治理能力現代化背景下新進公務員素質探析

武曉平

（重慶城市管理職業學院，重慶，401331）

治理能力現代化背景下新進公務員素質探析

武曉平

（重慶城市管理職業學院，重慶，401331）

十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的目標對新進公務員的服務意識、執政能力等方面提出了要求，而新進公務員的服務意識、協調能力、應急能力有待增強，也需要把學歷優勢轉化為工作優勢，入職動機也有待端正。為此，應從構建科學的公務員能力素質體系入手，完善新進公務員的學習培訓體系，采取導師制與輪崗方法，通過健全公務員考核評價機制、塑造健康的行政文化氛圍等方式提高新進公務員能力素質。

治理能力現代化；新進公務員；公務員素質

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。［1］治理體系和治理能力現代化既是全面深化改革的目標，又是改革成功與否的重要條件。治理能力現代化，對開展治理活動、行使治理權利的國家公務員特別是新進公務員素質提出了新的要求。

一、治理能力現代化對新進公務員的要求

在我國，公務員是指擔任國家公職、崗位納入編制預算、工資及福利由國家財政支付的工作人員，其范圍不限于行政部門，還包括政黨、人大、政協、司法機關等公共部門以及事業單位和國有企業中具有公務員身份的工作人員。［2］根據我國《公務員職務任免與職務升降規定（試行）》，一般剛通過考核錄用進入機關都是辦事員，試用期滿后大專畢業生是兩年以后升科員，也就是說，一個?？飘厴I生要經過三年才能升為科員，目前我國招收公務員一般都是要求?？萍耙陨蠈W歷，因此，本文所指的新進公務員是指進入公務員隊伍工作時間不足三年的公務員。十八屆三中全會提出的治理能力現代化對新進公務員的素質要求主要從幾個方面表現出來。

（一）強烈的主體服務意識

十八屆三中全會提出國家治理能力中的“治理”，與傳統意義上“管理”國家相比，是一大進步，因為現代政治學和行政學中的“治理”是一個內容豐富、包容性很強的詞語，其重點是強調多元主體管理，民主、參與式、互動式管理，而不是單一主體管理?！爸卫怼币w現四個統一：黨和政府的領導與多元主體參與公共事務決策的統一，法治與德治的統一，管理和服務的統一，常規管理與非常規管理（應急管理）的統一。［3］隨著社會經濟的發展，公民的主體意識、自由意識、平等意識、權利意識、法律意識、參與意識等顯著增強，這就要求作為國家治理者的公務員要把社會大眾當作一個個具有獨立自主性的主體，治理國家就是為社會中的公民服務，就是保障他們的主體性、保障其人身自由與法定權益。因此，作為治理主體的公務員必須具有強烈的服務意識。同時，現代治理中多元主體管理、互動式管理都要求公務員必須以服務的態度開展活動。

十八屆三中全會也提出，要把服務型政黨建設、服務型政府建設作為重點。這就是說黨和政府已開始下決心轉變工作思路與方式，也要求公務員首先轉變思想觀念與思維方式，工作就是服務，必須具有強烈的服務意識。

（二）堅定的政務執行能力

要實現國家治理體系和治理能力現代化，除要求制定科學的發展目標與戰略外，特別重要的就是整個治理體系中要有堅定的政務執行能力，以保證大的方針、政策與戰略能堅定不移地貫徹執行。對新進公務員而言，由于職務、工作年限及工作經驗等原因，他們參與制度構建、戰略決策、宏觀規劃的機會不多，但他們是制度的主要執行者、細分目標的實現者、規劃的實施者。因此，國家新進公務員的政務執行能力是國家治理能力的重要體現，也是國家治理戰略能否實現的關鍵因素之一。根據相關研究，執行力就是指執行戰略決策、制度措施、方案計劃以達到組織目標，完成組織使命的各種能力和力量。［4］其內涵包括理解能力、計劃能力、協調能力、判斷能力、控制能力、激勵能力?，F代治理能力要求新進公務員能夠準確、深刻理解國家戰略決策與制度政策設計理念，并能夠準確進行目標細分，協調組織資源實施，并能夠進行自我激勵與目標激勵。十八屆三中全會也提出有效的政府治理就是對公務員政務執行能力的直接要求。

