我國環境民事公益訴訟原告資格制度的完善研究

張旻，張樹興

（1.西北政法大學民商法學院，2.昆明理工大學，云南昆明，650000）

我國環境民事公益訴訟原告資格制度的完善研究

張旻1，張樹興2

（1.西北政法大學民商法學院，2.昆明理工大學，云南昆明，650000）

環境民事公益訴訟原告資格是指在環境公益遭受損害或遭受損害之危險時，可以合法啟動環境民事公益司法救濟程序的資格。我國新修訂的《民事訴訟法》雖然對環境公益訴訟的提起作出了規定，但對提起環境公益訴訟的范圍過窄，原告資格規定過于含糊，特別對受損害的單位和個人起訴立法明顯缺位，因而有必要完善我國的環境民事公益訴訟原告主體資格制度，從而完善我國環境公益訴訟制度。

環境民事公益訴訟；原告資格制度；完善

學理上一般認為，公益訴訟可以分為民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。環境民事公益訴訟是針對公民或企業組織等私法主體的民事行為提起的公益訴訟；環境行政公益訴訟是針對行政主體的行政違法行為提起的公益訴訟；而環境刑事公益訴訟則是針對已觸犯刑律的違法行為所提起的公益訴訟。

古羅馬法諺語說：“沒有原告就沒有法官”，它告訴我們一個道理，即只有存在原告的前提下，一個訴訟程序才能開始。而且，原告想要提起訴訟，則需要具備原告資格?！队h辭?！分袑⒃尜Y格解釋為“因個人的利益或與案件的結果厲害攸關而享有的法定起訴權利或資格”。原告資格與原告地位是不同且容易混淆的兩個概念，原告地位是指具有原告資格的人或組織，在其訴訟權利獲得法院確認后，在訴訟的過程中所取得的法律地位，而原告資格是在具體的權益受到侵害時起就已經取得的。本文擬主要對環境民事公益訴訟原告資格進行一些探討。

一、環境民事公益訴訟原告資格概述

（一）環境民事公益訴訟原告資格的概念

環境民事公益訴訟原告資格是指在環境公益遭受損害或遭受損害之危險時，可以合法啟動環境民事公益司法救濟程序的資格。

環境民事公益訴訟的目的是為了維護社會公共環境權益，相比于其它的環境訴訟，環境公益訴訟最大的特點在于其原告與具體案件并無直接利害關系，其訴訟目的不是為了某一個特定個體的環境利益，而是為了環境公共利益，而不是個別民事主體的私人權利。盡管侵害公共環境權益也可以對個體的權益產生侵害或侵害的可能，即其訴訟的結果存在著間接維護或有利于個體利益的效能，但提起訴訟的目的與直接為保護個體本身利益訴訟仍然是不同的，這決定了環境民事公益訴訟的起訴主體的廣泛性。提起訴訟的起訴人可以是組織或個人，并且不需要與本案有直接厲害關系。原告的資格也不僅僅限于其合法的人身權利與財產權利受到損害。在環境民事公益訴訟中，侵害行為侵害的是社會公共利益，對原告可能僅有不利影響，并無直接的利益損失，但由于公共利益的重要性與私益的相關性，仍允許其提起訴訟。

（二）國外有關環境公益訴訟原告資格的規定

1、美國的環境公民訴訟原告資格

美國環境法上的公民訴訟制度濫觴于1970年的《清潔空氣法》，該法第304條規定，任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人）就該法規定的事項提起訴訟。1970年《清潔空氣法》對原告資格與案件的利益關聯未作出任何限定，但是在1972年的《清潔水法》中的公民訴訟條款與此不同，該法還采用了美國最高法院在Sierra Club V.Morton（405U.s.727.）一案對當事人是否適格的見解，將公民定義為“其利益被嚴重影響或者有被嚴重影響之虞者?！边@與其他訴訟上所要求的“事實上的損害”（injury in fact）的要件相當。

美國環境公民訴訟原告資格除了成文法的規定以外，美國憲法對其也有相關的規定。1787年美國憲法雖然沒有直接規定原告資格，但是其關于司法管轄權范圍的規定是原告資格最基本的原則，聯邦憲法第三條第二款規定，法院管轄權只能限于“案件”（Case）和“爭端”（Controversies）?？偟目磥?，美國的環境公民訴訟制度在原告資格方面有了很大的改善：其一，聯邦、州和城市基于自己的職責或者利益可以作為原告；其二，產業者越來越注重通過提起公民訴訟或者參加他們提起的具有公益性質的訴訟來維護自己和業界的利益；其三，除了塞拉俱樂部、保育基金會、環境防御基金、自然資源防御理事會等著名環境保護組織外，越來越多的新組建的環境保護組織通過個別起訴或者聯合起訴的方式接入那些對環境保護有重要意義的案件，以實現其影響國家環境法制、改善環境質量的目的。

