對瑞麗市推行網格化服務管理的路徑探析

董國菊

【摘 要】網格化服務管理模式作為一種社會管理的革命和創新，與傳統的社會管理方式相比有著較大的優勢。通過半年多的試點，瑞麗市網格化服務管理工作取得了明顯成效，但在推行中仍面臨著許多問題和困難。如何有效推行網格化服務管理工作，關乎著邊境的穩定和平安瑞麗的創建。

【關鍵詞】網格化管理；瑞麗市；困難和問題；路徑

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對創新社會治理方式作出全面部署，提出“四個治理”原則，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。其中，在源頭治理方面提出，要“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。中共云南省委第九屆七次全會提出：“要改進社會治理方式，全面推行城鄉社區網格化服務管理模式”。

近年來，瑞麗市作為國家重點開發開放試驗區、國家面向西南開放的重要橋頭堡的最前沿，由于特殊的地理位置、區位優勢和獨有的優惠政策，在吸引大量人流、物流、資金流、信息流的同時，各種社會問題應運而生。傳統的社會管理方式已經不適應瑞麗經濟社會全面發展。網格化服務管理模式，作為一種社會管理的革命和創新，是近些年興起的一種新型的城市管理思想和技術，是電子政務管理的創新，已在我國不同地區、行業和領域得到廣泛應用和推廣，成為加強和創新基層社會治理的一條重要途徑。順應形勢發展，創新社會治理理念，推行網格化服務管理，是瑞麗市在基層社會治理中必須突破的一個重要課題。

一、網格化服務管理的優勢

網格化管理就是借用計算機網格管理的思想，把所要管理的區域（一個城市或地區）實現“網格化”即把區域地理空間進行劃分，按照統一的標準將管理對象劃分為若干個單元，利用現代化的信息和網絡技術，使各個網絡單元之間能進行有效地信息交流，共享本區域系統的各種資源，達到整合資源，提高管理效率的現代化管理。相對于傳統的社會管理方式中存在的問題，如政府部門各自為政、信息不及時、職責不清、權責不明、工作效率不高、干部服務意識淡薄、決策機構聽不到群眾的聲音等，網格化服務管理新模式有其獨特的優勢。

（一）公共資源得到有效整合，管理成本大幅降低

完善的網格化服務管理系統涉及城管、公安、環衛、綠化、工商、衛生、計生、社保、社區建設等諸多方面，依靠互聯網高效的信息傳播力量，有效整合一區或一個城市中的公共資源，便利快捷的發現與解決問題，從而減少物質與能源資源的消耗，更好的服務于大眾，有效解決了基層服務管理中的“最后一公里”問題。避免了多頭管理、重復管理等弊端，使城市管理日趨優質、高效、節約，也使市民感受到細致入微，便民利民的一站式服務，從而實現可持續發展。

（二）業務流程規范標準，管理機制日趨科學

網格化管理一般實行市區兩級分工、監管分離的體制，業務流程規范標準。市級負責監控和協調，區級負責具體運作，各級分別組建管理監督中心和指揮中心，建立相對獨立的監督和指揮系統，定量分析各部門履行職責的情況，減少了問題上報的很多中間環節和管理層級，形成監管互動、分工協作、管理有序的管理新機制，使信息采集、監督、反饋、督辦系統更加流暢，大大縮短了處理問題所花費的時間，從而提高管理和服務的效率。

（三）管理方式積極主動，解決問題快速便捷

傳統的管理方式緩慢被動、控制不力，遠遠不能適應社會快速多變的管理需要。網格化管理提出了統一規劃、市區聯動的工作思路，形成發現、立案、派遣、處置、核查、結案等一套完整有效的工作程序。通過不斷調整完善網格劃分，讓所有的黨政部門都通過對口的網格深入基層，讓所有的城鄉社區都有對口的網格單位連通體制，無縫隙地覆蓋了所有的城鄉社區，使政府的工作中心向下移動，向基層傾斜，給黨政單位以發揮協調作用的空間及直接服務的對象，使得管理更加注重服務質量與效果，更加方便群眾生活，管理變得積極主動。黨政職能由管理控制轉變為協調服務，建構起既基于基層又能充分發揮各黨政部門積極性的服務型政府，破解了“運動式”和“突擊式”管理存在的弊端，提高了解決問題的效率。

