論懲治與預防職務犯罪視野下的財產公示制度

王燕 孟瑤 曹芳

【摘要】近來，一些貪腐分子的網絡曝光引來了民眾、媒體、學者對國家推行實施財產公示制度的倒逼。成熟的財產公示制度可以起到震懾、預警、證明職務犯罪的作用。在我國，領導干部重大事項報告制度在懲治與預防職務犯罪中面臨的尷尬現狀，需以財產公示制度為突破口，使其適應社會發展?，F今，我國多地對財產公示制度進行了試點，但卻存在正反兩方面的對立觀點，因此，需對該制度進行定位，并提出使其健康合理發展的建議。

近來，不少官員因持有巨額財產遭網絡曝光，有關部門介入后發現了背后的貪腐行為，由此也引來了民眾、媒體、學者對國家推行實施財產公示制度的倒逼。在我國反腐敗斗爭形勢日益嚴峻、人民群眾對懲治和預防腐敗的期望值不斷提升的背景下，引入財產公示制度被很多人認為是反腐良方。一些地方政府在實行領導干部重大事項報告制度的基礎上試點實施財產公示制度，引發了廣泛關注和評論。本文從懲治與預防職務犯罪的角度對財產公示制度的完善和發展進行分析，以期對制度的健康合理發展起到一定的推動作用。

一、財產公示制度對懲治和預防職務犯罪的作用

（一）國外財產公示制度的實施及功效

我國學者孫龍樺在介紹、研究瑞典、英國、美國等西方國家對公職人員監督制度的過程中將其直譯為“財產公示制度”（Properties Declaration System）。

財產公示制度，即指具有一定級別或擁有一定職務的公職人員在任職期間依法向有關機關如實申報自己及一定范圍內家庭成員的財產狀況，并在一定范圍內將財產情況公開的一系列制度。1766年瑞典出臺了《出版自由法》，規定公民有權查看從一般官員到首相的納稅清單，這項權利被認為是財產公示制度的雛形。1883年英國《凈化選舉，防止腐敗法》的出臺，第一次以法律的形式確定財產公示制度。1978年美國頒布的《政府道德法》被認為是當今世界最為完備的官員財產公示立法。

財產公示制度作為西方一項懲治和預防腐敗的重要舉措，已被實踐證明能夠有效防范官員職務犯罪等腐敗行為，并有助于減少民眾對官員資產過高的猜疑，建立官民互信關系。就懲治和預防職務犯罪而言，財產申報公示制度具有震懾犯罪、預警犯罪、證明犯罪三個較為明顯的作用。

首先，震懾職務犯罪。財產公示制度如一柄高懸的達摩克利斯之劍，清楚地告知各級官員，社會公眾和監督機關時刻注視著他們，防范著他們，希望他們潔身自好，不要用手中權力做腐化之事，否則，將會被達摩克利斯之劍懲罰，招致財產盡失、身敗名裂的下場。

其次，預警職務犯罪。預警是指在危險發生前，根據可能性前兆，向相關部門發出緊急信號，報告危險情況，以降低或避免危險發生的行為或做法。根據財產申報公示制度，如果官員進行財產申報后，發現其重大事項異常變動，如財產增加數額較高、配偶子女移民國外等情況，財產申報人若無法做出合理解釋，則說明該官員可能有權力濫用的行為，應對其重點督查，從而起到對職務犯罪預警的作用。

最后，證明職務犯罪。1998年，我國立法機關借鑒國外立法經驗、結合國情，在《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》的單行刑法中創制了具有我國特色的巨額財產來源不明罪，以懲治無法查明巨額財產來源的官員。從各國經驗來看，財產來源不明罪主要依據財產申報制度而確立，是財產申報制度的重要組成部分，是財產申報制度在刑事反腐制度體系中的延伸。

