翻開吉林預防新篇章

包越

審時度勢，新《條例》出臺

2004年5月28日，吉林省第十屆人民代表大會常務委員會第十次會議討論通過了《條例》。在近十年的時間里，《條例》對吉林省職務犯罪預防工作的開展發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展，職務犯罪預防領域、預防內容、預防格局以及預防方式都發生了根本的變化。特別是黨的十八大提出，要“全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明”，重申了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，中央對反腐倡廉建設做出了一系列新的部署，工作力度不斷加大。習近平總書記關于“預防職務犯罪出生產力”的重要講話，更是對預防工作給予了充分肯定，提出了殷切希望，為深入開展預防職務犯罪工作指明了方向。

近幾年來，吉林省各級檢察、監察、審計機關等有關部門認真貫徹反腐敗標本兼治、重在治本的要求，把預防工作作為一項重要任務來抓，積極探索，創新機制，積累了一些經驗。在預防大型國有企業、重大建設項目職務犯罪等方面創造和積累了許多成功的經驗和做法，有必要將其認真總結，并上升為地方法規，作為對原有《條例》的補充和完善。因此，為適應新時期預防職務犯罪工作的需要，進一步規范和加強吉林省預防職務犯罪工作，增強工作的權威性和實效性，為形成社會化大預防提供更加有力的法律保障，對原《條例》部分條文進行適當的修改勢在必行。

加快步伐，《條例》起草過程

去年年末，吉林省人民檢察院檢察長楊克勤在向省人大常委會專題匯報吉林檢察機關職務犯罪預防工作時，提出關于修訂《條例》的建議，常委會將此建議交由省人大內務司法委員會辦理。省內務司法委員會在認真研究后，將修訂《條例》列入2013年度立法計劃。隨后，省內務司法委員會與吉林省院就《條例》的修改工作進行了多次溝通，并委托吉林省院職務犯罪預防局起草《條例》修改的建議稿。之后，為學習借鑒外省、市、自治區的立法經驗，省人大內務司法委員會李杰主任帶領《條例》修訂成員赴江蘇、浙江等地進行了立法調研，就有關問題與江蘇、浙江等地人大內務司法委員會及檢察機關作了深入探討。

2013年2月末，吉林省院預防局成立了《條例》修訂小組。同時，結合吉林省預防職務犯罪工作的實際情況，參閱了全國十六個省、自治區的《預防職務犯罪工作條例》，針對原《條例》中不適合當前預防工作的條款，逐條、逐字地研究修改，對預防職務犯罪工作的原則、方針進行調整，對國有企業預防職務犯罪工作的內容以及預防職務犯罪培訓等內容進行充實，在詳盡地歸納整理后，形成了《吉林省預防職務犯罪工作條例（修訂草案）》（以下簡稱《條例（修訂草案）》）的建議稿。為了使《條例》對全省的預防職務犯罪工作更具有指導性和可操作性，修訂小組通過檢察局域網向全省各地市州預防部門及省院各內設機構發出征求意見通知，之后根據反饋意見對《條例（修訂草案）》進行了補充調整。3月21日，省檢察院韓起祥副檢察長帶隊與省人大內司委馬俊杰副主任、許富國處長等就《條例（修訂草案）》的相關事宜進行了溝通，并一同對《條例（修訂草案）》建議稿再次進行了細致的完善。在多次集體研究、反復修改的基礎上，最終形成了《條例（修訂草案）》征求意見稿。

按照立法程序，省人大內務司法委員會于4月中旬，將《條例（修訂草案）》印發給300余位省人大代表、省直有關機關和部門及各市州人大常委會征求意見（45家領導小組成員單位）。同時，征詢了人大常委會立法咨詢員的意見。5月初，修訂小組將各方面的征求意見進行匯總，在整理并吸納相關方面的意見、建議后，對《條例（修訂草案）》建議稿又進行了再次研究和修改，同時就有關問題與省人大內務司法委員會、法制工作委員會進行了溝通。6月17日，省人大內務司法委員會在松原召開有關部門座談會，聽取了有關部門的意見。針對這些意見，內務司法委員會同檢察機關對《條例（修訂草案）》進行了再次研究和修改。7月12日，省人大內務司法委員會召開全體會議，審議并通過了《條例（修訂草案）》。之后，省十二屆人大常委會第三次會議分組審議了《條例（修訂草案）》。會后，根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見建議，法工委對修訂草案進行了研究修改，于8月17日通過《吉林日報》和省人大網站廣泛向社會征求意見。9月3日，法制委員會召開會議對修訂草案進行了統一審議，常委會有關領導參加了會議。9月13日，法制委員會將修訂草案審議修改情況向主任會議作了匯報，經主任會議同意，形成了草案修改稿。9月25日，省十二屆人大常委會第四次會議聽取了省人大法制委員會副主任委員劉淑坤關于《條例（修訂草案）》審議結果的報告。25日下午，常委會分組審議，27日表決通過。