2、德國的環境民事公益訴訟原告資格

依據《自然保護法》和《行政程序法》之規定，立法者引入了公益性起訴權，旨在把這一新條款限定在從聯邦角度看有重大意義的關鍵性領域。根據《聯邦自然保護法》第61條第一款和其它相關州的法律規定，訴訟可能正對被保護地區的范圍或區域的減少而提起。這類訴訟涉及到自然保護區，國家公園和根據《聯邦自然保護法案》所涉及的地帶和除了上述提及的范圍或區域。州則根據歐盟議會指令，提起訴訟經?？梢缘玫綍和绦袥Q定的效果，法院所作判決對原告資格產生了影響：首先是形式違規行為，其次是司法審查的有限性，最后是利益衡量。在由NGOs提起的環境公益訴訟中，法院進行審查時利益衡量的事實認定依據四個步驟考察：其一，關于自然保護的利益權衡是否全部得到執行；其二，這個過程是否包括所有的自然保護因素；其三，自然保護因素的重要性是否沒有被低估；其四，衡量關于規劃的私益與公益時，是否以考慮到自然保護的客觀重要性的形式來實施。

二、我國環境民事公益訴訟原告資格制度的現狀及存在問題

（一）我國環境民事公益訴訟原告資格制度的現狀

《中華人民共和國憲法》第26條規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”；《中華人民共和國環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告；”《中華人民共和國環境保護法》第41條規定“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照本法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！薄吨腥A人民共和國海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！?002年頒布的《環境影響評價法》第11條規定:“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見?！?013年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》中增加了關于公益訴訟條款，即第55條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

從目前現有的法律規范中對環境民事公益訴訟原告資格的規定來看，主要包括如下情況：

1、檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟

檢察機關負有憲法監督職能，檢察機關作為環境民事公益訴訟原告。我國《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。我國《檢察院組織法》第四條規定：“人民檢察院通過行使檢察權……保護社會全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”。從法律賦予的職責上看，檢察院實際上承擔了維護社會公益的責任，檢察院在環境公益遭受侵害之際提起訴訟是其職責所在。檢察機關往往較為超脫、中立，在一定程度上具有超脫地方政府的法律地位，適合作為原告參與環境公益訴訟。

2、法律規定的機關和有關組織作為環境公益訴訟的原告

新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》中新增公益訴訟條款，該條直接規定了環境公益訴訟的受案范圍和提起環境公益訴訟的原告資格，確定了環境民事公益訴訟的原告資格，確定法律規定的機關和有關組織是我國環境民事公益訴訟的原告。

（二）我國環境民事公益訴訟原告資格存在的主要問題

1、環境民事公益訴訟原告資格立法方面的缺陷

環境民事公益訴訟原告資格方面的立法缺陷成為了限制了環境民事公益訴訟發展的障礙，表現為：

（1）憲法規定的欠缺

1972年6月聯合國人類環境會議上通過的《人類環境宣言》中宣布：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任?！庇纱谁h境權被確認為一項基本人權，在40多個國家在憲法或者相關立法文件中得到規定。雖然《中華人民共和國憲法》第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，但我國憲法并未對公民享有適宜環境的權利進行明確規定，也未賦予任何主體提起環境民事公益訴訟的權利。

（2）民事訴訟法現行規定的缺陷

新修訂生效的民事訴訟法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！币幎恕胺梢幎ǖ臋C關和有關組織”在環境污染侵害公共利益的時候可以向法院提起訴訟，然而新民事訴訟法第119條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！庇纱丝芍?，我國民事訴訟原告主體資格標準仍采用傳統的直接利害關系說。只有與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織才具備提起民事訴訟的原告資格。從這個意義上說，“有關機構和有關組織”也不具備向法院提起訴訟的原告主體資格。

雖然新修訂生效的民事訴訟法中規定“法律規定的有關組織和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，這可以說是環境民事公益訴訟的一個進步，但它并未對環境民事公益訴訟的起訴條件做出規定，也未對環境民事公益訴訟原告資格做具體列舉，這就是新民事訴訟法規定的缺陷。