（四）評價體系公開透明，管理監督更加有效

網格化管理從基層管理服務中遇到的政出多門、條塊分割的矛盾出發，借助系統實時生成的大量基礎數據，理清基層政府部門的行政管理職能，明晰職權，監督權和行政權分開，同時把管理職能直接下放給每一個單元網格，明確網格負責人的職、責、權，建立公開透明的監督和評估機制，理順市、區、網格之間的關系，使最基層的民情、民意、民聲能夠通過網格單位通達黨政部門的同時，也使黨政部門所掌握的權力與資源及其社會資本在合法范圍內能夠貫通至基層。

二、瑞麗市推行網格化服務管理的主要做法

2013年，德宏州委、州政府將瑞麗市確定為全州網格化社會服務管理工作試點縣市。2014年2月，云南省社管綜治委將瑞麗確定為省綜治信息化建設8個試點縣市之一。按照省、州的工作部署和要求，瑞麗市黨委政府高度重視，把握試點機遇，加強組織領導，積極探索實踐，制定了《中共瑞麗市委、瑞麗市人民政府關于瑞麗市推行網格化社會服務管理工作的意見》、《瑞麗市網格化社會服務管理工作實施方案》，并撥出200萬元經費用于試點，不斷推進網格化服務管理和綜治信息化建設工作。經過一段時間的努力與探索，取得了階段性的成效，也初步形成了較為可行的工作經驗，為全州全面推行網格化服務管理和綜治信息化建設奠定了堅實基礎。

（一）搭建工作平臺。在瑞麗市社管綜治辦設立市網格化社會管理監管中心和社會管理綜合信息監管中心，依托鄉鎮（農場）、社區現有為民服務中心（站），成立網格管理中心（站），與社管綜治維穩、為民服務中心（站）合署辦公，“三中心（站）”業務相對分離，工作統分結合，推進糾紛聯調、治安聯防、問題聯治、平安聯創工作。

（二）合理劃分網格。將全市共劃分為66個網格，其中11個城市社區在維持現有格局不變的基礎上，按照500—600戶的標準，劃分成30個網格；農村和農場按每個村委會（農場辦事處）為一個網格，劃分為36個網格。

（三）配齊網格管理（信息）員。按照一個網格一名網格管理員、一名社（片）區民警；一個村民小組（生產隊）一名網格信息員；每個社管綜治成員單位一名信息員的標準配置網格管理（信息）員的要求，全市共設網格管理員、社（片）區民警各66名，網格信息員295名、綜治信息員802名，實現“三員一警”全覆蓋。

（四）構建信息支撐體系。依托云南省綜治信息系統，構建網絡服務管理、平安建設、綜治信息共享“三大平臺”，建設市、鄉鎮（農場）、村（社區、農場辦事處）、網格小組四級信息網絡體系，并在瑞麗電視臺播出《瑞麗市人民政府關于在全市推行網格化服務管理的通告》，宣傳發動全市人民，動員廣大群眾支持網格化服務管理工作，實現市綜治信息化建設全面覆蓋。

（五）規范工作流程。按照“誰主管，誰負責”和“屬地管理、分級負責”的原則，實行自下而上和自上而下的逐級化解工作機制和處級以上領導及單位掛鉤聯系網格化服務管理工作制度，一名市級領導及一個綜治成員單位掛鉤一個網格，做好指導協調，解決實際困難。網格管理（信息）員以綜治通手機、計算機終端等方式運用人口采集、糾紛調處、事件送報等模塊，做好基礎信息采集、實有人口協管、社情民意收集、矛盾糾紛化解、安全隱患排查、群防群治、平安創建和服務聯系群眾等工作，實行有事報事、無事報平安的“零報告”制度。鄉鎮（農場）“三中心（站）”及時研究處理網格管理（信息）員上報的信息，能處理的及時處理，不能處理的逐級上報解決。

