我國突發事件中政府信息公開探究

□陳瀟

作者：重慶大學新聞學院新聞與傳播專業碩士

近年來，國際國內包括自然災害、事故災難在內的突發事件頻頻發生。因此，突發事件的應對已經成為政府必須要面對的問題。而在整個突發事件的應對體系中，政府的信息公開占據了相當重要的地位。本文就此進行探究。

一、突發事件的定義、特點及分類

（一）目前我國對突發事件的定義至少有以下幾種：

1.“突發事件是指那些突然發生、帶有異常性質、人們缺乏思想準備、也無法預先掌握的能引起人們關注和興趣的事物或現象，并對人類的生存和環境造成或可能造成嚴重損害或影響?！盵1]

2.“突發事件，是指突然發生的、出乎人們意料的事件，不以人們的主觀意志為轉移。正因為其‘突發性’，重大突發事件總是對社會迅速產生巨大的沖擊力和震撼力，在極短的時間里成為社會輿論關注的焦點和熱點?！盵2]

3.從法律層面上來講，《中華人民共和國突發事件應對法》中的第三條指出：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件?！?/p>

從以上的定義我們可以歸納出，一般情況下，突發事件具有突發性、破壞性、公共性以及兩面性這樣幾個特點。

（二）根據《國家突發公共事件總體應急預案》，突發事件主要被分為以下四類：

自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。

事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施設備事故、環境污染和生態破壞事件等。

公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情、以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等。

二、政府信息公開的相關概念

“政府信息公開，是指國家行政機關和法律、法規授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請向特定的個人或組織公開?！盵3]

在筆者看來，突發事件中政府信息公開大致有以下幾個特點：

（一）及時性。

突發事件中，政府一般都會被要求在第一時間發布信息。

（二）政府主動公布

突發事件發生后，公眾希望能及時了解關于該事件的各種消息，這就迫使政府主動將事件的相關信息發布出來。如果政府不能夠主動發布信息，公眾就會透過各種渠道獲取消息，這樣容易導致謠言四起、人心惶惶的局面。

（三）權威性

政府在公眾的心目中是權威的象征，因而，由政府進行的信息發布往往自帶一種“與生俱來”的權威性，這一點同時也要求政府發布的信息一定要保證真實性。

政府信息公開與媒體的信息傳播之間有著密不可分的關系。2008年5月1日開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規定：行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。也就是說，政府信息公開至少應該有以下幾種方式：新聞發布會、政府網站、大眾傳播媒介，包括報紙、廣播、電視等。

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政府信息發布和媒體信息傳播的最終目的都是希望公眾得到關于突發事件的真實信息，所以，二者經常都是不分家的。在現實生活中，一旦政府信息發布或是媒體信息傳播中的任何一個環節出現問題，都會導致謠言漫天飛，造成嚴重的社會影響。例如，以3.11日本大地震的為例研究謠言的圖表 （見表1）就清晰地告訴了人們政府信息公開和媒體信息傳播之間的重要性。

由表1我們清晰地看到，突發事件中謠言泛濫的最主要原因就是信息公開不及時。因此，要讓一次突發事件盡快地解決，做到大事化小，就必須注意信息公開和信息的及時傳播。

三、我國政府信息公開制度的建設歷程

發生在2003年的“非典事件”可以說是我國突發事件處理中政府信息公開的一個轉折點。在此之前，政府應對突發事件的方式往往是先解決、后公開，最終只公開結果。雖然這期間也曾有過一些進步的表現。例如，1980年7月“渤海二號沉船事件”的報道就打破了突發事件不能公開的藩籬，國務院在相關處理決定中明確指出：一切重大事故均應及時如實報道，不得隱瞞和歪曲。直到2003年，“非典”疫情的突然爆發，政府部門才終于一改往日的工作方式，公開、及時地傳遞關于SARS病毒的第一手信息，穩定了群眾的情緒，緩解了受眾的恐慌心理，讓人們感受到了政府信息公開的好處，增加了人們對政府的信任?！胺堑洹笔录?，政府一方面繼續把政府信息公開好的方面發揚光大，另一方面也開始對處理突發事件中出現的不好的行為進行處理——突發事件治理中政府公開不力問責制。

