用預防護衛美好鄉村

【背景】

去年10月，安徽省人民檢察院職務犯罪預防處在梳理全省已決職務犯罪法律文書信息庫后發現，2009年1月至2012年8月，全省檢察機關共查辦涉農資金管理使用環節職務犯罪案件702件1324人，分別占同期查辦職務犯罪案件數及人數的14.6%和20%，且呈逐年上升趨勢。比例之高，涉案人員之多，令人驚嘆。涉農資金緣何成為貪腐的重災區？其管理使用方面到底存在哪些漏洞？又該如何有效地解決？帶著這些問題，當年年底，由省院預防處牽頭，聯合省院反貪局、反瀆局，集中開展了涉農資金管理使用環節職務犯罪預防調查，并以此為契機，催生了一場覆蓋全省的涉農資金領域預防職務犯罪專項行動。

涉農資金管理多漏洞

管理體制不科學，具體制度有漏洞，監督制約不到位，村級財務不規范。

為了全面掌握涉農資金各方面情況，調查小組集中開展了近兩個月的調查。其間，走訪了10多個省直涉農部門，深入剖析了10多個典型案件，赴7個地市11個縣區，調閱案卷400余卷。并與辦案人員、發案單位和主管部門座談，向村民代表了解情況、問卷調查。調查顯示，涉農資金在管理、使用等環節存在著諸多問題，主要表現為以下四類。

一是管理體制不科學?；蒉r政策政出多門，涉農資金的分配、管理和使用，橫向涉及十多個部門，縱向涉及中央到鄉鎮五個層級，戰線長、范圍廣、環節多，監管易出現缺位。如退耕還林政策的落實，需要林業主管部門采取抽查、回訪等方式，加強補貼申報發放工作的監管。但由于基層林業站往往僅有一兩個工作人員，卻要面對全鎮上千家林戶、成千上萬畝林地，導致其對村干部虛報面積的行為，無法及時發現并予以糾正；而上級林業主管部門驗收審核時，因任務繁重、遠離落地項目，大多只得“信任”下級書面材料，給犯罪分子提供了可乘之機。由于條條之間、條塊之間對項目監管要求、項目質量、驗收標準各異。如根據陽光培訓、農機補貼資金撥付制度規定，應先由農委對培訓人員和農機銷售情況進行核實，再由財政部門檢查或抽查后，將資金撥付給培訓機構和農機生產企業。這種程序設計原是為保障資金安全，實踐中卻使農委和財政部門在“核實”問題上彼此依賴，致使資金監管出現缺位。

二是具體制度有漏洞。有的制度可操作性不強。如根據規定，糧食補貼資金應由財政部門電話回訪或實地抽查后，直接發放到農戶的一卡通。實踐中，由于人員流動性強，各地財政部門人力、財力又非常有限，規定的回訪、抽查制度無法落實到位，財政部門只能根據各地上報的數據發放補貼資金，導致一些糧補資金被冒領。有的制度流程設計存在漏洞。如農機補貼政策剛出臺之時，套取補貼案件多發，多為鉆工作流程空子。問卷調查顯示，80%的受訪購機戶認為，農機補貼資金容易被套??；70%的認為，容易被套取的原因是農機補貼流程有漏洞。

三是監督制約不到位。權力高度集中，很多涉農資金的申報、批準、實施、資金撥付乃至驗收、監管，均由一個部門或系統負責，造成權力高度集中，這給擠占、挪用、貪污涉農資金留下了空間。一些涉農部門重資金分配、輕資金管理，在申報、驗收時，就材料看材料，不嚴格履行程序，不深入實地核查；少數主管部門人員甚至執法犯法、監守自盜。如某縣衛生局局長收受多家醫院66人賄賂共計90萬元，副局長收受18人賄賂計16萬余元，在定點醫院辦理等方面為他人牟取不正當利益，特別是放縱一些醫院亂收費、騙取新農合資金等。專門機關監督缺位，絕大多數涉農資金未經同級審計，亦無人大、紀檢、檢察等介入同步監督。政策公開不徹底，農民獲知惠農政策主要依靠電視和鄉鎮政府、村級組織的口頭傳達和村務公開欄。有的基層組織受利益誘惑，故意截留政策；有的基層工作人員利用信息優勢和農民權益觀念淡薄，不公開或者不全面公開資金補貼數據。