（六）注重資源整合。整合綜治基層基礎、禁毒防艾、網格化服務管理和綜治信息化建設工作經費，實行統一管理使用。

（七）建立完善相關工作制度。制定《瑞麗市網格管理（信息）員管理考核辦法》、《瑞麗市綜治通終端使用管理暫行規定》、《瑞麗市社會管理綜合治理信息系統管理暫行辦法》和《瑞麗市社管綜治信息事件報送處理制度（試行）》等，明確網格管理（信息）員的選聘、培訓、管理、考核以及綜治通手機使用管理、信息采集、報送、匯總、梳理、研判、分流、督辦、等工作流程。

通過半年多的試點，瑞麗市網格化服務管理工作在各網格點都取得了明顯成效。通過“綜治通”手機、計算機終端接入系統，建立健全了以“人、地、物、事、情、組織”為核心的基礎信息數據庫，做到“居住情況清、人員信息清、區域設施清、隱患矛盾清”。及時將轄區內可能影響社會穩定的各類案（事）件信息及居民訴求，注明信息的緊急程度和類別后，以手機短信、“綜治通”手機、計算機終端等方式報送網格化社會服務管理綜合信息平臺進行處理。

三、瑞麗市推行網格化服務管理過程中面臨的問題和困難

網格化服務管理適應了瑞麗市社會經濟發展的需要，在發現解決問題上優勢明顯，然而其推行過程中仍然面臨許著多問題和困難。

（一）網格化服務管理工作機制尚未正式形成

網格化管理最初本是城市管理者為整合社區資源，構建信息共享平臺引入社會管理中的，但實際操作中更多的則是基于維穩的需要。瑞麗市政府在推行網格化服務管理工作中首先想到的是排查社會隱患、解決可能影響社會和諧的潛在問題，不讓自己管轄區域出現管理盲點。在初期階段比較注重組織架構的搭建，受傳統行政管理體制影響，行政色彩濃厚。在制度設計上，雖然充分賦予了一級網格，也就是社區、鄉鎮（農場）對下沉網格管理（信息）員的調配權、使用權和評價權，但部分鄉鎮辦對下沉的工作人員不敢用、不會用，加之市直部門一些工作人員的觀念轉變不足、配合意識和服務意識淡薄，致使一級網格的區域統籌和綜合協調力度不夠、條塊融合欠佳，缺位、越位、錯位，“多頭管理”和“無人管理”問題依然存，網格化運作機制尚未正式形成，只能探索與運行并行。

（二）網格化服務管理持續運行面臨著政府行政成本膨脹的風險

目前瑞麗全市共劃分為66個網格，配備網格管理員66名、社（片）區民警各66名，網格信息員295名、綜治信息員802名，增加了人力運行成本；現有的網格化管理模式需要增設各級網格管理指導中心辦公室，即增加機構的數量；網格化管理以信息技術作為依托，需要增設大量的設備，投入很多物質資源，并需要相應的維護網絡正常運轉的資金注入，等等。雖然在需要投入的初始階段瑞麗市撥出200萬元經費用于試點，推進網格化服務管理和綜治信息化建設工作，但這還僅僅是對可以計算的財政投入的估計，如果將無形成本包括人力資源、時間、志愿投入以及相關政策成本等計算在內，數額則要大得多，網格化服務管理持續運行面臨著政府行政成本膨脹的風險。如何籌措相對充分的資源，滿足日益增長的網格化服務管理需求是不得不考慮的因素。

（三）網格管理（信息）員工作能力有待提升

網格化服務管理工作隨著網格化管理的普及和實際應用，需要大量專業的管理人員。要求工作人員認真、細致、高效、負有責任心，為每一戶居民建立非常詳細的檔案，建立低保、退管等工作臺賬等。但目前瑞麗市信息管理中心無機構、無編制、無人員，完全依靠社管綜治辦原班人馬運作，人少事多。而聘請的網格（信息）員中，多數管理人員并不是專業的，特別是部分鄉鎮（農場）、村（社區、農場辦事處）信息員，學歷層次不高，對新知識、新技術接受緩慢，配備的綜治通手機雖經多次培訓，仍不能熟練操作。一些網格缺乏電腦操作人員，信息平臺不能正常使用，影響工作的快速開展和推進。在實際工作中，部分網格管理（信息）員怕問題、怕麻煩，不愿意也不善于利用平臺處置解決問題，造成信息平臺對矛盾問題的統籌協調和評判裁決作用得不到充分發揮，工作開展難度大。