（3）環境法律法規現行規定的缺陷

《中華人民共和國環境保護法》第6條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染環境和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！钡?1條還規定“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照本法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！薄吨腥A人民共和國海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā?、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》、《放射性污染防治法》、《土地管理法》、《野生動物保護法》、《草原法》等法律中也有一些規定?？梢哉f，這些環境保護單行法都賦予了“任何單位和個人”對于相關違法行為提出“監督”、“檢舉”、“控告”的權利。但“監督”、“檢舉”、“控告”含義過于模糊，因此在實踐中欠缺可操作性，完全不能等同于賦予其環境民事公益訴訟原告資格標準的規定，只能看作是一種宣言性質的條款。

2、檢查機關提起環境公益訴訟的法律障礙

（1）提起環境民事公益訴訟的法律依據不充分。我國的檢察機關作為司法機關，主要負責的是公訴之責，作為法律監督機關主要是對其他司法機關適用法律的行為和行政機關的執法進行監督，其往往是一種事后的監督，檢察機關的確承擔了一定的保護國家利益的角色，但是這種職能是有限的①。

（2）提起環境民事公益訴訟的方式不規范。支持起訴、督促起訴與直接起訴是檢察機關參與環境民事公益訴訟的三種方式。督促起訴側重于事前監督，支持起訴則延伸到事中監督，直接起訴則是事后監督，各自應有不同的適用范圍。但是在實踐中對這三種參與方式的區分卻不是很明確，檢察機關對這三種參與方式的選擇適用也比較隨意。

（3）檢察院缺少進行環境民事公益訴訟相關工作的經費以及法律對于其敗訴后的責任承擔規定不明確。環境民事公益訴訟中，調查取證、損害鑒定均需要支付高額的費用，而在檢察機關的經費預算中并沒有這一項內容，這使得檢察機關在提起環境公益訴訟的過程中舉步維艱。

3、公民個人以及NGO等相關團體能否提起民事公益訴訟的法律缺陷

《民事訴訟法》第108條規定，提起民事訴訟的原告應當與本案有具體的利害關系。另外，《民事訴訟法》雖然規定社會團體可以支持受損害的單位和個人起訴，但對環境團體能否代表公民起訴，立法明顯缺位。

三、我國環境民事公益訴訟原告主體資格制度的完善對策

（一）立法完善

1、進一步完善國家環境權。雖然我國憲法關于國家環境權的規定相對比較明確，但并不十分完整，主要表現在過于注重公民對國家的服從關系，而忽視了公民對國家的監督制約關系。反應在立法上表現為對國家享有的環境管理權、環境處理權規定的明確、具體，而忽視公民、組織對國家履行環境保護職責的監督制約。因此，對于國家環境權的完善，關鍵在于應規定公民、組織對國家管理環境的監督權，以實現權力制約權力。建議在憲法第26條關于國家環境權的規定中增加“任何組織或個人對環境資源的開發和利用有監督的義務”的規定。

2、增加關于公民環境權的條款。建議在憲法中增加公民環境權，這就使得公民個人可以向法院提起環境民事公益訴訟，因為環境民事公益訴訟是為了公共利益而提起的。公民環境權是環境權的核心和基礎，憲法關于環境權保障的基礎就是確立公民環境權。而我國憲法對環境保護的規定卻沒有涉及公民環境權，這對保障公民的環境權益、提高公民環境意識以及有效防止環境污染、進一步完善其他法律對公民環境權益的保護不利。因此，有必要在憲法中增加關于公民環境權的規定。建議在憲法第二章“公民的基本權利與義務”中增加“中華人民共和國公民有享受良好生活環境、合理利用自然資源的權利和保護環境的義務?！睆亩构竦沫h境權利獲得憲法的根本性保障，也使環境權的法律保護獲得更為具體、明確、直接的憲法依據。

（二）對新民事訴訟法進行司法解釋

新民事訴訟法第55條明確了規定了“法律規定的機關和有關組織”在污染環境損害社會公共利益的時候，可以向人民法院提起訴訟。這里的“法律規定的機關和有關組織”太抽象，而且無相關的法律條文有規定，有必要進行一個探討，并最終需要在法律條文中列舉出來?！胺梢幎ǖ臋C關”應該包括環保局等專門行政機關和檢查機關?！坝嘘P組織”應該是指環保組織等專門社會團體。