四是村級財務不規范?！按遑斷l管”制度執行不力，鄉鎮“三資”管理服務中心，力量配備薄弱，對各村財務難以認真審核，有些退變為村級財務的“保管員”。村民理財小組形同虛設，只是在名義上負責審核村財務收支，對實際財務狀況不了解，村財務基本上由村書記、村主任和文書操辦。會計人員業務能力不高，未受過專門培訓，導致賬據不符、賬賬不符、賬物不符等情況普遍存在，給資金監管及查處犯罪造成了不良影響。

對策建議得到積極響應

建立涉農基礎性數據庫， 完善涉農資金管理制度，加強涉農資金監督制約。

針對涉農資金管理使用環節存在的問題，結合查辦的典型案件，調查組集體研究，形成了專題預防調查報告，提出了有針對性的預防建議。

一是建立涉農基礎性數據庫。建議以縣級為單位，由政府組織，財政、發改委、農業、林業等部門參與建立。明確數據范圍，應當包括：人口、耕地、林地、水利設施、道路、農機、項目及其他情況。明確相關主管部門是相應數據的采集主體，其他部門、鄉鎮政府、村級組織予以配合，縣級財政部門統一匯總。應設計一套科學合理的工作流程。對相關信息的變更情況進行隨時登記錄入。成立監督小組，以實地核查、比例抽查、隨機抽查等方式，監督本地數據庫建立情況。對于玩忽職守、濫用職權造成工作失誤的，要追究相關責任人、單位領導的責任。

二是完善涉農資金管理制度。要加強涉農政策可行性論證，采取與農民座談、問卷調查、搜集統計資料等方式，掌握農村農民的實際需求，有針對性地制定惠農支農政策。要制定科學的管理使用制度，在選擇政策執行工具時，慎重選擇強制性執行工具，如下達任務和指標等；盡量采用激勵性措施，如建立績效評估機制，對執行政策成效突出的人員，可給予一定獎勵。要提供充足的政策落實保障，加大對基層政府和涉農部門的支持力度，適當增加縣鄉涉農部門人員編制，解決政策落實經費。要強化基層政府的作用，縣鄉政府應加強對落實惠農政策的組織領導，統一協調相關部門的關系，明確相關部門在惠農政策審核、撥付等環節的責任。

三是加強涉農資金監督制約。要加強主管部門和專門機關監督，上級加強對下級的監督檢查，財政部門與相關部門完善財政補助資金跟蹤檢查、追蹤問效制度，行政監察部門加強對重點項目的跟蹤監督，審計部門建立重大項目跟蹤審計制度。要充分發揮農民主體作用，通過電視、網絡、村務公開欄、鄉村廣播站、村民大會等方式，及時宣傳惠農政策尤其是資金分配；加強村民自治建設，完善村民代表會議和村民會議，充分發揮村民理財小組作用。要建立健全村級財務管理制度，嚴格執行會計、財務收支制度，嚴格落實“村財鄉管”制度，推動村級財務公開，采取集中培訓、定期培訓等措施提高村文書會計業務技能。要發揮社會輿論的監督作用，加大電視、報紙、網絡等媒體對惠農政策執行不力及違法現象的披露力度。

今年2月，省檢察院將調查報告提交省委、省政府等領導機關后，多位省領導作出批示，充分肯定調查報告質量。對報告所反映的問題，則希望檢察機關結合發案原因，加強與資金管理相關部門的協調配合，深入剖析、防患于未然，共同抓好國家強農惠農富農政策落實，共同抓好查辦和預防職務犯罪工作措施的落實。對此，省財政廳及時制定《全省涉農資金檢查工作方案》，主動部署全省財政及涉農主管部門，集中對2010-2012年各級財政預算安排用于三農的資金情況進行為期三個多月的全面檢查。

依托黨委部署專項行動

全省三級同時部署，工作內容突出重點，方法步驟緊張有序，配套制度陸續完善。

涉農資金事關農民群眾的切身利益，必須管好用好。同時，涉農資金量大、點多、面廣、戰線長，要想取得預防實效，必須充分發揮黨委的統一領導作用和各部門的預防主體作用。省院主動依靠黨委領導，積極推動省預防職務犯罪領導小組，部署開展為期一年的全省涉農資金領域預防職務犯罪專項行動。這是安徽第一次圍繞涉農資金開展的預防活動，也是第一次以各級預防職務犯罪領導小組為平臺開展的專項預防。