（四）公共設施及服務不到位制約著網格化服務管理工作的開展

從調研來看，與我國一些大城市網格化管理相比，瑞麗市由于地方財政有限，鄉鎮（農場）網格建設資金多來自政府財政投入，而之前政府對鄉鎮的投入相對較少，公共設施缺乏，基層網格管理在人員和設施配備上都不盡完善，試點工作站點、電腦及設備尚未配置到位，部分網格網絡接通還不到位。在工作中，由于有些鄉鎮地域復雜、工作范圍大，特別是有些二、三級網格地處偏遠、交通不便，且缺乏工作、用餐、休息等必要設施，出現“下得去、沉不住”現象。這些都制約著瑞麗市網格化服務管理工作的開展。

（五）居民、村民素質參差不齊，社會參與不足

作為鄉鎮、村（社區）管理體制創新的舉措，網格化管理應該在一定程度上緩解居民、村民參與社會管理認同感不強、積極性不高的矛盾。但事實上，瑞麗市地處邊境少數民族地區，城鄉差別大，外來人口多，素質參差不齊，外籍人口高達5.1萬，占瑞麗城鎮人口比例近一半；邊境山區村寨對信息技術方面的知識接觸較少，村民文化素質普遍偏低，接受新事物緩慢；鄉鎮村社干部多是靠威望獲選，綜合素質不高，常常把網格化服務管理當做上級的命令。就目前來看，在瑞麗市網格化服務管理的二、三級網格中，居民、村民還未積極參與到鄉鎮、社區建設中來，社會參與嚴重不足。

四、對瑞麗市推行網格化服務管理的路徑探析

（一）建立規范的工作機制，激發網格化服務管理的活力

建立一套符合瑞麗市綜治信息化暨網格化服務管理實際的工作機制，進一步激發網格化服務管理的活力，解決好“誰來管”、“怎么管”、“管什么”的問題，是瑞麗市網格化服務管理的首要任務。首先應在黨委、政府的領導下，有效整合鄉鎮（農場）、村（社區）派出所（警務室）、司法所、社保、民政、宗教、計生、教育、信訪等工作力量，把市級各行政部門的管理職能、行政職權和資源下沉到“網格”、覆蓋到鄉鎮社區，創新職能部門參與網格化管理的有效載體和服務平臺，解決好“誰來管”的問題。其次應進一步完善網格劃分、職責、考核、監督、評比、獎懲、統計分析以及公眾參與等各項工作，堅持把基層的評價、群眾的認可作為考核的重要內容和主要依據，在科學劃分“網格”的基礎上，不斷夯實“條塊結合、屬地為主”的網格化工作機制，建立行之有效的規章制度，保障網格化服務管理體系的持續與逐步精細，解決好“怎么管”的問題。最后應從瑞麗市實際出發，以人口管理為核心，重點抓好社情民意收集掌握、矛盾糾紛排查化解、流動人口管理、特殊人群管理、治安防控、禁毒，以及傳染病、食品安全、災害事故的防范與應急反應等工作，解決好“管什么”的問題。

（二）提升瑞麗市政府、各網格單位的能力建設，規避政府行政成本膨脹的風險

在社會管理中，對于各管理主體應從傳統的“授之以魚”轉變為“授之以漁”。 人、財、物等資源供給都是“魚”的形式，如何提升政府、各級網格的能力建設，有效規避政府行政成本膨脹的風險非常重要。政府作為間接提供資源的主體，一是要發展經濟，增加財政收入。二是出臺相關鼓勵政策，廣辟渠道，多方籌措資源。三是建立資源使用評估體系，促進資源的有效利用國；作為直接提供資源的網格單位，應由資源提供者轉為資源提供者與資源使用監督者，使資源再配制方式效率最大化。將再配置資源進行一定比例的分離，并提供或協助相關的能力培訓，讓資源的無償提供轉為行動激勵或服務購買；作為接受資源的次級網格單位，在提升資源使用效率的同時，要培養資源自造能力，提升競爭力，以能力與行動獲取資源。當然，任何一方的能力提升，都不是僅靠自身就可完成，需要長效機制的配套支持。