匯集各方智慧，吉林特色鮮明

在《條例》修訂的九個月內，召開各類調研會、座談會、修訂會十余次，收集各類法律法規和文件資料近百份，向300余位省人大代表、40余個相關部門、各市州人大常委會以及各級檢察院征求了意見。修訂后的《條例》主要特點可以概括為“四個明確、四個強化”?！八膫€明確”即：明確工作方針、明確執法主體、明確各部門職責、明確經費保障?！八膫€強化”即：強化行政機關的預防措施，強化審判機關、檢察機關、公安機關和司法行政機關在履行職責過程中的自身預防職務犯罪工作，強化預防職務犯罪文化建設，強化文化、新聞出版、廣電、網絡等預防職務犯罪宣傳教育工作。

新修訂的《條例》對原《條例》的體例結構作了調整，將原《條例》的分條并列格式修改為分章列條式，明晰了預防職務犯罪工作的組織職責、工作措施、監督保障和法律責任。條文由原來的21條修改為現在的27條，其中保留和修改14條，增加11條，刪除2條。新修訂的《條例》全文共六章，分為總則、組織機構與職責、預防措施、監督保障、法律責任、附則六部分。這次修訂所涉及的重點主要有以下六個方面。

一、執法主體

預防職務犯罪工作是全社會的共同責任，亦是一項長期性、系統性的工作，涉及政府職能的各個部門以及國有公司、企事業單位等，必須統籌安排、統一領導。為此，我們在總則部分增加了第六條“建立健全預防職務犯罪工作領導體制和工作機制”，與之銜接在新修訂《條例》第二章“組織與職責”中。將原《條例》第五條，修改為“省、市（州）、縣（市、區）預防職務犯罪工作的領導機構及其辦事機構，負責組織、指導、協調本行政區域內的預防職務犯罪工作”，并增加了第二款，“預防職務犯罪工作領導機構的辦事機構設在同級檢察機關”。這一規定，明確了預防職務犯罪工作的執法主體，使責任更加明確，實際工作中更有抓手。相應領導機構的設立，對預防職務犯罪工作的檢查、督促、考評等制度的完善創造了條件，保證了預防職務犯罪工作能夠順利、有效開展。

2012年12月31日，省委辦公廳以吉廳字《2012》22號文下發《關于成立吉林省預防職務犯罪工作領導小組的通知》。省委常委、政法委書記金振吉擔任領導小組組長。領導小組辦公室設在吉林省院。

2012年4月2日，吉林省預防職務犯罪領導小組第一次會議召開。金振吉書記出席會議并講話。在會上，領導小組與45家成員單位簽訂了《預防職務犯罪責任區創建責任書》。

預防職務犯罪領導小組的成立，標志著預防職務犯罪執法主體的確立。

二、經費保障

做好新時期預防職務犯罪工作不但需要明確的執法主體，還需要一定的財政支持。根據中央懲防體系綱要提到的“建立保障機制，在人員、經費等方面給予保證”，我們根據調查走訪，江蘇、浙江、上海、廣東等省市已于2009年開始，先后由地方財政撥付職務犯罪預防工作專項經費。上海、廣東等地，對預防職務犯罪工作相當重視，所需花費均實報實銷，花多少報多少。

因此，在新修訂的《條例》中，增加了第二十二條“省、市（州）、縣（市、區）預防職務犯罪工作的領導機構及其辦事機構開展職務犯罪預防工作，所需經費由同級財政給予保障，實行?？顚Ｓ煤蛯ｍ椆芾怼?。這一條款的增設，實現預防經費由地方立法予以保障。明確了預防職務犯罪日常工作所需經費的來源，為職務犯罪預防工作的順利開展提供了經濟保障。

