社會組織參與公共服務的政策統籌機制探討*

鄭會霞

（中共河南省委黨校，河南鄭州，450000）

社會組織參與公共服務的政策統籌機制探討*

鄭會霞

（中共河南省委黨校，河南鄭州，450000）

本文以社會組織發展為主線，以公共服務為視角，以“參與供給”為突破口和切入點，在我國全面深化改革和社會轉型的大背景下，從社會組織的自身服務能力和外部環境兩方面思考“參與供給”的困境，明確“參與供給”政策統籌機制，以期有效促進社會組織參與公共服務。

社會組織；參與公共服務；政策統籌機制

改革開放三十多年來，我國的社會組織發展迅速，所發揮的社會作用不斷增強，與此同時，黨的十八屆三中全會決定把社會組織擺到突出位置，標志著我們黨對中國特色社會主義建設規律的認識達到了一個新的高度，標志著我們黨的執政理念和政府治理理念面臨著重要轉型，是深入分析中國基本國情和發展階段性特征得出的新結論，是人民群眾對美好生活的新期待，是構建社會和諧的新任務。國際發展經驗表明，在公共服務供給的參與機制中，社會組織已經成為在政府與企業之外、能有效開展社會服務活動的群眾性組織。國內對社會組織的研究興起于上世紀80年代，進入90年代后，學術界就社會組織的背景意義、內涵特征、外部環境、結構關系、功能作用等問題進行了深入思考，并取得了可喜成果。但目前的研究成果中，對現象描述多于對本質分析，對問題的解讀多于對問題的解決，這種研究現狀與正在進行的公共服務均等化政策熱點相比顯得滯后。因此，深刻認識并準確把握我國社會組織特點、優勢與作用，對于促進社會組織參與公共服務的供給，對于有效預防并化解各種接踵而至的社會矛盾，都具有十分重要的理論和現實意義。

一、社會組織參與公共服務的重要意義

20世紀80年代以來，無論是在發達國家還是在發展中國家，社會組織都致力于解決各種社會問題，積極參加包括公共服務、社會救助、社區建設、社會矛盾化解在內的社會治理過程，在現代社會占據著十分重要的地位。［1］（P49）國際發展經驗表明，社會組織參與公共服務對于創新社會治理，改善民生福利，完善社會結構，緩解社會矛盾和沖突以及促進社會公平與穩定具有重要的意義。［2］（P68）

（一）改善民生福利，滿足社會需求

隨著改革的不斷推進，社會的不斷分化與重組，人們對公共服務的需求呈現多樣化，尤其是個性化需求的不斷增長，這就使社會對政府提出了更高的要求，也使政府面領著巨大的挑戰和壓力，即政府越來越不能滿足社會的多樣化需求。英國哲學家、經濟學家約翰·密爾在其《論自由》一書中提出，“政府的工作區域到處一樣化，相反，個人和自愿聯合組織則會做出各種不同的實驗，得出無窮多樣的經驗?！币簿褪钦f，政府在滿足社會多元需求方面的弱點，恰恰是社會組織發展的優勢［3］（P51）。因為從某種程度上說，社會組織本身就是社會需求和利益格局多元化的產物。十八屆三中全會決定指出，要實現發展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業改革，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求。社會組織由于自身的優勢，可以成為政府社會職責的分擔者、合作者和監督者，能夠更好地滿足人民群眾過上更加幸福、更有尊嚴生活的新需求與新期待，它是現代社會不可或缺的一個組成部分。

（二）創新社會治理，促進公共服務

社會組織具有非營利性、社會性、公益性的特點，獨立于政府和市場，有其獨特的優勢，可以利用這種優勢募集許多社會資源，進而改進人們的社會福利，維護社會公平。從我國社會組織發展的實踐層面來說，一是社會組織承擔了大量群眾性、社會性、公益性、服務性的社會治理與公共服務職能，在激發社會活力，促進社會公平，倡導互助友愛，反映公眾訴求，推進公共事業方面發揮了很好的作用，已經成為我國社會治理體制的有機組成部分。二是社會組織因提供多元服務而有能夠效促進公共服務均等化。在我國，長期以來不均衡的公共服務供給制度已給經濟、社會發展帶來了太多的負面效應，導致公共服務不到位、貧富差距拉大、經濟社會發展嚴重失衡。而社會組織在實踐中所起的作用，證明了社會組織參與公共服務，能更好的推進公共服務均等化。