（三）突出的資源整合能力

治理能力現代化的一個方面就是政府職能的轉變，向小政府、大社會轉變，吸納社會各方力量共同參與社會的治理。由于社會組織在協調民眾利益、化解社會矛盾、減輕政府壓力、提高服務水平、積累社會資本、促進社會公平等許多方面都有著不可或缺的作用，因此政府應當把大量不該管和管不好事務交由社會中介組織、民間機構辦理。同時，隨著經濟社會發展，控制社會資源的主體越來越多元化，隨著民眾自主性增強，他們要求參與社會治理的愿望也越不越強烈。這都要求政府廣泛吸納社會各種組織、各種力量參與社會治理。為此，作為新進公務員應該具備突出的資源整合能力，把社會中的各種人力資源、物力資源、財力資源、智力資源都整合起來，共同參與社會的治理。此外，經濟社會的發展，必然促進社會個體公民意識增強，促進社會群體自主意識增強，這就要求執行具體政務的新進公務員具有突出的協調能力，能夠迅速化解各方矛盾、有效協調各方利益。

（四）出色的改革創新能力

要想實現國家治理體系和治理能力現代化，最根本路徑是改革，最重要的是解決我們國家在體制、機制、制度方面存在的突出問題。［3］這要求具體執行政務的新進公務員要有不破不立的精神、創新的思維方式、勇于面對困難的決心和堅定的毅力。在改革過程中，必然會出現新事物、會面臨新問題，新進公務員必須有創新精神，要以新的視角去觀察問題，新的思維去分析問題，以新的方式方法去解決問題。

（五）嫻熟的工具運用能力

治理能力現代化的一個方面是高效治理，要實現高效治理，就必須要有現代化的治理工具，并且治理工具的現代化本身也是治理能力現代化的一個內容?，F代社會中，民眾與組織掌握著各種各樣的先進工具，要想更好地服務于民眾，作為服務于民眾最前線的新進公務員，必須具有嫻熟的工具運用能力。在現代社會中，有兩種工具最為重要，一是以計算機為載體的現代信息技術工具，二是以各種媒介為載體裁的傳播工具。新進公務員必須掌握現代信息技術，才能高效、優質地服務于民眾，必須了解與掌握各種媒介的傳播規律，嫻熟的運用各種媒介傳播有效信息。

二、新進公務員素質與入職動機分析

目前，我國公務員的選拔錄用一般都要經過報名、資格審查、考試、面試、體檢、政審、公示、任前培訓等程序才能上崗。其中最為關鍵的是考試環節，因此公務員考試又稱為我國第一大考。但經過這一系列程序選拔錄用的公務員的素質與治理能力現代化的要求還有一定的差距，主要表現在以下幾個方面。

（一）服務意識需大力增強

公務員的服務意識，是公務員為機關、企業、事業組織和公民個人等社會公眾服務的過程中所具有的信念、價值觀和愿望，它主要從責任感、服務態度、辦事效率等方面表現出來。新進公務員服務意識不強從以下方面表現出來。第一，強烈的精英意識使公務員不能以平等的態度去對待需要服務的對象。由于公務員錄用比例較低，考試競爭異常激烈，導致被錄用的人員具有強烈的精英意識與自我優越感，從而使得許多公務員在服務過程中不能以平等的態度去待需要的對象。第二，不合理的公務員職業認識扭曲了公務員的服務態度。社會中人們認為公務員都擁有大量資源、掌握一定權力，認為公務員職業都是神圣的、高級的，而不是普通的、平凡的。這一不合理的認識導致公務員內心易膨脹，從而導致服務態度不好。第三，無為意識也降低了服務質量。許多公務員在行使公權力的過程中，容易出現不求有功、但求無過的心態，從而易采取不作為，降低了服務質量。第四，唯上意識導致了服務效率低下。特別是許多新進公務員為了得到上級領導的認可，為了自己的前途，一切辦事都遵循唯上原則，辦領導交辦的事，做領導喜歡的事，而群眾的事情則能拖則拖，辦事效率低下。