可以說，2003年的“非典事件”推進了我國關于突發事件中政府信息公開立法的進程。

2004年1月，以傳染病個案報告為基礎的全國疫情網絡直報系統正式啟動[5]。

2004年8月24日，中宣部下發了《改進和加強國內突發事件新聞報道工作的若干規定》，對突發事件的傳播做出明確的要求和規定：“中央和省級主要新聞媒體要及時、準確、權威地報道突發事件，高度重視互聯網上的報道，按照內外有別的原則改進加強對外報道，發揮主導輿論的作用。其他新聞媒體要注意采用新華社播發的消息稿和轉載(轉播)中央主要媒體的報道?！彪m然這一規定還沒有跨出黨和政府應對突發事件一貫的組織傳播模式，但是對網絡輿論的重視和突發事件報道內外有別策略的提出可看作是黨和政府在經歷“非典”獲得的重要經驗和教訓，對日后的實踐工作產生了一定的效果。同時，也進一步彰顯了黨和政府對信息公開的要求。

2005年1月26日，在溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上，審議并通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。這份總體預案明確指出了應對突發公共事件的六大工作原則：以人為本，少危害；居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；以法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質。

2007年8月30日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議并通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，于2007年11月1日開始施行?！巴话l事件應對”進入我國法律保障體系，該法律要求政府“應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件發展和應急處置工作的信息”，突發事件中政府信息發布以及媒體對突發事件的報道有了法律依據和保障。

2007年4月5日，國務院總理溫家寶簽署第492號中華人民共和國國務院令:公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。條例首次明確，政府信息公開是政府部門的法定義務，媒體則是政府信息公開重要渠道?！耙怨_為原則，不公開為例外”成為我國信息發布的新準則。該條例的正式頒布說明我國已經把政府信息公開制度納入法律規范的范疇，從制度上改善了建國以來信息公開受到嚴格控制的狀況。

四、我國政府信息公開存在的問題

（一）政府對信息公開的重視度不高

就目前的情況而言，我國基本建立起了政府信息公開的框架。但是由于長期存在的官本位思想難以一下子消失殆盡，有些官員忽略了公眾的知情權。對于應該公開的信息欺上瞞下，總是認為有關突發事件的信息公開后會對政府造成負面影響，群眾對于該突發事件的情況了解得越多就越不利于事件的處理。例如，“非典”事件中，最初在河源市曾出現過“不明病毒”的傳聞，但是當地相關的政府部門否認了這個傳聞，表示只是冬季到了，天氣寒冷，感冒患者增多，屬于正常的現象。直到2月份，SARS病毒發展到了已經沒有辦法控制的地步時，廣州市政府才召開了新聞發布會。而后，從2月份到4月份美國《時代》周刊發表《北京遭遇SARS襲擊》一文的這段時間里，政府依然采取了封鎖消息的處理方式，使得公眾不了解實情，不知該如何應對這類疾病，最終導致了疫情的迅速傳播，有的患者錯過了最佳的治療時期。

“非典”事件后，政府也逐漸認識到了信息公開的重要性，開始重視信息公開。但是由于公開的速度和程度不一定能夠滿足受眾的需求，或是沒能及時正確的引導輿論，給小道消息的滋生讓出了道路，造成了治理突發事件的困難。