（三）健全網格管理人員管理制度，明確獎懲責任

網格化管理的實施需要大量配套管理人員。針對瑞麗市目前網格化管理完全依靠社管綜治辦原班人馬運作，人少事多，而聘請的網格（信息）員中，多數人員并不是專業的情況，建議健全網格管理人員管理制度，明確獎懲責任，激發網格管理人員的責任意識和效率意識。一方面在加大培訓力度，不斷提高管理人員能力水平的同時，展開暗訪督查、隨機抽查、電話抽查、走訪網格群眾、跟蹤督查、聯合督查和互查，及時掌控每個網格和網格管理員的實際情況，建立健全行之有效的網格管理人員管理制度。另一方面設立網格干部考勤業績獎，對于能夠認真履行職責的下沉人員，按規定由市財政年底一次性兌現業績獎，予以通報表彰，并作為干部提拔、任用的重要依據；對工作不認真、排查不細致、問題處理不及時不徹底，造成不良影響和后果的，對相關單位及責任人給予責令作出書面檢查、通報批評、取消年度評優資格、免職等處理。

（四）完善網格化服務管理基礎設施建設，提高公共服務能力

建議瑞麗市加大對網格化服務管理的財政投入，（下轉第249頁上接第254頁）從信息化建設、公益崗位設置、管理基礎設施等方面加大經費投入。以開展信息化調研為切入點，有針對性地制定瑞麗市網格管理信息化建設總體方案，加強項目規劃，積極爭取政策支持，完善基礎設施建設，提高公共服務能力。一方面依托信息化管理平臺，加強對網格內人口、房屋、證件、職業、車輛、場所、網絡、組織等基礎信息的采集，推廣視頻監控設施建設，實現管理信息互聯互通、共建共享，并定期在網上分析研判、預警預防，做好實有人口協管、社情民意收集、矛盾糾紛化解、安全隱患排查、發動群防群治、開展平安創建、聯系服務群眾等工作，確保對各類問題“早發現、早處理”，牢牢掌握網格化管理主動權。另一方面以信息化為手段，積極搭建網上服務新平臺，促進電子政務與網格信息化對接，大力推行網上辦公。網上受理、網上審批，讓數據多跑腿、讓群眾少走路，使群眾打開電腦就能查詢有關事項、足不出戶就能享受公共服務，真正把網格化管理的成效惠及民生、反哺社會。

（五）培育社會組織，鼓勵多方參與網格共治

現代社會，政府不可能主導一切，許多事情必須分離出來，交給市場或社會組織去完成。這是中國在社會轉型期必須解決的問題，也是政府機構改革的方向。培育多樣化、專業化的社會組織，實現群眾自我管理、自我服務、自我發展，是網格服務管理持續長效的一種方式，也是網格服務管理更專業、更高效面臨的挑戰。建議借助瑞麗市大力宣傳網格化管理的契機培育各類社會組織，逐步培養群眾的自治意識。各鄉鎮（農場）、村（社區、農場辦事處）、網格小組和職能部門下派的網格工作人員要加強與聯戶代表的聯系，引導群眾轉變觀念，積極參與到網格化建設中來，協助網格管理（信息）員及時發現問題，處理問題，實現自我管理、自我教育、自我服務，最終形成多方參與的網格共治局面。

總之，抓好網格化服務管理是瑞麗市社會治理創新重點工作之一，是實現維穩進網格，維護邊境穩定的重大舉措。網格化服務管理的有效推行，關乎著平安瑞麗的創建，更是固本強基、便民利民，回應人民群眾新要求、新期待的具體實踐。

參考文獻：

[1]《瑞麗市綜治信息化暨網格化服務管理工作匯報》，2014年7月。

[2]王名、楊麗：《社會管理創新的“網格化”體系探析》，（《探索》 2012年第1期）。

[3]《瑞麗市勐卯派出所網格化管理匯報材料》，2014年7月21日。

[4]楊子莊：《瑞麗市勐卯鎮加強綜治“網格化”管理 群眾大小事“一網打盡”》，德宏長安網，2014年9月25日。