三、預防職責

預防職務犯罪實行領導責任制，為此，我們增加了《條例》的第五條，內容為“預防職務犯罪實行領導責任制，并列入各單位年度績效考核的內容。國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體的主要負責人為本單位預防職務犯罪工作第一責任人，其他負責人依據其分工負直接領導責任?！?/p>

同時，根據《檢察院組織法》、《監察法》、《審計法》的規定，檢察機關、監察機關和審計機關具有法定的監督職能，因此新修訂的《條例》增加了第七條賦予了檢察機關、監察機關和審計機關“對預防職務犯罪工作依法履行指導、監督職責?！?/p>

新修訂的《條例》第十條、第十一條、第十二條對“三機關”（黨政領導機關、司法機關、行政執法機關）的職責進行了細致的劃分，使其具有更強的針對性和約束性?！叭龣C關”在依法行使職權時，要收集、分析、處理職務犯罪信息，建立預警機制，開展法制宣傳和警示教育；針對職務犯罪隱患提出預防對策；對可能發生職務犯罪問題的單位和部門，應及時提出建議并向被建議單位和部門的主管機關進行通報。為了協調和指導預防職務犯罪工作，解決各部門獨立執法可能帶來的法規貫徹不力的問題，新修訂的《條例》中增加了第九條，“建立由預防職務犯罪工作領導機構領導下的檢察機關、監察機關和審計機關聯席會議制度。定期分析預防職務犯罪的形勢和任務，研究提出預防職務犯罪的政策措施，確定預防職務犯罪的組織協調、綜合規劃等重要工作”。這一規定，進一步完善了預防職務犯罪工作的領導體制和工作機制。使預防職務犯罪工作能在全社會有序地開展，真正取得實效。

四、國有企業

國有企業是我國國民經濟的支柱，是中國經濟的主角。隨著我國市場經濟體制的逐步完善和現代企業制度的建立，近年來在國有企業改革發展過程中職務犯罪時有發生，不僅造成國有資產大量流失，阻礙了企業的發展，挫傷了職工改革積極性，而且激化了干群矛盾，影響了社會穩定。為了尋求從源頭上治理國有企業職務犯罪的有效對策，遏制和減少國有企業職務犯罪的發生，新修訂的《條例》在第三章“預防措施”，第十五條第五款中，明確規定由“國有資產監督管理機構負責指導國有企業制定預防職務犯罪的有關措施，對國有企業和經營性事業單位的投資、資產處置、資金調度、物資采購、產品銷售以及其他重要經濟活動的決策和決策執行情況進行監督”。

五、反腐倡廉教育列入培訓

為從源頭防治腐敗，黨的十八大提出了“三清”的目標，即干部清正，政府清廉，政治清明。同時，根據中央建立健全懲防體系精神，為了促進國家工作人員盡職盡責、公正廉潔地履行職務，新修訂的《條例》第十七條增設了第二款“對國家工作人員進行培訓的應當將預防職務犯罪教育列入培訓內容”，將反腐倡廉教育納入黨校、行政學院和其他干部培訓機構的教學計劃，編寫教材，保證課時。此外，還規定了“國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體應當加強以預防職務犯罪為主要內容的廉政文化建設”。

六、非國有公司、企事業單位

黨的十八大提出，要毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。非公有制經濟作為市場經濟的重要組成部分，在國民經濟中所占比重逐年上升。但隨著非公有制經濟的發展，近年來，發生在非國有公司、企業、事業單位、社會團體中的職務犯罪案件逐漸增多，例如挪用資金、職務侵占等等。

今年上半年，吉林省委政法委下發了“開展民營經濟領域執法司法突出問題專項治理活動”的通知。目的就是為非公有制經濟發展營造一個優良的法治環境，為非公有制經濟的發展創造外部條件。那么就企業自身而言，如何營造一個風清氣正的內部環境，如何保障非公有制經濟健康、有序、規范發展，增加非國有公司、企業、事業單位效能，新修訂的《條例》增設了第二十六條，規定“非國有公司、企業、事業單位、社會團體可以參照本條例開展與職務犯罪有關的預防工作”。

加強影響，擴大宣傳

為了使新修訂的《條例》能夠得到更好的宣傳、貫徹和落實，讓全社會了解《條例》、熟悉《條例》、運用《條例》，提高社會的預防意識，增強預防職務犯罪的能力，擴大預防職務犯罪工作的影響，使《條例》在全社會得以順利實施，吉林省院預防局設計了一套以習近平總書記“預防職務犯罪出生產力”重要講話精神為指導，全方位、多領域、廣渠道的《條例》宣傳方案。

