弈中進行。國有企業對政府的低成本制度資源長期依賴，不斷消耗著政府的制度資源和制度供給能力，市場梯度和社會矛盾不斷凸顯。國有企業惟有不斷提高市場效率目標，才能突破發展的資源瓶頸，為社會福利功能的實現提供經濟條件。

三、國有企業與非國有企業的效率分析

在經濟體制改革過程中，培育市場主體尤其是國有大中型企業，顯得尤為迫切。［2］然而政府對國有企業的扶持勢必延緩國有企業市場化的進程。一方面，在政府的政策扶持下，國有企業的優勢表現為外在經濟性，降低了市場不完善引發的制度成本；另一方面，國有企業還發揮著部分社會福利功能，保障社會穩定與國家經濟安全。這在一定程度上降低了企業的利潤率，從而影響其內部生產效率，表現為一定的內在不經濟性。因此，國有企業的市場與制度效率就表現為這種外在經濟與內在不經濟的在邊際效率上的比較差異。［3］

與國有企業相比，非國有企業無法獲得政府特殊的政策優惠。在市場經濟不完善的條件下，非國有企業為獲得發展所需要的制度資源，必須額外承擔相應的市場制度成本，表現為非國有企業發展的外在不經濟。由于非國有企業沒有政府要求的社會福利功能，因而非國有企業往往具有市場競爭效率，表現為非國有企業的內在經濟。因此，非國有企業的生產效率由內在經濟與外在不經濟的差異所決定。

根據企業利潤最大化的邊際條件MR＝MC的基本經濟原理，我們可以建立國有企業與非國有企業市場化生存的基本模型。

（一）假設條件

MR1S表示某國企所獲外在經濟 （政府政策優惠）的邊際收益，如果政府的優惠政策為價格補貼，則MR1S為常數；

MC1W表示該國企內在不經濟 （社會福利支出）引發的邊際成本；

MR1表示該國企生產的邊際收益；MC1表示其生產的邊際成本；

MR2表示非國企生產的邊際收益，MC2表示其生產的邊際成本；

MC1S表示非國企外在不經濟造成的邊際制度成本。

其中，MR1S＝MC1S，表示國企獲得的政府政策優惠也是非國企發展所需要的制度條件，非國有企業必須額外支付的邊際制度成本。

（二）基本模型

國企要實現利潤的最大化，必須滿足：

非國企實現利潤最大化時，必須滿足：

下面分兩種情況分析二者市場共存的條件：

1、國有企業在生產上具有完全效率

國有企業和非國有企業同時并存，必須滿足：

整理可得：

當國有企業與非國有企業的生產效率相同時時，則必須滿足：

其中，方程 （5）表示二者具有相同的生產效率；而方程 （6）表示如果二者內部生產效率相同時，則國有企業承擔的邊際市場制度成本（即福利支出成本減去政府政策優惠收益所得的凈成本）必須與非國有企業額外支付的邊際市場制度成本相等。

整理方程 （6）可得：

根據假設條件可知MR1S＝MC1S可得：

方程 （8）表示如果二者具有相同的市場效率，國有企業承擔的邊際社會福利成本必須是政府優惠政策產生的邊際收益的二倍。

2、國有企業在生產上具有非效率

如果國有企業存在著生產上的相對非效率，則必須滿足：

由方程 （10）可得：

方程 （11）表示如果國有企業所承擔的社會福利邊際成本低于二倍的邊際制度收益，則國有企業就存在生產的非效率。［6］

在生產上沒有效率的國有企業能夠與有效率的非國有企業并存，其原因在于，國有優惠政策所產生的制度邊際收益一部分彌補了國有企業的非生產效率，另一部分通過國有企業轉化為邊際社會福利。這樣一來，優惠政策所產生的制度邊際收益就被部分的耗費在國有企業的非效率生產中。

3、國有企業被淘汰

當MC1W≤0時，即政府優惠政策所產生的市場制度邊際收益全部被耗費在國有企業的非效率生產中，不能通過國有企業轉化為邊際社會福利。政府對國有企業的政策投資的邊際收益小于等于零。此時，政府沒有必要繼續進行投資，國有企業將被市場淘汰，無法與非國有企業并存。

4、非國有企業被淘汰

當國有企業在生產上具有相對效率，則必須滿足：

由方程 （13）可得：

方程 （14）表示如果國有企業所承擔的社會福利成本大于政府優惠政策所引發的邊際收益的二倍，則國有企業就存在生產上的相對效率。這意味著國有企業已經成長為市場主體，并且會通過優勝劣汰的市場法則把非國有企業驅逐出市場。此時，二者就不可能并存。［7］

