制度創造與包容發展
——論中國民族區域自治制度的理論價值

扶松茂

（復旦大學國際關系與公共事務學院上海，200433）

制度創造與包容發展
——論中國民族區域自治制度的理論價值

扶松茂

（復旦大學國際關系與公共事務學院上海，200433）

中國民族區域自治制度，是中國共產黨利用馬列主義民族理論結合中國革命實踐解決中國國內民族問題的理論創造。民族區域自治制度不僅是解決中國國內民族平等、多民族共同發展、共同繁榮的基本政治制度，而且也突破了歐洲式民族國家建設的框架，擺脫了民族壓迫、甚至伴隨種族、民族清洗的范式，為多民族的國家建設與發展提供了新的路徑。同時，民族區域自治制度作為一種包容性發展的制度安排，能有效地消解共和式民主理論與決策機制的內在缺陷；它排除了“多數決”式民主機制下少數民族的不安全感，保障了少數民族能參與公共事務并協調好本民族利益與公共利益的關系。

民族區域自治制度創造；包容發展

中國的民族區域自治，是指在國家的統一領導下，各少數民族聚居地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。在國家統一領導下實行民族區域自治，體現了民族平等、民族團結、各民族共同繁榮發展的原則。建立在這些原則基礎上的民族區域自治制度，是中國共產黨為解決國內民族問題而不斷進行理論與實踐探索的結果；同時，在國家建設中，民族區域自治制度的具體實踐體現出其創造性的理論價值，它不僅是馬列主義民族理論中國化的理論創新，也是現代民族國家建構過程中的制度創新，還是消解共和式民主理論內在缺陷的一種制度安排。

一、馬列主義民族理論與中國革命實踐相結合的理論創新

民族區域自治，是中國共產黨把馬列主義民族理論與中國民族問題的實際相結合，解決中國國內民族問題的基本政策，是我國的一項重要的政治制度，也是具有中國特色的解決中國民族問題的基本形式。中國共產黨在將馬列主義民族理論應用到解決中國民族問題的實踐中，經歷了從“民族自決”向“民族自治”的理論指導的轉型，隨著這種理論指導的轉型，民族區域自治制度也從一項民族統戰政策發展為國家一項基本政治制度的歷程。

1.中國共產黨早期主張民族自決是推動國家統一與各民族反抗壓迫的需要

中國共產黨在領導中國民主革命伊始，就面臨民族問題。在第一次國內革命戰爭時期，“從國內來看，民族問題是中國民主革命總問題的一部分；從世界范圍來看，中國民族解放運動（民族革命）社會世界無產階級革命總問題的一部分。1922年7月，中共二大就提出了解決國內民族問題的政治綱領，即“統一中國本部（東三省在內）為真正民主共和國；蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦；用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國”。1928年，中共六大通過的政治決議案提出了“統一中國，承認民族自決權”的政治主張。這“包含了黨對各少數民族運用自決權的期望，也反映了中國共產黨建立統一的多民族蘇維埃共和國的奮斗目標?！边@也證明中國共產黨在早期承認民族自決權也是為了國家統一，而不是民族分離與國家分裂。