（二）協調能力需大力提升

現代治理能力要求公務員能有效協調社會各階層、各組織、團體、個體之間的利益，還要能有效協調與上級、下級、同事、其它部門之間的關系。［5］但新進公務員在這幾個方面的協調不盡如意，需大力提升。過分注重協調與上級關系。在公務員的評價機制及晉升機制中，領導的評價與影響占據非常重要的作用，因而絕大多數新進公務員都非常注重協調與上級關系，積極處理領導交辦的事宜，主動為領導服務。這種過分注重協調與上級關系的思維容易使新進公務員工作重心轉移、價值取向改變、生活方向迷失。被動協調與同事、其它部門關系。許多新進公務員在工作中只守自己的工作職責、只做自己的事，事不關己，高高掛起，不會主動與其它同事、其它部門協調，不會積極協助其它人、其它部門完成工作，只是在迫不得已的情況下才找其它人、部門商量。怠于協調與服務對象的關系。許多新進公務員不愿意、不屑于與服務對象打交道，忘記自己是服務者，把服務對象看作是來求自己的。

（三）改革精神需大力塑造

建設現代治理能力的關鍵途徑就是改革，要改變社會發展中不科學、不合理的地方，改變影響社會健康發展的各種因素。這就要求新進公務員要有犧牲精神、要有面對困難的決心與勇氣。但我國有關調查表明，許多社會個體選擇公務員作為自己的職業時，是因為公務員的工作環境舒適，工作穩定，［6］公務員具有良好的養老、醫療等保障條件，福利好，公務員有利于子女的教育和未來發展（67.26%），［7］另一項調查研究也表明，社會個體報考公務員最看重的是“工作和收入穩定”、“福利及保障好”，其次是“社會地位高”（26.83%）和“掌握一定的權力”（23.04%）。［8］這些入職心態表明許多新進公務員喜歡追求穩定、追求舒適、追求輕松，缺乏創造、缺乏創新、缺乏拼搏，改革精神需大力塑造。

（四）學歷優勢有待轉化

隨著國家公務員考試對學歷要求的提升，新進公務員的學歷也有改變，2014年的年國家公務員崗位，對報考勤者在學歷方面的要求是，僅的8.99%崗位要求?？粕蓤罂?，有88.50%崗位要求本科生才可報考，有18.48%崗位要求碩士生才報考。在實際錄用過程中，同等條件下高學歷的錄用的可能性更大些，這表明，我國新進公務員本科及以上學歷者居多，與社會大眾相比，在學歷方面有一定的優勢。但學歷的優勢并不一定代表能勝任工作，相反部分新進公務員在工作中表現出人際關系不良、溝通協調能力差、綜合分析能力弱、創新能力不足、職業倦怠感強等。許多新進公務員需要把高學歷的優勢有效轉化為高素質的職業綜合能力。

（五）入職動機有待端正

關于公務員的入職動機，我國許多學者做了調查研究，重慶大學的李志通過對574名報考公務員大學生入職動機的問卷調查表明，排在前五位依次分別為追求工作待遇、緩解就業壓力、追求社會地位、追求社會期望、追求權利資源。［6］其它學者的研究也表明許多大學生報考公務員看重的是公務員的待遇福利與工作環境、公務員掌握的社會資源、公務員的社會地位。三江學院的齊鵬對大學生入職村官的動機進行調查表明，大部分大學生都比較看重有村官經歷后，在國家公務員的考錄或參加事業單位和街道社區招聘時能優先錄用。［9］以上調查研究都表明，許多人入職公務員都是看重公務員職業崗位的附屬物，而并不是看重公務員職業崗位本身。