（二）應急和管理機制的欠缺

突發事件按其性質可以分為常規性和非常規性兩大類。常規性突發事件由于有先前的經驗，一般都具備應急需要。非常規性突發事件往往沒有現成的應急預案進行參考。在我國，應對非常規性突發事件時往往是成立一個臨時的指揮中心負責所有工作的處理。這些臨時機構在處理突發事件上可能有一定的經驗，也能夠發揮一定的作用。但是，由于是臨時搭建的，很難保證在短時間內就能動員到大量的救援力量對事件進行最有效的處理。同時，臨時組建的團隊，一時間難以做到面面俱到，容易顧此失彼，導致信息間的混亂。各種信息源之間缺乏溝通，可能使得公開發布的消息重復或者相互矛盾，政府工作人員難以自圓其說。破壞了政府信息發布的權威性，讓政府在突發事件的治理中處在了被動的地位。相比較之下，國外就有一些值得我們借鑒的經驗。在美國，除了有美國國家安全委員會，還有專門的危機管理綜合協調部門美國聯邦緊急事務管理署協同處理突發事件。

（三）相關法律法規和制度不夠健全

在我國法律制度中，凡是和政府信息有關聯的，大多是討論如何對政府信息進行保密工作的，而關于政府信息公開的相關法條基本都是零散地存在于各個法律中，直到2007年4月正式頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，才終結了沒有一部完整的法律法規規定政府信息公開的時代?！墩畔⒐_條例》第十條明確規定“縣級以上各級人民政府部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況?！痹凇稐l例》的第十四條中還規定了行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。中國政法大學教授王燦發就曾表示 “各地、各部門應該通過制定自主性規定、實施細則等，讓一些原則規定明確化。條例規定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息，但哪些屬于國家秘密、商業秘密、個人隱私，卻并不明確:“從現實看，無論前面規定多么詳細，只要有‘但書’，而‘但書’內容又不具體，前面規定也就差不多都給取消了?！盵6]這樣就導致了許多地方甚至尋找借口拖延、拒絕、阻撓信息發布，給突發事件的及時、有效管理造成了巨大阻力。[7]

（四）新聞發言人的欠缺

對于公眾而言，新聞發言人所發布的消息就是權威，因此可以說，一個新聞發言人表現的好壞關系著整個事件接下來的發展方向?，F階段，我國部分政府部門的新聞發言人的表現不是特別理想。在新聞發布會上，這些新聞發言人要不就是按照事先準備好的稿子照本宣科，要不就是打著官腔，說著套話，面對記者的提問和公眾關心的問題，不是 “無可奉告”就是“信口開河”，有失一個新聞發言人應有的風范。就拿7.23動車事故來說：時為鐵道部新聞發言人在被記者問到 “為何救援宣告結束還發現一名生還兒童”以及“為何要掩埋車頭”時，用極不符合當時情況的語調表明“這只能說是生命的奇跡”和“至于你信不信，我反正信了”。此言一出，被網友瘋狂轉發，一時間，“至于你信不信，我反正信了”一句話風靡網絡。

（五）政府和媒體的關系處理不夠好

在突發事件中，新聞媒體對突發事件相關信息的傳播對整個突發事件的處理也有著至關重要的作用。媒介和政府相互配合，能使應急處置工作得到最優化的處理，反之，則會造成不好的影響。目前我國對突發事件中媒體和政府的關系沒有明確的規定，政府對于媒體的控制比較嚴格。政府希望事件在呈現出發展的輪廓后再予以報道，而媒體則希望盡快且詳細地報道。由于政府沒能夠及時引導媒體進行公開報道，導致某些信息被個別媒體采取各種手段獲得并發布，造成公眾對政府的不信任，給社會造成不良的影響，使得突發事件的處理面臨一定的困難。

五、針對我國突發事件政府信息公開的建議

（一）政府重視信息發布，由同一部門管理

在日本，中央政府設立了由首相、副首相、相關省廳負責人、兩院議長和專門技術人員組成的應急對策會議，在其下還設立了調查、分析、評估和預測小組。我國也可以借鑒這個經驗，成立一個專門的機構專門負責應對各種突發事件。這個機構的成員要對突發事件的應對體系相當熟悉，最好能舉一反三。另外，加強對政府工作人員關于政府信息發布觀念的培養，讓這些工作人員重視公眾的知情權，形成一種突發事件發生時，第一時間要將事件的真實信息發布出去的思維模式。