（三）緩解矛盾沖突，促進社會和諧

社會組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，在緩解政府與社會成員之間的矛盾，維護社會秩序、促進社會和諧等方面起著十分重要的作用。第一，在社會轉型期，人們的利益和需求日益多樣化，各類矛盾縱橫交織。要維護社會安定秩序，解決社會問題，最好的辦法是提倡政府部門、公民個人、社會組織共同管理公共事務。社會組織在政治上起著了緩沖劑、安全閥的作用，在參與社會事務與公共服務管理的實踐中，能夠維護社會穩定團結，從而起到鞏固國家政治基礎的作用。第二，當前，我國正處于發展的“機遇期”和矛盾的“凸顯期”。一些民生問題，地區差距、城鄉差距、貧富差距不斷擴大問題，利益博弈問題，弱勢群體問題等社會問題的存在，已經嚴重影響到社會公平。而社會組織通過其提供的各種服務，對社會弱勢群體的關懷和服務在一定程度上能夠有效化解社會矛盾和沖突，能夠有效維護社會穩定，促進社會和諧。

二、當前社會組織參與公共服務的現狀與困境

近些年來，我國社會組織發展迅速，成為社會發展中的一支重要力量，但其在獲取和運用資源，提供公共服務以及發揮作用等方面，組織協調能力還普遍弱小，發展面臨諸多困境和難題，大多數社會組織在政府管制和市場擠壓下艱難地尋求生存和發展之路。

（一）社會組織參與公共服務的認識、認同困境

雖然社會組織在我國發展已有很長時間，取得了一些成效，獲得了一定的社會認同和認可，但是在實際發展中，這種社會認同和認可的程度仍然偏低，公信度也不高。主要表現在三個方面：一是長期以來，我國政府一直在公眾的社會生活中扮演全方位主導作用，控制著社會服務的方方面面。在社會治理理念上，認為單靠政府就能解決所有的問題，滿足群眾的所有需求，并沒有完全認可和接受社會組織。二是長期以來我國的社會建設和社會發展相對滯后，導致社會發展層面的公民意識、公益精神和法制觀念沒有完全發展起來，社會組織的缺乏生長的土壤。另一方面，我國的社會發展還處于農業社會向工業社會轉型中，鄉土中國、關系本位和差序格局的傳統社會治理方式和文化特點，使人們生活遇到問題往往依賴親屬，缺少社會組織的發展文化背景。據調查，目前我國的大部分公眾對社會組織仍然存有一定的偏見和疑慮。［4］（P50）三是由于我國社會組織在自身發展方面存在一些問題，責任機制不健全，資金運作不規范，缺乏有效的內部自律與外部監督，服務能力不足，提供的服務效果不明顯，導致其公信度不高。這些問題的存在，導致整個社會對社會組織的認識存在一定的偏見，社會組織的認同和合作度比較低，參與公共服務的機會有限。

（二）社會組織參與公共服務的體制、機制困境

西方發達國家的發展經驗表明，一個成熟的社會體系，基本上是由政府組織、社會組織和企業組織三大板塊構成的。這三大板塊構成整個社會的架構，企業創造利潤，社會組織改變人類，政府提供各種政策和服務。當前，在我國的發展中，社會組織的社會政治地位較低，與經濟社會發展的實際要求極不適應，與當前社會經濟社會矛盾凸顯要求社會組織應當充分發揮的作用極不適應，與我國的科學發展、和諧發展的要求極不適應。這主要是由于管辦體制仍是我國管理社會組織的主要形式。在這樣的體制機制下，社會組織的發展的前途和命運主要依賴政府，使得許多社會組織失去了自發性和民間性特征，一定程度上造成了社會組織與社會的疏離，提供的服務往往不能真正切合實際需要，不僅造成資源的重復配置、浪費，而且使得社會公信度和認同度低，缺少自主發展的社會根基。

（三）社會組織參與公共服務的法律、政策困境

此外，互聯網的開放勢必導致海量信息涌現，從而引發各種價值觀、文化之間的碰撞交織，使社會主義的價值觀受到沖擊，這就需要我們加強網絡的監管和價值觀的引導。2012年5月，全國網上家長學校首創了家庭教育媒體監測網。網校針對社會熱點，組織專家點評，闡釋正確的家教理念。每年推選十大家庭教育輿情熱點進行點評。這些舉措可以在一定程度上引領價值觀的形成。