（六）應急能力有待鍛煉

隨著我國經濟的快速發展以及社會改革的深入進行，我國重大自然災害和各種危急事件頻發，呈現出不確定性、緊急性、多樣性、非程序化等特點。這要求處于工作一線的新進公務員具備一定的應急處理能力，要求公務員具有培養敏銳的信息捕捉能力、果斷的臨場處理能力、統籌協調能力、現場指揮能力、動員組織能力等。［10］但許多新進公務員平時不注意學習應急預案，或學習流于形式，對事件的苗頭不能敏銳觀察，快速反應能力欠缺，遇事逃避或不能勇于面對，應對措施失當、處置方法手段簡單。這些會導致應急事件不能在第一時間得到有效處理，會導致事件的影響越迅速擴大，從而會影響政府的公信力，影響社會的和諧穩定。

三、新進公務員治理能力提升策略

治理能力現代化本質上是要把科學健康的治理體制和治理機制轉化為一種能力，這種能力應從公務員身上直接體現出來。我國新進公務員相關能力存在的不足與治理能力現代化的要求還有一定的距離。為此，可采取發下策略，迅速提升新進公務員的治理能力。

（一）構建科學的公務員能力素質體系

構建科學的公務員能力素質體系是提高公務員能力素質的前提。許多西方國家都是通過構建科學合理的能力構建，從而迅速提高公務員能力素質。英國政府通過開發統一的公務員能力基準，建立能力本位公務員培訓體系，從而大力提升了高級公務員的管理能力。［11］日本通過構建能力等級制度，并與職務升遷制度密切聯系，從而大大提高了公務員工作效率。而我國的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》僅提出公務員應具有政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力等九個方面，并沒有對各級公務員應具有的能力進行細分。這導致我國公務員能力建設沒有操作性強的指標體系。

國家應高度重視公務員能力素質體系建設工作，應組織相關人員或聘請專業人員對公務員能力進行研究分析，分析公務員能力的內涵、要素及體現方式等方面。同時，要對各級各類公務員的工作崗位及能力要求進行深入分析，從而構建出不同崗位、不同職級公務員的能力體系，從而構建出不同崗位新進公務員應具備的能力與素質。在構建新進公務員能力體系時，要注意對新進公務員崗位進行分級分類，如鄉鎮街道等基層崗位、地市級部門崗位、省部級崗位，還要區分出一般服務崗位、專業技術崗位、特殊崗位。還要對新進公務員在不同時期應具務的能力要求進行細分，如分入職初、試用期、試用結束期、三年后或三年后等階段，不同階段的能力要求也不一樣。通過對崗位的分級分類分時段，從而詳盡地構建出各級各類崗位應具備的能力及素質，從而為公務員能力建設提供標準與依據。

（二）完善有效的公務員學習培訓體系

學習與培訓對于提高公務員的服務意識、組織協調能力、端正源程序職動機有辦好的作用，也能增強改革精神，有助于公務員把學歷優勢轉化能力優勢，從而增強工作能力、提高工作效率。新加坡通過建立科學、完善、先進的公務員培訓體系，保證了其公務員隊伍的勤政、精干和高效。［12］我國新進公務員在入職前都要進行崗前培訓，入職后的學習培訓由各系統、各部門或單位安排，培訓學習的效果也參差不齊。提高新進公務員能力，應依據分級分類分時段應具備的能力要求與標準，完善相應的學習培訓體系。這一培訓體系應包含如下方面：學習培訓內容應包括公務員的通用內容與不同相應崗位擴特殊崗位內容；同一崗位在不同工作時間段也有不同的培訓學習內容；學習內容中應規定必須學習的內容與選擇性的學習內容，統一組織的與單位自己組織學習的內容；應規定每一工作階段必須完成的學習時數。在建設好培訓內容體系后，應加強學習培訓的組織實施，提高學習培訓的質量。一是組建高質量的師資隊伍實施培訓；二是通過把學習內容以培訓包形式向社會招標，吸引社會各種力量參與公務員的培訓與建設工作；與各高校合作，把公務員能力體系納入高校的學生培養體系。