第二次國內革命戰爭期間，中國共產黨仍然堅持民族自決、建立聯邦制的主張。1931年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，一直承認到弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立國家的權利。蒙、回、藏、高麗人等，凡是居住在中國境內的，他們有完全自決權：加入或脫離蘇維埃聯邦，以建立自己的自治區域?！敝袊伯a黨當時提出這種“完全自決權”的主張，是要求“中國蘇維埃政權在現在努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義、國民黨、軍閥、王公、喇嘛、土司等的壓迫統治，而得到完全的自由自主?！边@種主張旨在推動各民族反抗各種形式的壓迫，甚至包括漢族的壓迫，1935年紅軍長征途中的中央政治局通過了《中央關于紅一、四方面軍回合后的政治形勢與任務的決議》中就指出，“無條件的承認他們有民族自決權，即在政治上有隨意脫離壓迫民族即漢族而獨立的自由權?！蓖瑫r，該決議也提出在蒙、回、藏等民族“成立獨立國家之后，則可以而且應該根據他們自愿的原則，同中華蘇維埃共和國聯合成立真正的民族平等與民族團結的中華蘇維埃聯邦。在這個時候，聯邦的政策才是正確的?！倍?，1931年11月中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《關于中國境內少數民族問題的決議案》指出：“中華蘇維埃共和國的目的是建立一個沒有民族界限的國家，是在消滅一切民族間的仇視與成見?！薄斑@實際上是明確提出了要把中國建設成為一個各民族平等團結的、統一的、多民族的社會主義國家?！?934年頒布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規定，全國蘇維埃全國代表大會及中央執行委員會“代表中華蘇維埃境內各民族訂立組織蘇維埃聯邦共和國的條約?！边@進一步證明中國共產黨堅持民族自決權是為了推動各民族反抗各種形式壓迫，而不是為了實質上的民族分離和國家分裂，盡管這一時期中國共產黨在國家統一的結構形式上是效仿蘇俄的聯邦制。

2.抗日前后中國共產黨轉向民族自治是反對民族分裂并執行抗日民族統一戰線的客觀要求。

抗日戰爭全面爆發之前，日本帝國主義勢力就利用“民族自決”口號，策劃滿、蒙等少數建立民族分裂的偽政權，以實現其分裂并全面入侵中國的圖謀。1932年1月，日本陸軍等省制定了《中國問題處理分針綱要》，隨后日本帝國主義加緊了建立偽政府的活動。自1931年9月開始到1932年初吉林、遼寧、黑龍江三省先后建立了偽政權。1932年2月16日，三省偽政權頭子在沈陽召開偽建國會議，按照日本關東軍擬定的方案，決定建立“東北行政委員會”，并宣稱東北地區“從此與黨國政府脫離關系，東北省區，完全獨立”。1932年2月25日，正式改名為“滿洲國”。早在“九·一八”事變前，日本帝國主義就加緊了對內蒙古地區的侵略步伐，他們挑撥中國民族關系，制造民族分裂，盅惑蒙古族一些封建王公貴族發動所謂的“自治”運動。1932年，偽“滿洲國”成立后，日本侵略者勾結極少數反動的蒙古族封建上層分子，組織傀儡的偽蒙古政府，妄圖達到其“以蒙治蒙”、分裂內蒙古和長期統治內蒙古廣大地區的目的。1935年12月，內蒙古德王親自去偽“滿洲國”新京同日本關東軍進行所謂“日蒙合作”的勾當活動。商定日本幫助德王在內蒙古西部盟旗先搞一個“獨立”局面，然后再建立獨立的“蒙古國”，并允給德王以財政援助。20世紀30年代初，英日等帝國主義用各種手段向新疆宣傳大土耳其主義，支持大土耳其主義者。1933年11月12日，在英帝國主義策劃和資助下，新疆民族分裂分子建立了“東土耳其斯坦伊斯蘭共和國”。