（二）我國領導干部重大事項報告制度與財產公示制度

財產公示制度是西方的舶來品，我國一直實行“黨管干部”的方針政策，并始終將“黨的作風建設和對領導干部的監督制約”作為反腐敗斗爭的重要內容。1988年以來，黨和政府先后出臺了五件要求領導干部申報個人重大事項的規范性文件。即1988年國務院監察部會同法制局起草的《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》，是對相關制度的啟蒙與嘗試；1995年中共中央和國務院辦公廳聯合頒布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，是將草案發展成為正式的規章制度；2001年中紀委、中組部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定》，此次將申報內容由收入擴大到財產，同時將債權、債務、私產等納入申報內容之中，申報對象由官員擴大到家庭；2006年中共中央辦公廳印發《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，將財產申報制度作為重要的黨內法規頒布實施；2010年黨中央和國務院辦公廳聯合頒布的《關于領導干部報告個人事項的規定》，此次新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的內容，且將監督范圍從處級以上干部擴展到副處級以上干部，規定在干部選拔中可以查閱申報內容，紀檢檢察部門在辦案中也可查閱。

“領導干部重大事項報告制度”要求領導干部向組織報告與其有關的財產、婚姻、子女等可能影響其廉潔從政的重大事項。財產申報是財產公示的前提，也是財產公示制度的依據，這一制度對我國實行財產公示制度產生了重要的影響。

領導干部重大事項報告制度較為貼切地概括了我國官員財產申報公示制度的現狀，與西方財產公示制度相比，“財產”被“領導干部重大事項”所替代，“公示”被“報告”所代替，“領導干部重大事項報告制度”在監督事項上比西方范圍廣，涵蓋了領導干部的財產性利益和非財產性利益，但在公開透明程度上與西方制度有較大差異。就制度的應然之義，和其發揮的最佳效果而言，領導干部重大事項不僅需要“報告”，更需要提高到“公開”的層面。只有申報而沒有公示，申報就失去了其存在的意義；只有公示而沒有申報，公示也失去了其客觀、真實的基礎。

（三）眾多高官貪腐案暴露重大事項報告制度面臨尷尬

通過對北京檢察機關近五年查辦的近百件廳局級領導干部職務犯罪案件的分析發現，領導干部重大事項報告制度在司法實踐中面臨諸多問題。

1.涉案官員財產申報不實現象普遍。在被查處的廳局級干部犯罪案件中，大部分案件的犯罪數額遠遠大于涉案官員應有的收入和正常的財產水平。對于這些巨額違法資金，涉案官員不會也不可能主動在領導干部個人事項登記時予以說明?，F行制度不要求核實申報內容真假，更加導致了申報不實現象的泛濫。

2.財產申報制度后續監督乏力。由于在執行過程中只進行申報，沒有公開，缺少監督和問責，效果并不理想。同時我國對不申報或沒如實申報者沒有規定嚴格的責任，沒有明確財產申報的審查機關與審查方式、內容等，導致管理不善，處理不嚴，公開力度不夠。這勢必會大大降低整個申報制度的嚴肅性和有效性，甚至會使之徒有其名。

3.未能成為懲治和預防職務犯罪的有效手段。我國司法實踐中，由于財產申報公示制度的不完善，使得巨額財產來源不明罪的查證難度較大。在北京檢察機關查處的近百起廳局級以上官員職務犯罪案件中，以巨額財產來源不明罪追究法律責任的官員只有2件2人。通過財產申報制度發現職務犯罪線索，或者從該制度獲得案件實質突破的案件數為零。由于該制度目前還處于初級階段，缺乏相應的核查機制和監督機制，還未能成為職務犯罪案件線索的有效來源。此外，由于目前該制度更多強調的是領導干部自律，而缺乏必要的核實方法和有效的監管手段，官員瞞報偽報自己財產的現象嚴重，因此該制度目前還無法起到預防職務犯罪的作用。

二、當前我國各地財產公示制度的試點情況及評述

（一）試點情況和特點分析

近幾年，隨著學者、媒體、人大代表等社會各界對實行財產公示制度的呼吁，我國一些地區大膽探索、實踐了各具特色的財產公示制度。新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽、浙江慈溪、廣東韶關等十余個省、自治區的二十余個縣市的試點工作備受關注，有些被媒體稱為“破冰”樣本。從公開資料看，上述地區的財產公示制度具有以下四個特點。

