試論我國行政管理改革的張力及其化解*

汪火根

（南昌航空大學文法學院，江西南昌，330063）

試論我國行政管理改革的張力及其化解*

汪火根

（南昌航空大學文法學院，江西南昌，330063）

行政管理改革是全面深化改革的核心環節和主要瓶頸。就當前我國社會現實而言，行政管理改革的實質是厘清中央政府與地方政府、地方政府與民眾、政府作為改革主體與改革對象、政府與市場、政府與社會等五大關系。對這五大關系之間的張力尋求有效的化解路徑，是深化行政管理改革的關鍵所在。

行政管理；改革；張力

一、我國行政管理改革中的張力分析

張力原本是物理學中的一個概念，它是指物體受到拉力作用時存在于內部的相互牽引之力。在我國行政管理改革中，也存在著影響行政管理改革深入的相互制約和牽引之力。我們可以將我國行政管理改革中的這種張力劃分為以下五個方面。

1.中央政府與地方政府之間的張力。中央向地方放權，一直構成我國行政管理改革的核心內容。二者之間的張力主要表現在兩個方面。一是中央與地方在財力與事權上存在著不匹配。在計劃經濟下，無論財權還是事權都集中在中央政府層面，中央與地方之間并沒有出現太大的張力。但是隨著分權制和分稅制的改革，二者之間的張力開始顯現。尤其是1994年分稅制改革的實施，中央財力得到加強而地方財力實際上被削弱。而與此同時，中央與地方在行政事務上的分工進一步明確。按照政府主要限于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務這四大方面的職能定位，中央政府主要負責宏觀的經濟調節與市場監管，地方政府的主要職責是社會管理和公共服務。不難看出，地方政府所履行的社會管理和公共服務職能客觀上需要有更多的財力支持，但分稅制下的地方政府的財力被削弱，這種財力與事權之間的不匹配削弱了地方政府履行自己職責的財政能力。二者之間張力的第二個表現，就是中央在向地方放權時，存在放權與收權之間的往復。在中央與地方的權力分配上，我國行政管理改革一直遵循著以下一個原則：由于各個地方存在差異，在政策實施上不適宜搞一刀切，因此在確保地方政府能夠貫徹中央政策前提下，中央盡可能給地方以靈活性以激發地方的活力。但是由于意識形態以及其他方面的原因，尤其是當中央監管能力難以跟進地方靈活性時，中央就會有收權的沖動和趨勢，由此引起放權與收權之間的往復。

2.地方政府與民眾之間的張力。長期以來，我國的政治制度雖然體現出中央集權的特色，但是在具體的行政管理上，則是一種典型的“上下分治”模式。在上下分治的行政管理下，中央政府負責“治官”而地方政府負責“治民”，因而直接與民眾打交道的是地方政府［1］。在傳統社會中，介于民眾和地方之間存在著一個緩沖的中間階層——鄉紳，鄉紳所發揮的溝通和協調作用能有效地化解地方政府與民眾之間的緊張。但是在轉型社會背景下尤其是市場化背景下，整個社會都受利益驅動，地方政府與民眾都是獨立的利益主體，二者之間也沒有有效的緩沖力量，相互間難免發生利益糾紛和沖突，由此引發二者之間的關系緊張。地方政府與民眾之間的這種張力，首先體現在民眾合法權益的保障與對地方政府的監督約束上。近年來，在城市改造、鄉村土地征用中暴力強拆、強征等問題時有發生，這是近年來群體性事件逐年攀升的重要誘因。而巨大的維穩壓力和巨額的維穩開支，折射出地方政府與民眾之間張力的進一步拉大。該張力的第二個體現是民眾日益增長的公共服務需求與地方政府滿足民眾需求能力的不足。如上所述，受中央政府和地方政府之間財力與事權不匹配的影響，地方政府要履行好自己的職責，需要有更強大的財力支持，但分稅制改革明顯削弱了地方政府的財權。在財政壓力擠壓下，地方政府近年來主要通過土地財政以及將原本主要由政府負擔的民生方面的公共服務（如教育、醫療、住房等）逐漸推向市場化等方式來應對財政壓力。但地方政府的上述舉措又直接影響到民生的改善。近年來民眾抱怨的上學難、看病貴、房價高等問題則是這個張力的直接顯現。