一是全省三級同時部署。今年6月，全省涉農資金領域職務犯罪專項預防工作省市縣三級電視電話會議召開，省委常委、省紀委書記王賓宜、省政府副省長方春明、省檢察院檢察長薛江武等省預防職務犯罪領導小組全體成員，以及全省22家涉農資金主管部門的分管領導等在主會場出席會議。各市、縣級預防職務犯罪領導小組成員單位，涉農資金主管部門負責人參加分會場會議。會議部署了專項行動方案。對此，多家新聞媒體進行了現場報道，使得專項行動影響力得到有效提升。

二是工作內容突出重點。根據預防調查情況，此次專項行動將圍繞三個重點來展開。一是圍繞惠農補貼、農村社保、農村義務教育、征地補償、農民培訓、農村環境綜合整治、農村基礎設施及美好鄉村建設等八類重點項目，開展個案預防。二是圍繞財政等14個涉農資金主管部門，鄉鎮政府、基層站所、村兩委班子等基層組織以及涉農企業、培訓機構、中介組織等三類重點領域，開展系統預防。三是圍繞涉農資金的申報、管理、發放、使用等四個重點環節，開展專項預防。

三是方法步驟緊張有序。專項行動按照“屬地管理、條塊結合、各司其職、共同推進”的原則，共分為動員宣傳、自查自糾、監督檢查、總結提高四個階段，從2013年6月開始，至2014年5月結束。在動員宣傳階段，深入宣傳中央和我省涉農資金管理方面的有關法規政策，增強黨員干部開展專項行動的主動性和自覺性。積極支持新聞媒體和人民群眾監督，為專項行動開展營造良好氛圍。為加大宣傳教育力度，今年10月，我省又集中部署開展了為期一個月的“預防農村職務犯罪百場講座進鄉村”專題活動，對全省所有鄉鎮、村干部進行全員參與、無一遺漏的警示教育。在自查自糾階段，重點是認真摸排本地本部門2010-2012年的各類涉農資金和項目，分析涉農資金管理狀況、職務犯罪風險點及隱患、廉政風險防控措施等落實情況。省直涉農資金主管部門重點梳理通過本部門下達的涉農資金與項目，從政策和制度制定的科學性方面查找問題及原因。市、縣級主管部門重點檢查政策和制度執行、工作流程、項目建設、資金使用等情況。在監督檢查階段，嚴格執行省對市級抽查面不低于30%、省對縣級抽查面不低于10%、市對縣級的抽查面達到100%，并在每個縣（市、區）隨機抽查2個鄉鎮、1-2個涉農資金項目的剛性要求。在總結提高階段，著力抓好自查、市級抽查和省級抽查反饋意見的整改落實，開展“回頭看”和補缺補差工作，并在認真總結專項行動做法經驗的基礎上，努力推進涉農資金領域預防職務犯罪工作常態化和長效化。

四是配套制度陸續完善。專項行動部署之后，省院及時起草了《關于落實全省涉農資金領域預防職務犯罪專項行動的具體方案》，推動成立了督查工作組，負責對各市、縣和各級涉農資金主管部門專項行動情況進行重點督查；成立了聯絡員隊伍，由各級涉農資金主管部門，紀檢監察、審計、檢察院、法院，各確定一位同志擔任聯絡員，負責與本級領導小組辦公室溝通聯系，及時收集報送本系統、本部門專項行動情況等；推動建立了聯席會議制度，聽取專項行動情況匯報，及時掌握各階段工作進度；建立了信息通報制度，及時發布專項行動信息，推廣成功經驗；建立了成果轉化制度，幫助相關部門認真吸收檢察機關預防成果，集中整改落實；建立了提醒監督制度，對落實建議不及時不到位的涉農資金主管部門，及時建議本級領導小組結合專項行動調研督查，通報批評，督促落實整改。按照工作步驟，將各階段工作細化為30項具體任務，落實到相關單位，明確時間要求；設計了警示教育和法制宣傳情況、涉農資金項目自查自糾情況、建章立制情況、各級監察審計法院相關建議情況、專項行動工作情況統計表等統計表格，確保專項行動各項任務落到實處。