近些年來，我國社會組織發展的政策、法律環境不斷改善，但與發達國家相比，社會組織相關法律、政策還比較落后。［5］（P67-69）具體表現在：一是關于社會組織的相關法律屈指可數，而且部分法律法規已經滯后；二是我國有關社會組織的相關法規已經不適應當前的形勢發展，某種程度上影響甚至限制了社會組織的發展。這些問題的存在，一方面導致社會組織發展中面對許多制度和政策困境，缺乏法律地位和法律的保護，受到社會和其他行業的歧視，社會地位低下，其功能和作用不能有效發揮。另一方面導致社會組織發展參差不齊，發展極其混亂，社會公信度低下，服務質量和效果相差較大。

（四）社會組織參與公共服務的能力、資金困境

當前，我國社會組織處于探索和起步階段，很多社會組織在規模、能力上相較政府和企業處于較弱的位置，具體表現在三個方面：一是社會組織的弱小表現為功能替代的不足。社會組織在與政府的協同過程中，主要應當致力于覆蓋的領域包括：政府沒有涉足的群體；政府沒有涉足的領域；政府應當退出的領域。但是，目前社會組織在項目覆蓋面，覆蓋群體、覆蓋領域方面還存在較大不足。二是社會組織發展的資金匱乏。社會組織的一個顯著特征是非營利性和公益性，這在很大程度上限制了社會組織的資金來源。資金匱乏會限制和影響社會組織的發展，影響其提供公共物品和公共服務的能力和范圍，影響其功能和作用的發揮。三是社會組織發展的專業人才缺乏。人才的缺乏尤其是專業社工人才的缺乏是造成社會組織服務能力不足的重要原因。由于社會組織在我國的職業地位太低，不能吸引并留住專業優秀人才為組織服務，使得社會組織不能提供專業的公共服務。

三、完善社會組織參與公共服務的政策統籌機制

中國正處在急劇的轉型期，在發展的各個領域，國家和社會都在不斷調整各自的定位。尤其是十八屆三中全會之后，隨著社會體制改革的逐步推進，政府公共服務方式的創新和公共服務社會化的必然趨勢將會大力促進社會組織的進一步發展。而如何促進社會組織有效參與公共服務，這是需要在實踐中不斷探索的問題。目前的當務之急是完善社會組織參與公共服務政策統籌機制，用更加有效的方法和途徑推進這項建設邁上新臺階。

（一）建立社會協同機制

十八屆三中全會決定指出，要激發社會組織活力，推進社會組織政社分開、權責明確、依法自治?！皺嘭熋鞔_、依法自治”是新要求，為社會組織的規范健康發展指明了要走法治化道路，這使得社會組織領域的立法工作迫在眉睫。法律是政府、企業、社會組織、社區在協同過程中的外部環境保障。法律法規規定了社會協同主體的職責、協同原則、協同內容、協同方式，從社會協同的制度層面及運行機制上確保協同的順利進行，對協同中的越軌問題進行懲治。如果說“社會”文化是社會組織社會協同的底部支撐，那么法律就是協同的社會框架。運用法律對社會組織在協同當中存在的問題進行規范和管理，關鍵點在于，新構建的法律可以對政府、企業、社會組織、社區的權益加以制度性的保障。法律可以鼓勵各個主體在協同中進行資源投入，規范各個主體對資源的分配，處罰資源不合理使用的狀況。最終目的是通過制度性的手段凈化社會領域出現的社會組織運行的不良狀況。通過環境的凈化，激發更多的社會資源投入到社會組織中來。例如，在當務之急，國家可以通過稅收法上的優惠，促進資源向社會組織流通。也可以通過社會組織法對社會組織在與其它主體協同中可能碰到的問題進行極為細致的規定。這樣，社會組織和其它主體的協同才能進入到法治化的軌道，以現代社會理性化的方式給予不同的社會組織平等、公平、開放的生存環境。