這三個民族分裂的偽政權，使中國共產黨認識到“民族自決”口號在國族存亡之時所產生的負面后果。1937年，劉少奇就指出“日本帝國主義反用贊助各少數民族的獨立自治去欺騙，這是很危險的?！薄叭毡镜蹏髁x的挑撥離間政策，在滿、蒙古、回、朝鮮各少數民族中，特別是他們中的民族上層人士，在抗戰問題上態度模糊，分不清是非。因此，解決對待抗戰所持的態度問題和各民族的團結問題，已經成為刻不容緩的重大問題?！庇⒌蹏髁x在新疆策劃的民族分裂政權，“陰謀在新疆、西藏建立在其卵翼下的政府，使之成為侵略我國西部的據點?！边@些民族分裂政權雖然最后都瓦解了，但這讓中國共產黨認識到帝國主義勢力利用“民族自決”分裂各民族、破壞中國統一的圖謀。隨著抗日戰爭形勢的發展和中國共產黨抗日民族統一戰線的不斷鞏固，中國共產黨的民族政策從抗戰開始的策略調整進入實質性轉變?？箲痖_始后，即1937年8，中國共產黨發布了《抗日救國十大綱領》，明確提出：“動員蒙民回民及其他一切少數民族，在民族自決與自治的原則，共同抗日?！贝撕?，民族自治成為中國共產黨處理民族問題的重要原則。1938年9月，在中共六屆六中全會上，毛澤東作了《論新階段》的重要報告，向全黨提出要“使馬克思主義在中國具體化”，而針對民族問題則要求“對國內各民族，給予平等權利，而在自愿原則下相互團結，建立統一的政府?！薄罢窃谶@一思想指導下，中國共產黨的民族政策走向成熟，明確了中國各民族要建立統一的國家，明確了黨的民族政策不是民族分離、建立聯邦制形式的國家，表明中國共產黨正在改變早期關于民族自決、聯邦制的口號，而在統一國家內實行民族區域自治的思想和理論逐漸成熟”。

3.解放戰爭以后中國共產黨推行民族區域自治制度是少數民族社會解放的必要途徑。

抗日戰爭結束后，中國共產黨非常明確地將民族區域自治作為少數民族社會解放的重要政策。1945年4月，毛澤東在中共七大上指出“多年以來，陜甘寧邊區和華北各解放區對待蒙回兩民族的態度是正確的，其工作是有成績的”，并“要求改善國內少數民族的待遇，允許各少數民族有民族自治的權利”。1946年1月16日參加政治協商會議的中國共產黨代表團在《和平建國綱領草案》中提出：“在少數民族區域，應承認各民族的平等地位及其自治權?！敝袊伯a黨在組織領導創建內蒙古自治區的過程中，堅持內蒙古自治是“平等自治”，而不是“獨立自治”。1946年4月3日，內蒙古自治運動統一會議正式會議舉行，通過了《內蒙古自治運動統一會議主要決議》，確定了“內蒙古自治運動的方針是平等自治，不是獨立自治，并且只有在中國共產黨領導下才能得到實現?！边@進一步明確民族區域自治不是聯邦制結構下的“獨立自治”，而是在中國共產黨領導下的“平等自治”。1947年5月1日，內蒙古自治區人民政府正式宣告成立?！皟让晒抛灾螀^的誕生，實現了蒙古族人民當家作主的權利，它是中國共產黨在長期革命斗爭中運用馬列主義民族理論指導中國民族解放運動實踐的結果，它為黨在全國范圍內解放個少數民族人民，從根本上解決國內的民族問題，徹底改變舊的民族關系，提供了理論和實踐的范例?！?949年9月21日至30日，中國共產黨領導召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，該綱領“明確按照中國的具體國情建立統一的多民族的共和國，確立實行民族區域自治為解決國內民族問題的基本政策，運用法律形式保障國內各民族人民的平等地位與權利?！?950年11月，我國第一個省轄市一級的西康藏族自治區成立。在此之后，逐漸開始在西北、西南和中南的一些少數民族聚居去實行。為了普遍推行民族區域自治制度，實現各民族的社會解放，1952年8月8日，經中央人民政府委員會第18次會議批準實施了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》。此后，1954年的《憲法》規定了民族區域自治的性質和在國家中的地位，實行民族區域自治的基本原則。這有力地保障了民族區域自治制度在整個國家政治生活中的重要作用。美國學者費正清也指出“新憲法（五四憲法）有意識地區別于蘇聯憲法的一個方面是，中國拋棄了少數民族區域可以自決脫離國家的假設性條款。他們宣稱中華人民共和國是一個‘統一的多民族的國家’，少數民族‘自治區’是其領土不可分割的一部分”，“實行這些政策后，共產黨相當成功地使遼闊的少數民族地區歸附于中央控制之下，并且成功地開始了社會主義改造的進程?！?992年及修訂的《民族區域自治法》，以及大量的民族自治地方制定的自治條例與單行條例，使中國各少數民族利用民族區域自治制度實現民族平等、社會解放、經濟文化發展有了更系統的法律保障。