3.政府作為改革主體與改革對象的內在角色張力。我國行政管理改革是由政府自上而下推動的，政府是改革的主體。而行政管理改革的目標是實現政府職能轉移，建立一個精簡、高效的服務型政府，政府自身又成為改革的對象。這兩種角色集于一身，使得政府面臨著內在的角色張力。這種角色張力的實質是作為既得利益者的各級政府和政府各部門（包括國有企業）并不愿意因改革使自己的利益受損，因而這些既得利益群體會形成對行政管理改革的掣肘力量，這種掣肘的主要表現有：部門利益的存在使得行政審批權改革遲緩，或者行政審批權革除下放后繼續以各種新的形式尋租；壟斷行業蘊藏的巨大行業利益使得這些領域的改革進展極為緩慢；地方政府層面上企業、官員和地方政府形成利益結盟對來自中央相關政策的消解（比如說中央房產調控政策難以在地方落實，環境污染治理停留在制度文本和話語層面而難以落實等）以及權力和資本結盟所形成的權貴資本主義對兩級分化和社會不公的加劇作用等等，不一而足。近年來改革中出現的按下葫蘆浮起瓢、換湯不換藥、機構越精簡越膨脹、政府職能轉變不到位等現象，無一不折射出政府內在角色張力對改革的阻滯?？朔畠仍诮巧珡埩?，尤其是克服既得利益群體對改革的掣肘，已成為當前我國行政管理改革最難破解的難題之一。

4.政府與市場之間的張力。在我國，政府與市場之間的關系，既是經濟體制改革的核心問題，也是政治體制和行政管理改革的核心問題之一。在改革開放啟動之前和啟動之初，二者之間的張力尚不明顯。隨著市場的發育和市場經濟的發展，市場要求突破政府強行管制的需求日趨強烈，二者之間的張力逐漸拉大。十四大和十四屆三中全會確立的建立和完善“社會主義市場經濟”的行動綱領，是對這種張力的回應。按照該行動綱領，政府應從微觀的經濟管理活動中退出，將自身職能限于宏觀調控與加強監管、創造公平競爭環境等方面，使得市場在資源配置中發揮基礎性作用。但就目前我國的實際來看，這個綱領更多地體現在話語和制度文本層面，并未在實踐中得以很好地貫徹。尤其是2008年以來，為應對全球金融危機，我國政府加強了對市場的行政干預，尤其是出臺了4萬億的經濟刺激方案，其導致的直接后果就是國企擴張并侵占民企空間，政府在經濟活動中的權力擴張而市場的自主性受限，政府對正常市場機制的干擾影響了市場在資源配置中基礎性作用的發揮等。目前政府和市場之間的張力，突出表現為政府對市場存在強制干預，二者之間的邊界模糊不清，政府與市場作為兩只手在市場經濟中的作用失衡，使得二者各自的優勢作用都沒有得到有效發揮。