5、政策投資乘數

通過上述分析，我們可以建立政府對國企進行政策投資的乘數關系。

由方程 （8）和 （11）可得，國有企業與非國有企業在市場上并存的條件為：

由方程 （14）以及不等式MC1W≤0，可得國有企業與非國有企業不能共存的條件為：

據此，可以確定國有企業與非國有企業實現并存的微觀條件。政府可以通過提取合理的政策投資回報，對國有企業進行約束和調控，［8］讓國有企業在邊際上承擔相應的制度成本。

根據上述公式，可以得到政府優惠政策的投資乘數：

如果gw＞2，國有企業已經成長為市場主體，而且非國有企業會被淘汰，此時已經不需要政府優惠政策的調節。如果gw＜0，國有企業被市場淘汰，此時也不需要政策調節。

因此，政府在國有企業上的政策投資回報乘數的調節范圍為：

據此，可以判定國有企業是否值得政府進行政策投資。［9］

（三）政策投資乘數的應用

國有經濟市場過程中的不平衡性和高風險性并存。例如：2008至2009年航空業的巨額虧損和電力行業的災害重建中，政府分別斥資30億注資東航和南航，撥款126．7億元用于電力行業的搶險救災。與此同時，2010年全國銀行業的凈利潤卻高達8000億。究其原因在于國有經濟發展的長期制度依賴性。一方面是高額的市場投資和巨額利潤，另一方面市場風險估計不足所造成的巨額困損。據2011年新京報社論報道，“相對于萬億元的利潤總額，國有經濟實際上繳紅利不到1000億，低于10%。而國外國有企業的紅利上繳比例往往在30%至50%左右”。由于政府無法從國有經濟中獲得應有的投資回報，而國有企業的高風險市場活動也仰賴政府保駕護航。這使得政府在社保和民生等社會基本福利方面的支出長期不足。

根據政策投資乘數的合理范圍即0≤gw≤2來判斷，我國國有經濟整體效率偏低，政策投資乘數gw≤0．1。對于那些長期嚴重虧損的企業和不上繳紅利的國有企業，其政策乘數gw≤0，已經超越了政府政策調控的范圍。政府沒有必要對這些國有企業進行政策投資。因此，為合理調節國有企業的發展，政府一方面需要將相關國有企業納入國有資本經營范圍，消除國有經濟整體發展的不平衡性；另一方面需要激勵國有企業進行市場化發展，通過量化的政策指標為國有企業進行制度松綁，逐步培育國有企業的市場理性和社會責任。

當政策投資乘數gw＞2時，即國有企業上繳紅利達到200%以上，國有企業才有可能淘汰非國有企業居于行業壟斷地位。而根據我國國有企業所在行業的市場結構和上繳紅利情況看，多數大型國有企業都屬于行業龍頭企業甚至直接居于壟斷地位，如鐵路、電力、通訊等。但是根據其上繳紅利情況看，這些行業存在著很大的市場競爭空間。而且由于國有經濟的政策投資乘數整體偏小gw≤0．1，這說明國有企業成為行業壟斷企業的部分原因來源于政府的制度保護和企業的長期依賴性。因此，為提高國有企業的市場效率可以在一些可競爭行業中適度引入市場力量，降低行業的壟斷程度，促進國有企業效率的提升?？偠灾?，國有企業市場效率目標，政府政策投資目標和社會福利目標的最終統一都有賴于政府與國有企業在政策投資乘數調控的范圍內進行適度松綁。這既有利于釋放國有企業的市場空間，又有利于提高政府的政策理性，從而保障社會的基本福利。

四、結語

轉型期政府對國有企業的政策扶持，既要保證國有企業盡快成長為市場主體，又不能讓國有企業產生政策依賴。這就要求政府對國有企業的政策投資要具有相對理性。政府可以對國有企業進行政策投資，但是必須評估政策投資的回報率。［10］政府政策投資乘數則為國企效率的評估提供了一個基本經濟指標和評估范圍。

政府的優惠政策首先通過國有企業的內部生產，轉化為市場制度的邊際收益。而非國有企業由于沒有相應的優惠政策，則無法直接獲得這部分收益。但是它可以通過市場競爭優勢來分割這部分收益。因此，市場化的本質就是國有企業與非國有企業如何將政府優惠政策轉化為自身內部的生產效率并加以市場化的分割。也就是說，政府優惠政策潛在的制度收益會從國有企業傳導到市場中。來自非國有企業的市場競爭壓力則保證了這一傳導過程的微觀效率。而政策投資乘數的意義就在于它可以使得政府能夠理性的獲得政策的部分潛在制度收益并用于社會福利方面，避免制度收益在國企內部以及市場之中傳導時大量流失。

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