二、現代民族國家建構過程中的制度創造

1.西方現代民族國家建構過程中導致民族壓制與民族多樣性的消解

民族國家建設是近現代世界范圍內的重大政治事件。貫徹人權和民主的民族國家框架超越了部族和方言，這樣就出現了一種新的社會一體化形式。國家與民族建設——用新的緊密結合的民族國家體系這個“想象的”社會，來替代各種各樣的地方性共同的交織物。但根據源于歐洲的民族國家理論與實踐，民族國家建設意味著對“一個國家，一個民族”這一原則的追求，因而最終否認國民中的民族多樣化。因此，民族國家的建立，帶有種族民族主義的特征，總是充滿著血腥的清洗儀式，并不斷壓制新的少數民族。在19世紀后期和20世紀的歐洲，民族國家的建立過程就是殘酷的流亡和驅逐過程，就是強迫遷徙和剝奪權利的過程，就是消滅熔體的過程，直至種族滅絕。被驅逐者一旦獲得解放，通常就會變成驅逐者。這種民族國家建設“血淚史”由歐洲擴展并影響到世界大多數民族國家的建構，即使以聯邦共和國為全國性政治結構的美國，對印第安人的種族清洗也成為其國家建設中不可否認的歷史事實。事實上，建構同質民族文化的事業在任何地方都沒有完成。所有現代歐洲國家都包含種族沖突和少數民族。

2.民族區域自治制度實現了國家建設中的民族平等與民族多樣性的發展

與西方這種民族國家建設歷程相對照，中國共產黨領導與開創的中華人民共和國完全避免了對其國境內少數民族的“驅逐”，更沒有對各民族進行“總是充滿著血腥的清洗儀式”。為了“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯邦的制度，而是民族區域自治的制度。我們以為這個制度比較好，適合中國的情況?！泵褡鍏^域自治，把國家集中統一和少數民族當家作主、管理本地區地方性事務的權利有效地結合起來，有力地增強了中華民族大團結，促進了平等、團結、互助的社會主義民族關系的鞏固與發展；民族區域自治制度不僅實現了民族解放、民族平等，對中國民族多樣性發展也起到了無可替代的作用。截至2008年底，全國共建立了155個民族自治地方，包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）。2000年第五次全國人口普查表明，55個少數民族中，有44個建立了自治地方，實行區域自治的少數民族人口占少數民族總人口的71%，民族自治地方的面積占全國國土面積的64%。此外，中國還建立了1100多個民族鄉，作為民族區域自治制度的補充。而且，中國55個少數民族中，除回族和滿族通用漢語文外，其他53個民族都有本民族語言，有22個民族共使用28種文字，其中壯、布依、苗等12個民族使用的16種文字是由政府幫助創制或改進的。目前，中國少數民族約有6000萬人使用本民族語言，占少數民族總人口的60%以上，約有3000萬人使用本民族文字。由此可見，新中國開啟的民族區域自治制度，是尊重歷史、合乎國情、順應民心的正確選擇，是社會主義政治文明在民族問題上的集中體現。民族區域自治制度也是現代民族國家建構過程中的創造，是中國各族人民對人類社會發展的重要貢獻。