（三）實施新進公務員導師制與輪崗制

導師制是新進公務員快速進入工作角色，盡快適應崗位要求的有效方式。應給每位新進公務員安排工作經驗豐富、工作能力突出的公務員作為其導師，對新進公務員在工作方式、工作方法、工作內容、等方面進行指導，有條件的還可以實行AB角方式，安排兩名老公務員導師進行工作指導。

輪崗是豐富新進公務員管理服務經驗、鍛煉其應急能力的重要方式，也對提高新進公務員適應能力、減輕職業倦怠、增強自身價值有重要作用。我國部分地方要求新進公務員到如信訪、應急等與群眾密切接觸的一線工作一段時間的方式，能有效增強新進公務員的服務意識、提高其應急能力與協調能力。這一模式應進行推廣，同時應加大輪崗的力度，新進公務員在某一崗位工作一定時間，具備該崗位的能力要求后，則應調整到其它崗位，以提高其適應能力，豐富期其工作經驗。

（四）健全公務員考核評價機制

我國目前的公務員考核評價機制有幾個方面的特點：一是考核內容的同質化。公務員法規定了績效考核的內容有“勤、德、績、能、廉”幾個方面，因此，在操作中，對大部分人員都主要從這幾個方面進行考核，但各單位沒有根據各自的工作實際，對這幾個方面賦予具體內涵，從而導致考核內容同質化。［13］二是領導考核影響過大。我們現行的考核方法主要有個人總結、領導評議、等四種，考核時，一般是由其上級領導根據個人總結、出勤記錄、民主測評這幾個方面，然后提出考核等次，再由部門負責人進行確定。這其中，領導提出考核等次的影響過大。三是考核結果沒有激勵作用。實際工作中“平均主義”、“人情考核”的現象比較普遍，導致考核起不到激勵作用。為此，在新進公務員考核中，應建立基于工作成效的能力導向考核評價機制。首先對新進公務員的工作崗位進行具體分析，分析其工作要求、工作職責、工作內容、結果影響。然后對完成各項工作所需要能力進行分析?？己藭r，若具體相應能力，則其工作應順利完成；若沒有完成，則認定為不具備相應能力。這樣的考核方式就能很好地促進工作完成，也更激勵新進公務員自我提升能力與素質。

（五）塑造健康的行政文化氛圍

行政文化是公共行政的精神，對行政人員品德和責任心的培養有巨大的促進作用，對行政人員價值觀和行政行為、工作態度也有巨大的影響。行政文化對新進公務員的影響尤其深遠，許多負面行政文化對新進公務員產生了非常大的負面影響，如官本位的行政意識，辦事拖拉、形式主義的行政作風，拜金主義的行政價值觀，長官意志、暗箱操作的行政習慣，在這些負面行政文化影響下，新進公務員不再積極學習知識經驗、不再熱心服務群眾、不愿努力增強能力。因此，應塑造健康的行政文化氛圍，應塑造通力合作，協商溝通、平等互助的人際文化，塑造公仆意識、奉公親民、廉潔自律的服務文化，塑造國家使命，社會責任、群眾重托的價值文化，勇于開拓、敢當責任的創新文化，公開公正、依法辦事的作風文化。讓新進公務員在健康的行政文化氛圍中，全方位的提升自己、完善自己。

新進公務員能力素質的提升，是一個長期的過程，也是一個系統工程，需要政府從能力體系構建入手、系統運用學習培訓、崗位鍛煉、評價機制促進、行政文化熏陶等多種方式實現，也只有這樣，才能有效提高我國新進公務員能力素質，實現我國治理能力現代化的目標。

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（責任編輯 李保林）

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1671-0681（2014）04-0165-04

武曉平（1974-），女，四川瀘州人，重慶城市管理學院講師。

2014-03-27