5.政府與社會之間的張力?，F代社會日趨復雜，政府不可能包攬所有的事務，需要尋求與社會的合作治理來克服自身能力的不足，尤其在社會管理和公共服務上，社會擁有自己的優勢，可以彌補政府失靈。與此同時，政府亦可以借助放權給社會來給自己瘦身，進而實現自身職能的轉變。但就目前我國現實來看，一方面政府放權不夠，另一方面社會自主性低，這既影響到政府職能轉變和服務型政府目標的實現，又抑制了社會力量作用的發揮。尤其是隨著改革的深化，社會力量的成長已經勢不可擋，政府與社會之間的張力越來越大。二者之間的張力及其形成，我們可以通過政府對社會組織的管理來管窺。在我國，目前實際存在的社會組織數量巨大，但大多數未登記注冊就開展活動，這些組織都存在著組織合法性的問題。不是這些組織不愿意登記注冊來獲取合法性，而是現行的管理制度制造了高門檻使得這些組織難以合法化。另外，一些獲得了合法性和具有較大影響力的社會組織，雖然具有社會組織的名分，但實質上扮演著政府助手即二政府的角色。政府對社會組織的這種管理模式，可能源于以下兩個方面原因：政府一方面想利用社會組織的資源來彌補自己能力的不足，另一方面由于對社會組織監管能力滯后，政府又不敢放手社會組織的發展，由此引發二者之間的關系緊張。

二、我國行政管理改革的張力化解路徑

1.中央與地方之間的張力化解路徑。如前所述，財力與事權之間的不匹配，收權與放權之間的往復，是行政管理改革上中央政府與地方政府之間張力的直接表征。就如何化解財力與事權之間不匹配問題而言，從長遠來看就是本著中央與地方財力和事權相匹配的原則著力推動財政結構的調整，優化財政結構，從短期來看則是中央加大對地方的財力支持。當然，中央在加大對地方財力支持的同時，更要加強對地方政府的問責和監督以防止地方政府為自己牟利。而化解收權與放權之間的往復問題，就目前來看，最主要的不是中央要繼續放權，而是加強對地方的監管，從而達到中央政策既能在地方有效貫徹，同時又能激發地方政府活力之目的。在提交2013年兩會討論的新一輪政府機構改革方案中，有一項提案就涉及繼續推進投資審批事項和生產經營活動審批事項的下放，使得地方政府能夠根據地方實際進行就近管理，顯示出中央加大向地方放權的趨勢。但在這種放權中，要建立有效的監管體制和機制使得這種權力不被濫用。

2.地方政府與民眾之間的張力化解路徑。地方政府與民眾之間的張力生成原因，除了中央與地方之間的權責安排不合理外，也有地方政府利益化驅動以及地方政府權力難以約束等原因。當前地方政府對土地財政的過于依賴以及各種與民爭利行為不僅不利于擴大內需和民生改善，反而容易激發地方政府與民眾的矛盾，由此導致的維穩成本上升及其對公共財政的侵占反過來又影響民生的改善。要化解這種張力、擺脫這種惡性循環的怪圈，除了中央加大對地方財力支持外，還要保障民眾參與權，滿足民眾日益增長的公共服務需求，增進民眾與政府之間的信任。有學者在調查研究中發現，農村居民對中央政府的信任高于城市居民對中央政府的信任，而農村居民對地方政府的信任要低于城市居民對地方政府的信任，原因是城市居民對公共事務的社會參與度高，以及地方政府提供了較好的公共服務，由此提升了城市居民對地方政府的信任。［2］該研究結果的現實意義在于，保障民眾的參與權，滿足民眾的公共服務需求，有助于提升民眾對地方政府的信任以及化解二者之間的矛盾。更為重要的是，地方政府直接貼近民眾，其所作所為，民眾的感知都是最直接的。因此化解二者之間的張力，要在充分實現民眾參與權、改善民生、回應民眾需求等方面下足工夫。