三、包容性發展的制度安排

1.共和式民主可能導致國家分裂與對少數民族受到壓迫

大部分共和主義者仍然不贊成多元主義以利益團體為導向的政治觀，因為后者將個人以及團體的特殊利益視為政治互動的前提，政治過程僅為各種利益之匯聚，經過談判與利益交換而達成的暫時性均衡。相對于此，共和主義者仍然堅持特殊利益的可變性，并經過民主的溝通審議轉化為符合共善的公民德行。這種共善和德行顯然導致“忽略了現代社會多元分歧的事實，容易導致少數群體受到文化壓迫”。因此，“當各民族在多元社會里相互交織時，共和式民主是一張分裂的處分。它鼓勵大的多元社會與國家的分裂，使建立小的種族國家變得必要。結果只能是分裂和持續的戰爭危險?！比绻麄儯ㄉ贁得褡澹┧坪鯓嫵梢粋€永遠的少數派，那么種族群體就會害怕成為民主決策中永遠的輸家。脫離出來以建立一個他們在其中不再是少數派的獨立國家，似乎是對他們恐懼的一種解答，但這可能會激起先存多數派的相應反應。在這種情況下，民主和種族清洗走到了一起。因此，共和式民主理論與決策機制有其內在的缺陷，而這種缺陷對少數民族和少數群體就是一種排擠，以及對他們的漠視。

2.民族區域自治制度包容了少數民族的利益與發展空間

共和式民主會產生對少數民族的排擠與歧視。在一般情況下，要想消除（對少數民族的）歧視，不能依靠民族獨立，而只能依靠包容。所有多元社會中都有可能會出現“土著”少數民族問題，……但是，如果多元文化社會是一個民主法治國家，就會有不同的途徑來實現“承認差異”的包容這一艱難的目標：聯邦制的權力分配、國家職能的轉換與分解、特別是要保障文化自主型、特殊集體的權利、平等政治以及為了有效保護少數民族而采取的其他措施等。這樣在一些特殊的區域或特殊政治領域里，也就改變了參與民主的過程的民眾的基本結構，而又不會破壞民主的原則。中國的民族區域自治制度正是一種包容性的制度結構。實行民族區域自治，有利于把國家的集中、統一與各民族的自主、平等結合起來，有利于把國家的法律政策與民族自治地方的具體實際、特殊情況結合起來，有利于把國家的富強民主文明和諧與各民族的團結進步繁榮發展結合起來，有利于把各族人民熱愛祖國的感情與熱愛自己民族的感情結合起來。相對于共和式民主制度安排，民族區域自治制度成為保障少數民族平等發展及其利益訴求的救濟手段，也是維護多民族國家統一發展的包容性制度安排。

總而言之，民族區域自治制度，是在中國的土地上生長起來的具有中國民族特色的政治制度；是我國少數民族實現民主權利、當家作主的一種最好的形式；是解決個少數民族情況復雜的特殊問題、保護少數民族正當權益的適宜的形式；是在社會主義的多民族單一制的國家內，實現各民族平等聯合的一項重要的政治制度。民族區域自治制度是中國共產黨領導下民族理論與民族實踐相結合的創造，同時，在進一步的實踐中又體現出其在制度創造、國家建設與民主政治發展中日益重要的理論價值，而且必將煥發出新的理論生命力與實踐開拓性！

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［17］人民日報評論員：民族區域自治符合各民族共同利益2009年07月22日05：50來源：人民網-人民日報http：//opinion. people.com.cn/GB/40604/9695185.htm l

［18］國務院新聞辦公室.中國的民族政策與各民族共同繁榮發展［M］.（白皮書）2009年9月27日.http：//politics.people. com.cn/GB/101380/10126959.html

（責任編輯 劉強）

D633.2

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1671-0681（2014）04-0029-04

扶松茂，男，復旦大學國際關系與公共事務學院副教授。

2014-01-23

*國家社科基金重大項目《“十二五”時期八大綜合配套改革試驗區公共服務體制機制創新研究》（項目編號：10zd&009）和復旦大學“985”三期整體推進社科項目（項目編號：2011SHKXZD013）的階段性成果。