一是試點地區集中于二三線城市，缺少一線城市的參與。小城市的試點更具有靈活性，同時由于試點環境沒有一線城市復雜，影響試點的因素也相對較少，從而試點推行也相對容易。

二是公示對象多以擬提拔、選任人員，科級以上干部為主，試點人群范圍較小，財產公示一般與職位晉升相關聯。如江西省《黎川縣新任科級領導干部財產申報辦法（試行）》規定，凡是縣里新任命的科級領導干部，必須在任職后一個月內向縣紀委廉政室進行財產申報，廉政室將申報材料整理匯總后交由監察局干部室進行全面審查。廣州始興縣的財產公示制度也以526名副科級以上干部作為對象。新疆阿勒泰地區的財產公示具有新意，不以級別和任用作為唯一標準，而是將職位的風險等級作為公示與否的標準，其公示包括轄區內六縣一市四套班子、公檢法、地直機關全體縣（處）級千余名官員的財產申報表，不僅要求縣（處）級干部申報，審計、財政等部門關鍵崗位的科級干部也要申報，同時還明確規定與職權密切相關的財產收入都將向社會公示。

三是大部分公示的地點局限于內部。主要以內部網站、公示人員所在單位、政府大樓公示欄等為主，這表明現行的財產公示試點工作并不是接受廣泛的群眾監督，而主要是自我監督和黨內監督的結合，其影響范圍較小，但卻優勢明顯，同事間進行公開、監督、核查也比較容易，而且顧及了干部的承受力，這也有利于官員財產公示制度減輕摩擦成本。浙江磐安縣將擬提拔干部的房產、私家車、收入等在網上向社會公布，其公示力度較大，但公示財產的內容有限。

四是對財產申報不實者的懲處力度不強。江蘇淮安對市、縣兩級擬提拔鄉（科）級以上干部進行財產公示時規定“公示內容會記入干部廉政信用檔案，不申報或隱瞞重大財產的擬任干部將被取消任職資格”。還有些試點地沒有規定處罰措施。

（二）對財產公示制度地方試點的分歧觀點

當前，各地財產申報公示制度的試點工作被官員、學者、媒體、社會大眾普遍關注和熱議，并形成了兩種態度鮮明的對立觀點。

1.效果良好說

一是財產公示試點將公示對象限制在“新提拔、擬任干部”可以有效避免沖突和摩擦。建立一個新制度的過程實質上是利益格局的調整過程，過多的摩擦可能會導致制度夭折，只有循序漸進才能鞏固試點的效果。而選擇公示人群是試點工作的重要環節，“新提拔干部”作為一張“白紙”，在崗位發展的早期進行試點的阻力小，同時避免了對舊體制的直接沖擊，而在“新晉人群”中挖掘制度的積極因素，也讓財產公示制度的試點更容易被人們接受，也更容易實現突破。財產公示制度的試點對象會隨著時間的推移變成改革的主力軍，對財產公示制度的認識和理解也更加深入，有利于制度的全面實施。

二是從二三線城市開始推行財產公示制度是科學合理的。好制度，要想行得通、辦得到，一定要有配套措施和良好的實施環境。財產公示制度始于基層，可以有效避免因利益沖突大而對財產公示的負面影響。

三是財產公示的范圍由個人擴大到家庭是治理腐敗最終的控制方法。如廣州始興縣的財產公示制度中明確公示財產包括“干部的工資資金、津補貼、勞動所得、房地產、投資、汽車等6項”，而根據新疆阿勒泰地區2009年1月1日實行的《關于縣（處）級領導干部財產申報規定（試行）》可以發現，該地區財產公示制度已經從以下兩方面進行了突破：一是申報對象增加了領導干部的配偶以及共同生活父母，子女；二是申報內容不只局限于個人收入，還包括全部財產。當前腐敗行為日益隱蔽，從家庭財產這個終端來遏制腐敗， 有助于提高對公職人員監督的有效性，使公職人員的非法財產難以藏身，從源頭上弱化其腐敗動機，實現反腐倡廉工作的關口前移。