（三）放寬原告起訴資格的條件，明確環境公益訴訟原告的范圍

原告資格的確立是作為環境公益訴訟最為關鍵的問題，其關系著環境公益訴訟制度建立的成敗，我國應通過立法賦予檢察院、環境保護團體、公民環境公益訴訟訴權。

1、檢察機關。檢察機關以國家和社會公益代表人的特定身份而有法律的特別授權進行環境公益訴訟，其在環境公益訴訟中處于準原告的地位，合理限定檢察機關提起環境公益訴訟的范圍，使其既保護環境公益，又不超越檢察職能。首先，可考慮賦予檢察機關環境民事公益訴訟的調查權。其次，應明確檢察機關提起環境民事公益訴訟的費用承擔以及敗訴后果承擔。檢察機關提起環境民事公益訴訟的費用承擔不應該采取與一般民事訴訟案件的一般做法，而是應當免收案件受理費，或者以件為單位標準象征性收費。至于在公益訴訟中涉及的檢測、化驗、鑒定等其他費用，最終應適用敗訴人負擔的原則，在檢查機關敗訴的情況之下訴訟費用可由國家財政負擔。這是因為檢察機關作為國家與社會公共利益的代表提起公益訴訟，其目的是為了維護國家和社會的公共利益，屬于執行公務的行為，故其所涉及的費用應當由國庫開支。

2、賦予環境保護行政職能部門原告資格

環境管理行政主管部門和非政府組織，是環境公共利益的管理、關心和關注者，同時其自身也擁有一定的管理手段、專業知識和物質基礎，賦予他們原告主體，有助于推進公益訴訟制度目的的實現。依據《中華人民共和國環境保護法》，環境保護行政職能部門代表國家履行環境監管職能，即對于違反境與資源保護法律法規，破壞環境資源的行為進行監督檢查，并在必要時行使相應的行政處罰權力。雖然，破壞環境資源的行政違法行為可以通過環境監管與行政處罰的行政手段加以糾正，但是，受損的環境民事公益卻無法得到應有的補償。作為國家設定的環境資源代管人，環境保護行政職能部門理應對損害環境公益的行為提起民事訴訟。昆明市環保局作為原告起訴“昆明三農公司”與“昆明羊甫公司”環境公益民事侵權糾紛一案，并且獲得勝訴，就是環境保護行政職能部門作為原為原告的一個例子。

3、培育和支持NGO環保團體

NGO環保團體不以營利為目的，致力于推動公眾參與環境保護。國務院1996年8月3日頒布的《關于環境保護若干問題的決定》中強調要“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用”，為我們指明了努力的方向。應注意：（1）在法律上明確NGO環保團體的原告資格，加強政府對NGO的支持。政府宜采取制定政策、法規等措施，促進環保組織的發展，改革對NGO環保團體的管理模式；（2）為了鼓勵NGO和廣大公眾借環境公益訴訟積極參與到環境法律的執行，考慮到中國目前NGO普遍面臨嚴重的資金困境，可以適當減免訴訟費，建立律師援助制度和訴訟費用援助制度，并且授權法院斟酌判定律師費用以及其他訴訟費用與環境公益的促進有貢獻的原告。

4、鼓勵符合條件的公民個人作為原告提起環境民事公益訴訟

首先，應打破“直接利害關系原則”。由于環境污染一旦發生，其涉及的受害人數量大，范圍廣，由此而引發的環境公益訴訟若只是限制在直接利害關系人的范圍內，容易造成漏訴，放縱違法行為人，打擊以行動維護環境公益的公民的積極性。因此，法律應該擴大環境公益訴訟主體范圍，保障任何個體均有權維護環境公益，代表國家起訴違法行為人；其次，應設立公益訴訟基金。環境公益訴訟案件專業要求高，訴訟費用巨大，公民個人難以承受，因此，一方面可以設立公益訴訟基金。再每件訴訟案件中從對敗訴的被告的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金。同時，還可以接納社會資金作為基金來源；再次，增強公民個人環境公益訴權意識。訴權是一種救濟權，是一種一切公民所平等享有的憲法性權利。賦予公民個人原告資格既有利于立法上和實踐中的必要性，更有克服似是而非爭議的可行性。

綜上所述，完善我國環境民事公益訴訟原告資格制度絕不是一朝一夕的事情，在吸收發達國家或是訴訟制度較好的國家有關環境訴訟的合理經驗的基礎上，盡可能對我國的環境民事公益訴訟原告資格制度的問題進行系統分析，結合我國實際情況解決相關問題以促進環境公益訴訟的發展。

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（責任編輯 劉強）

D922.114

A

1671-0681（2014）04-0155-04

張旻：男，西北政法大學民商法學院；張樹興：男，昆明理工大學教授。

2013-12-25