11月7日吉林省院與省人大法制委、內司委、法工委聯合召開了宣傳貫徹《條例》的新聞發布會，邀請了省監察廳、省審計廳、省委黨校、省財政廳以及國企代表吉林森工集團的主要負責人參加了新聞發布會并現場回答了記者的提問?！度嗣袢請蟆?、新華社、中央人民廣播電臺等中央和省級15家新聞媒體參加了新聞發布會。

接下來，全省將統一時間，在省、市、縣三級院共同開展一次聲勢浩大的街頭宣傳，同時動員省預防職務犯罪領導小組和預防協會成員單位結合行業優勢，發揮行業系統宣傳平臺的作用，利用相關單位的宣傳資源優勢，爭取讓宣傳活動達到立體化、網絡化的效果。屆時，吉林預防雜志《警戒線》也將以增刊形式，全面報道新修訂《條例》的內容、修改背景以及貫徹實施情況。同時，也將與吉林省電視臺聯系，組織一次以《條例》為內容的知識競賽，以期讓《條例》家喻戶曉、人人皆知。

新《條例》實施，意義重大

《條例》是一部符合憲法、法律精神，具有吉林特色的地方性法規。它的修訂，是吉林省政治生活中的一件大事，更是吉林省預防職務犯罪工作發展史上的一件好事。新《條例》的修訂，蘊涵吉林省委和各界的期望，凝結了省人大常委會及法律專家學者的心血，是我省地方立法史上光輝的一頁?！稐l例》的實施，將進一步推動吉林省預防職務犯罪工作法治化、社會化進程，對于加強吉林省懲治和預防腐敗體系建設，遏制職務犯罪，建設和諧社會，具有十分重要的意義。

貫徹實施《條例》是檢察機關預防監督職能的強化?！稐l例》的修訂，從總體內容上看，對檢察機關預防監督職能給予了一定程度的強化，賦予了更嚴肅的使命和責任。一方面，檢察機關作為《條例》的執法主體，明確其與監察機關、審計機關一同具有宏觀協調、指導、檢查等職務犯罪預防工作的一般性監督職責。另一方面，在微觀處理職務犯罪預防工作的問題上，也明確了檢察機關的具體職責，包括在監督的各個環節上的預防職責。特別是把“各級預防職務犯罪工作領導組織的辦事機構放在同級檢察機關”，要求檢察機關在履行預防職務犯罪工作職能的同時，要擔負起綜合、組織、協調的任務，充分發揮領導小組的參謀助手、中樞、推手作用，動員組織各方面力量推動預防工作的落實。

貫徹實施《條例》是動員社會各界形成預防工作合力的法治保障。預防職務犯罪，是全黨、全社會的共同責任。實踐經驗表明，只有形成黨委統一領導、人大監督保障、社會各界廣泛參與的社會化預防格局，才能不斷建立和完善長效預防機制，有效預防各類職務犯罪的發生。新修訂的《條例》，具有廣覆蓋、多觸角、原則性指導與程序性規定緊密結合的特征。不僅對各級各部門都要成立預防職務犯罪工作領導組織和辦事機構提出了明確要求，而且對政府部門、執法、司法部門、企事業單位、民營企業和國家工作人員，在預防職務犯罪工作上應承擔的法律職責、責任，以及開展預防職務犯罪工作的具體方法和一般程序、步驟、環節等，給予了法律界定和規范，對于社會各界進一步提高認識，強化責任意識，增強工作的主動性和自覺性、進一步加強協作配合，從而形成齊抓共管的合力，都將起到重要的作用。

貫徹實施《條例》是對預防工作法治化、社會化進程的有力推動。法治反腐是反腐倡廉建設的必然要求，也是預防職務犯罪工作的發展方向。同時，因預防職務犯罪工作的特殊性，其社會化的程度直接影響工作的實際成效?！稐l例》的修訂，著眼于預防職務犯罪的法治化建設和社會化程度的提高，深刻理解“法律監督”的內涵，充分運用預防工作的實踐成果，著眼職務犯罪預防工作的現實需要和長遠發展，做出了一系列具有可操作性的規定，大大推動了職務犯罪預防工作的法治化和社會化進程，在吉林職務犯罪預防工作中具有里程碑的意義。