3.政府內在的角色張力化解路徑。該張力化解的核心路徑有兩個，第一是遏制政府自身腐敗。腐敗對行政管理改革的負面影響幾乎是全面的，從數額龐大的三公消費對公共支出的侵占到濫用公權，從權力尋租對市場機制的扭曲到政策難以有效執行，幾乎都伴隨著政府腐敗。作為改革推動者，政府首先應樹立形象，正如習近平總書記所說的，打鐵還需自身硬，政府自身腐敗會消解改革的深入。在遏制政府腐敗上，首先要解決的是權力的集中和監督問題，因為權力集中與缺乏監督是腐敗滋生的根源。這就要求無論在中央機關層面還是地方機關層面，都要做到決策權、執行權和監督權之間的相互制衡和協調配合，解決過度集權問題。同時還要完善外部監督，主要是社會監督和輿論監督。第二是有效應對既得利益群體對改革的掣肘。改革三十多年來，既得利益群體逐漸形成并結盟，其主要通過俘獲政府來影響公共政策的制定和執行，再加上不健全的市場機制和政府缺位等原因，這種俘獲會加劇社會不公和兩極化等問題。有效應對既得利益群體對改革的掣肘，是深化行政管理改革必需攻克的難題。為此，執政者不僅要有改革的勇氣和魄力，更需要有改革的智慧，這個智慧主要就是充分利用民間的力量。在中國歷史上，由于信息不對稱和財力限制，中央政府就有利用民間力量尤其是士紳力量來約束地方政府和豪強地主的一貫做法。而在信息傳播便捷的網絡時代，通過凝聚民間力量形成強大的社會輿論壓力來應對既得利益群體對改革的掣肘，是一條可行路徑。

4.政府與市場之間的張力化解路徑。在利益多元化時代，政府也是利益場域中的一員參與利益博弈，但由于政府握有權力和其他重要資源，因此平等的博弈難以存在。市場化改革的目標之一就是要求政府受規則約束，政府權力要有邊界，否則政府失信會引發整個社會規則的混亂。如前所述，政府與市場之間的張力源于政府對市場的不當干預，市場機制難以發揮在資源配置上的基礎性作用?；庠搹埩ψ詈诵穆窂?，就是政府要切實轉變職能，為市場競爭創造公平公正的發展環境。當然由于市場失靈問題的存在，不能沒有政府這只有形之手，在糾正市場失靈上，政府要堅持用經濟和法律杠桿而不是行政手段。當前二者間張力的焦點，當是行政審批權改革。政府要繼續下放和簡化行政審批，充分發揮市場的作用，但這并不意味著政府完全放手不管，而是更要加強過程監管和后續監管，因為市場失靈問題是無法依靠市場力量在短期內能夠解決的。另外，要充分發揮行業協會和商會等社會中介組織在市場監管和行業自律等方面的作用。政府與市場之間張力的化解路徑，用一句話表達，就是在放權中加強監管。

5.政府與社會之間的張力化解路徑。政府與社會之間的張力主要體現在政府對社會組織的管理上。正如國務院原秘書長馬凱在2013年兩會上就政府機構改革答記者問時所說，我國社會組織既培育發展不足，又規范管理不夠?；舛咧g的張力，主要是加快社會組織的培育發展，同時加強對其監管。在培育和發展社會組織上，首當其沖的是改革社會組織管理制度。在新一輪的政府機構改革方案中，已經提出要改革社會組織管理辦法，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類和社區服務類等社會組織，取消雙重管理模式，直接向民政部門依法申請登記。其次，政府要根據社會的發展變化積極培育新的社會組織。此外，對原有的一些具有較好的社會民意基礎和公信力的準官方社會組織，如共青團、婦聯和工會等，政府要加以改造以適應形勢的變化?？傊?，要著力解決社會組織合法性問題、公信力和能力低下問題以及二級政府等問題，一手抓積極引導和培育，一手抓加強監管。這就要求政府要更加緊密關注社會組織發展狀況，及時調整政策和制度設計，為社會組織發展創造良好的環境。

［1］曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩定機制［J］.北京：社會學研究，2011，（1）.

［2］胡榮，胡康，溫瑩瑩.社會資本、政府績效與城市居民對政府的信任［J］.北京社會學研究，2011，（1）.

（責任編輯 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）04-0069-03

汪火根（1975—），男，漢族，安徽宣城人，南昌航空大學文法學院講師，南京大學社會學博士。

2014-01-23

本文受國家社科基金重大招標課題《我國社會信用制度研究》（項目編號：09&ZD055）資助。