（二）建立社會支持機制

國際社會的發展經驗表明，社會組織健康發展及其公共服務功能的發揮，需要政府為其發展提供一個良好的政治環境、社會環境和文化環境，還需要社會力量的參與和公眾的支持。為此，建立社會支持機制至關重要。一是培育公民意識和公民責任。加強公民意識的培養，應學習西方國家的發展經驗以及20世紀30年代社會學家晏陽初在我國農村開展的鄉村建設運動實踐經驗，大力開展公民教育，推動公民社會的成長和發展，培養起公眾的知識力、健康力、生產力、組織力，全面提高公眾文化教育水平及綜合素質。二是培育專業社會工作人才隊伍和志愿者隊伍。只有建設和發展專業社會工作人才隊伍，才能有效促進社會組織的專業化和科學化發展，才能有效提升社會組織的服務能力和水平；而志愿者隊伍不僅是社會組織開展公益活動的重要力量，促進社會組織擴大服務范圍和服務項目，而且因為志愿者的志愿行為具有自愿性、利他性、公益性等特征，通過志愿者志愿參與的方式，使得志愿者的志愿理念和志愿精神得以傳播發揚，產生積極社會效應，傳遞正向的能量。

（三）健全監督評估機制

在我國社會組織的發展中，建立獨立的監管部門是促進社會組織有效提供公共服務的當務之急。通過建立獨立的監管部門，把社會組織作為公共服務的供應者兼監管者的職能分開，脫離行業利益和部門利益，以實現對社會組織和公共服務的有效監管。一是健全政府監管機制。政府通過對社會組織整個公共服務運營過程的監管，對其運作的規范化及其提供的公共服務質量進行嚴格監督，從而從根本上保證社會組織工作的有效性及服務質量的可靠性。二是健全社會監督機制。首先是發揮媒體的監督作用。其次是培育社會組織的監督性機構或者是第三方評估機構。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構，制定和完善相應的評估指標體系，全面客觀對社會組織及其提供的公共服務的評估和監督。

（四）完善政府購買機制

十八大之后，政府開辟了公共服務社會化和社會組織發展的新渠道，即政府購買公共服務，這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務供給方式。［6］（P50）政府購買社會組織的服務是構建新型政社關系，引導社會組織按照社會需求開展活動的重要途徑，由政府通過招標、委托等辦法向社會組織購買服務，建立并完善政府公共服務的購買機制。當前應從以下三個方面著手：一是建立健全公共財政專項投入機制。二是建立健全公開、透明、規范的公共服務購買機制。通過公開透明的購買機制，提高采購資金預算透明度，公開競標程序，避免購買行為的隨意性和無序性。三是建立健全政府購買公共服務的信息管理機制。

（五）完善政策保障機制

根據我國國情，要完善政策保障機制，當前應重點從以下兩個方面著手：一是降低準入門檻，積極培育社會組織的發展壯大。十八屆三中全會決定提出，要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，培育社會組織的發展壯大，激發社會組織的活力，在簡化登記注冊手續的同時加強對其運作過程的監督。二是完善分類管理和重點扶持機制，優化社會組織的功能布局。一方面，根據我國經濟、社會發展的現狀和社會公眾的現實需求，按照社會組織的不同種類和不同功能，實行分類指導和管理，引導和規劃社會組織的合理發展［7］。另一方面，根據我國當前深化社會改革的要求，在社會建設和社會治理的總體規劃方面，加快培育能夠促進公益事業和慈善事業發展的公益類社會組織，制定針對公益類社會組織培育發展與監督管理的實施細則和具體措施［8］。

［1］李德國，蔡晶晶.非營利組織和公共服務：功能發展與策略探析［J］.華南農業大學學報（社會科學版）.2006，（3）.

［2］［6］岳世平.新社會組織參與社會服務的意義、困境及對策［J］.廣西社會主義學院學報，2011，（10）.

［3］郎曉波，俞云峰.社會組織參與公共服務：組織優勢及路徑選擇［J］.中共杭州市委黨校學報，2011，（9）.

［4］吳春.社會組織參與社區公共服務供給的困境與破解［J］.理論學習，2012，（3）.

［5］丁元竹.非政府公共部門與公共服務：中國非政府公共部門服務狀況研究［M］.北京：中國經濟出版社，2005.

［6］高宜新，柳長興.參與公共服務與社會組織發展的路徑選擇［J］.重慶工學院學報（社會科學），2008，（12）.

［7］李慧蓮，張娜.創新社會管理應充分發揮社會組織作用［N］.中國經濟時報，2013-03-10.

［8］李峰.“多元諧動”的哈爾濱公共服務體系建設的理論基礎及現實需求［J］.學理論，2012，（10）.

（責任編輯 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）04-0066-03

鄭會霞（1980-），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校哲學教研部講師。

2014-02-13

*本文是國家社科基金課題：當前我國慈善組織公信力建設研究（12CSH078）的階段性成果。