2.效果否定說

一是懷疑財產公示制度試點的作用與影響。目前財產公示制度集中于干部提拔、選任階段，但提拔干部僅僅是政府人事管理制度運行的一環。而之后的調任、離任、退休也存在腐敗風險，也同樣需要財產公示。

二是在試點地雖然進行了財產申報與公示，但卻是零投訴零異議，這表明財產公示的效果并沒有達到制度設置的預想。財產公示的方式局限于內網或單位內部，只將監督局限于自我監督和黨內監督或者說是熟人監督，而沒有擴大到群眾監督，起到的效果得不到保證，特別是在我國這個熟人社會，熟人監督的效力更是值得商榷的。

三是財產公示試點對公示財產的全面性與真實性不能進行有效核查，財產公示制度推行面臨基礎不實的尷尬。在現實生活中，金融實名制覆蓋不了現金交易，同時不動產登記不完備，境外資產、珠寶、古玩等用現有的技術和配套制度更不能摸清。公示沒有配套的制度和技術支持，導致試點效果大打折扣。也就是說，與官員財產申報制度相配套的其他制度都尚未完善建立，使得財產公示缺乏必要的運行基礎。

四是部分官員認為財產公示制度不利于其維護個人合法權益和隱私權。法律規定公民有最基本的隱私權，公務員作為公民，有權根據法律規定享有隱私權。但另一方面， 公眾作為主權者，一切權力屬于人民。人民與政府是一種授權與被授權的契約關系，它規定著政府與公民間在權利與義務方面的雙向依存關系。因此，公眾有權要求公務員進行財產公示并對其進行監督。由于法律賦予的隱私權與公眾的監督權這兩者不相容，導致公務員在財產公示中陷入倫理困境難以抉擇，這也成為官員拒絕財產公示制度的重要原因。

五是財產公示制度的持續性不強。一些人認為“很多地方的干部財產公示試點都是曇花一現、人走政息”。試點地一般對財產公示制度執行機關、執行操作等沒有明確的規定，也沒有形成具有法律效應的條款，使得制度容易在倡導者離任后面臨推行難，從而導致可持續性不強。

三、從懲治和預防職務犯罪的角度談財產公示制度的定位

縱觀對試點情況的正、反兩方面觀點，參與討論的各方在財產公示制度的概念范疇、申報對象、申報內容、是否公示等諸多方面都沒有形成統一認識。爭議沖突的背后，反映了官員、學者、媒體、群眾等不同群體對財產公示制度的不同利益訴求，該項制度被賦予了監督權力、保障權利、信息公開、懲治腐敗等諸多方面的價值追求和利益期待。因此，應盡快統一認識，明確財產申報公示制度的性質定位，使該項制度朝可預期的方向健康合理發展。

筆者認為，財產公示制度因我國目前尚無“反腐良方”應運而生，如果從懲治和預防職務犯罪的角度理解該制度，其性質定位應包括以下三個方面。

（一）財產公示制度是對權力運行的事后監督，而非過程監督

不受監督的權力會產生腐敗，職務犯罪的本質是權力的不當行使，加強對權力的監督制約是懲治腐敗的關鍵。對權力的監督制約可分為對權力運行的過程監督和對權力行使的事后監督。過程監督通過國家、行業、單位的法律規章制度實現，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑，把權力關進制度的籠子里。事后監督通過約束權力行使者的行為活動實現，包括對官員日常消費行為的監督、8小時之外的監督、對官員一定范圍親屬的監督等。財產申報公示制度是對權力運行的事后監督，通過公開國家工作人員的財產等重大利益事項間接限制其消費、使用不當利益的能力，打消其濫用權力的念頭，從而遏制和減少職務犯罪。從這個意義上講，作為事后監督的財產公示制度，只能成為反腐敗的輔助制度，夸大作用或對其期望過高都缺乏依據。