（二）健全相關法律法規和制度

針對當前這些制度存在的問題，提出具有可行性的修改方法。盡快出臺配套法律，并進一步修改其他法律中和政府信息發布相關的法條、條例，最終達到建立起一個完整的政府信息公開的法律體系的目的，為突發事件中的政府信息公開提供充分的法律依據。

（三）重視對新聞發言人的培養，進一步完善發言人制度

對比起西方歷史悠久的新聞發言人制度，我國的新聞發言人制度雖然已經初步建立，但是部分地方、部門的新聞發言人仍然形同虛設，部分領導干部將新聞發言人制度作為只對上負責，不對下負責的應急之舉，或者當作報喜不報憂的宣傳方式，群體性突發事件中新聞發言人制度更可謂一片空白。[8]因此，培養新聞發言人、完善發言人制度勢在必行?？梢蚤_設培訓班，同步加強學員的理論與實踐學習，培養發言人對突發事件的決策過程和思想動態的準確把握能力；或者也可以借鑒美國選拔新聞發言人的做法，制定出一套符合我國實際情況的選拔標準和程序，同時對現任及候任新聞發言人進行定期的考核，以檢驗學習的成果。

（四）正確處理和媒體之間的關系

我國的新聞媒體素來都有黨和政府的“喉舌”之稱，由此可見，在政府的工作中，新聞媒體占據著一個相當重要的地位。因此，為了使突發事件能夠又快又好的處理，政府就必須處理好和媒體之間的關系，杜絕爭奪話語權這樣類似的問題出現。政府應該運用媒體進行信息公開，讓媒體在參與政府信息公開的過程的同時又受到合法有效的監管。例如，2004年夏天，英國內政部向全英每戶人家寄送“緊急事故指南”，幫助公眾對緊急事故作好適當準備。其中一項指導原則是，除非火災等特殊情況，否則在緊急事故發生時，應“進入屋內，留在屋內，收聽廣播”。這一手冊的應對緊急事故建議十分詳細，其中一再提及的一條重要原則是：“收聽當地的電臺或收看電視以知道更多的消息?！蓖瑫r，建議居民為應付突發性事件儲備的物品中，有一項必備物品——用電池的收音機連同備用電池。政府指南中還專門提及，如遇緊急事故想接在校子女回家，也必須先收聽當地電臺廣播，有關部門會通過電臺通知家長能否及何時可接子女返家，政府又作了什么相應安排。這樣，既保證了媒體的新聞自由，又不影響政府自身對媒體的必要管制。

突發事件的發生是政府和公眾都難以預料的，但是，在突發事件發生后，政府采用各種方法及時地進行信息公開，可以在第一時間穩定民心，為進一步處理事件爭取更多的時間和空間。我國目前在政府信息公開這方面做的還不夠完善，但是我們可以借鑒西方各國的一些經驗，結合我國的實際情況，探索出適合我國政府應對突發事件的信息公開之路。

①孫旭培,牛靜.從突發事件報道看政府信息公開[N].中華新聞報，2008-5-21.

②徐學江.突發事件報道與國家形象[J].中國記者，1998,（9）：50-51.

③劉恒等.政府信息公開制度[M].北京：中國社會科學出版社，2004年版，第29頁.

④謠言來襲你恐慌了嘛[EB/OL].[2011-03-28].http://survey.news.sina.com.cn/z/hfs/.

⑤楊靜.突發事件治理中政府信息公開現狀與問題研究[D].華東師范大學公共管理學院,2010.

⑥檢察日報.教授稱政府信息公開條例實施一年多存多想突出問題[EB/OL].中新網http://www.chinanews.com/gn/news/2009/05-13/1689499.shtml.

⑦郭興榮.突發事件中的政府信息公開研究——以程序正義為視角[D].汕頭大學法學院，2010.

⑧陳勝.政府危機公關中新聞發言人制度之問題研究[D].吉林:吉林大學，2009:21.