（二）財產公示制度須實現內部與外部監督相統一，而不應僅是內部監督

從監督方式看，對權力的監督分為內部監督（即權力體系的內部自身監督）和外部監督（即權力體系之外的監督）。2010年中共中央辦公廳出臺的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》開宗明義：“根據《中國共產黨章程》、黨內有關規定和國家有關法律法規，制定本規定?！睆娜珖言圏c的地方情況看，財產申報公示制度主要由地方紀檢監察部門、組織部門推動，屬于權力體系的內部監督。

財產公示實行內部監督，具有針對性強、易于被領導干部接受、監督成本低等特點。但外部監督的力度大、效率高，具有內部監督無法比擬的優勢。筆者認為將財產公示定位為內部監督是當前形勢下適應發展環境的體現，隨著條件的成熟，將逐步引入外部監督，實現財產公示的最大功效。

（三）財產公示制度應與其他制度配套，而非單獨實施

目前，各地試點的財產公示制度大多單獨運作，依賴于領導干部自覺報告，相應的重大事項核查系統尚未建立，也給發現和懲治腐敗帶來一定難度。就實施效果而言，財產公示制度是一項系統工程，需要一系列其他制度配套實施，如金融機構的金融實名制、房地產管理部門的房產信息聯網制、稅務登記制、不動產登記制等。

四、對完善財產公示制度的幾點展望

（一）對財產申報的態度應當是不迷信、不低估、求務實

當前部分社會公眾、媒體一般對財產公示制度表示出高度的評價和認可，其實對其應當保持客觀的態度。首先，需認清制度本身是一種事后監督和客觀監督，治理腐敗是一項綜合性的復雜任務，需要從制度和機制上予以監督和控制，也需要主觀上形成抵御風險的能力和水平，所以對制度本身的功效不能過分迷信。其次，財產公示制度是形成系統反腐體系的重要組織部分，可以作為反腐的重要切入點，也要以之為契機帶動其他制度的形成與完善，所以對于該制度也應保持積極的態度，對其效果不低估。最后，制度本身也需要其他制度予以配合和保證，在求務實的態度指引下將制度落實到位。

（二）財產公示制度應當以財產申報制度作為基礎和來源

目前，部分地區試行的財產公示制度都是自立門戶的。進行公示前需要官員對自身情況進行說明，再將其進行公示。此時，官員對自身情況的說明，與現行的財產申報制度兩者并不掛鉤。這一情況導致了重復建設的問題，也使得現行財產申報制度不能發揮其應有的作用。所以我們認為財產申報制度與公示制度應當銜接，形成彼此之間的制約與監督的關系，從而降低制度發揮作用的成本，促進制度規范運行。

（三）應從新晉干部在有限范圍內的公開開始推廣

新生事物的發展與完善需要經歷一定的時間與過程，申報與公示也需要循序漸進，建議從新晉干部在有限范圍內的公開開始推廣，深入宣傳制度作用，樹立對制度的信心，從而加深對制度認識的深化，最終形成全國性、持續性、規范性的制度體系。

（四）對干部的監督與保護相結合

財產公示制度存在推廣難的問題，其中的重要原因是利益群體可能因制度推廣而露出馬腳或無法說明情況、本身合法權益亦無法得到保證的情況。當前，我國的經濟社會發展還存在一系列問題。如貧富差距擴大導致社會矛盾較多等，財產申報與公示制度很容易成為部分人尋找比較點的平臺。同時在媒體傳播日益興盛的今天，一些媒體往往為了曝光點而放棄職業道德，從而對干部造成困擾，甚至會對其名譽與個人隱私造成嚴重影響，所以財產公示制度的推廣需要將干部的保護放到重要位置，需對利用制度進行非法行為的人員予以處罰，情節嚴重的追究刑事責任。

（作者單位：北京市海淀區人民檢察院職務犯罪預防處）