政府、市場與社會邊界重構視野下的社會組織發展

劉西忠

政府、市場與社會邊界重構視野下的社會組織發展

劉西忠

厘清政府、市場和社會邊界是我國全面深化改革的關鍵環節。從政府培育“強市場”，到政府建設“大社會”，三元并存的社會治理模式趨于形成。要讓社會組織在社會治理中擔當重任、成就大事，促進國家治理體系和治理能力的現代化，必須確立社會組織參與合作共治的主體地位，實現政府部分權力、職責和功能的合理讓渡，加強社會組織參與治理的能力建設，優化社會組織發展的機制體制，重構中國社會治理的微觀基礎。

政府 市場 社會 邊界 社會組織

劉西忠，江蘇省哲學社會科學界聯合會研究室副主任、博士 210004

引言

在一個國家或地區，政府、市場與社會組織發展具有不平衡性、非同步性，三者的權力（權利）和責任邊界在不斷地調整。從一定意義上說，推進改革的過程，也是三者關系調整和邊界重塑的過程。就我國而言，從建國到改革開放前，長期的計劃經濟體制，使得政府在整個經濟社會發展中起絕對主導作用，市場和社會均處于比較嚴重的缺位狀態；改革開放后，在政府強力推動下，市場快速發育，創造了經濟持續高速增長的世界奇跡；近年來，隨著改革進入深水區，社會矛盾進入高發期，同時，物質富裕起來的民眾有著更多的政治和社會訴求，國家和社會治理需要政府、市場和社會多元主體的參與，需要社會組織和人民群眾發揮更大的作用。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，以政府減政放權為主線，對政府、市場和社會的邊界進行重構，確立了社會組織在國家治理中的主體地位。本文從分析社會組織發展的歷程入手，結合改革開放以來政府建設“強市場”的經驗，探討在政府、市場和社會邊界重構的大背景下，政府如何發展社會組織，構建“大社會”的問題。

一、政府與社會關系調適的過程：社會組織發展的歷程回眸

盡管社會領域由三大組織構成，但政府組織作為主導者，在市場組織和社會組織發展的過程中具有舉足輕重的作用。從一定意義上說，在改革開放之前，政府行政主導一切，沒有真正的市場，也沒有真正的社會。改革開放以來，政府一方面大力推動民營經濟發展，一方面逐步還權于社會，在培育“強市場”和“大社會”過程中發揮了重要作用。就政府與社會的關系調適而言大致經歷了三個階段。

1978-1992年，社會在政府的夾縫中生存。這一時期，社會組織總體上處于缺位狀態。受非法組織消極作用的影響，政府曾經視社會組織為異物，認為社會組織會和政府對立，可能會形成不穩定的根源，對社會組織采取限制發展的態度，設立較高的注冊門檻是限制社會組織發展的策略之一。

1992-2006年，政府主導下社會空間的不斷拓展。1992年之后，社會組織進入一個快速發展的時期，但發展步伐仍明顯慢于民營經濟。就這一時期有關社會組織的政策來看，數量不多，但限制條件不少。為加快社會組織的發展，南京、深圳等地積極探索加快社會組織發展的途徑，創新登記注冊制度，對暫且不具備注冊條件的實行備案制度，社會組織呈現出加速發展的態勢。政府在資源配置方面給予社會組織一定的支持，政府提供的購買服務成為公益性社會組織發展的重要推動力量。

2006年以來，政府與社會的良性互動。2006年10月，在黨的十六屆六中全會上，首次用“社會組織”取代“民間組織”的概念，社會組織的名稱得以正式確立。黨的十七大報告提出，“重視社會組織建設和管理”，“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。此后各級黨委政府把培育和發展提上重要議事日程，社會建設得到明顯加強，社會組織培育成為地方政府創新的重要領域，社會組織發展進入新的歷史階段。截至2012年底，全國依法登記的社會組織有49.2萬個，其中社會團體26.8萬個，民辦非企業單位22.1萬個，基金會2961個[1]數據來源：國務院新聞辦公室《2012年中國人權事業的進展》白皮書。。

二、政府與市場關系調適的啟示：社會組織發展的驅動要素

改革開放后民營經濟的發展，不但為社會組織發展創造了必要的物質條件，而且為民營經濟的發展帶來了有益的借鑒，為我們在更高層面上布局社會組織發展奠定了基礎。

一般認為，改革開放三十年，民營經濟發展經歷了三個階段：即從拾遺補缺到必要的補充（1978-1992年），重要的組織部分（1992-2002年）,平等享受“國民待遇”的市場主體（2002年-至今）。對比社會組織與民營經濟發展的歷程，我們可以發現，無論是民營經濟還是社會組織，1992年都是第一階段向第二階段轉變的節點，這表明1992年鄧小平南巡講話所引發的思想大解放，在經濟和社會領域均有所體現，是政府、市場、社會關系的第一次全面大調整。社會組織作為社會構成的三個板塊中最后一個發展起來的板塊，具有明顯的后發優勢。一方面，政府組織和企業組織的發展為社會組織奠定了比較堅實的基礎，包括比較雄厚的物質基礎，另一方面，社會組織可以充分借鑒政府組織和企業組織發展過程中積累的經驗，實現彎道超越、跨越發展。社會組織可以從民營經濟發展中，得到四個方面的啟示。

第一，制度供給是根本。無論是民營經濟，還是社會組織，其大發展、大繁榮，都離不開制度的氣候和土壤。如果說，1992年鄧小平南巡講話，開啟了發展民營經濟思想解放的熱潮的話，那么，黨的十八大和十八屆三中全會對社會組織的定位和對社會建設部署，則開啟了社會組織發展的新一輪熱潮。

第二，增量拓展是重點。在經濟發展領域，進行國有企業的改革，主要是盤活存量，進行民營經濟的培育，主要是實現增量。社會組織的發展，也需要從盤活存量和實現增量兩方面著手。特別是公益組織的發展，對公益增量的拓展比對現有公益存量的改造更加重要。

第三，培育孵化是手段。社會組織，如同民營經濟一樣，在土壤和氣候等環境條件具備的時候，會自發地生長。在暫且不具備成長條件的情況下，政府可以進行培育和孵化，創造條件促進生長。近年來，上海、南京、深圳相繼開展社會組織孵化工作，取得了比較明顯的成效。

第四，釋放民力是關鍵。無論是發展民營經濟，還是發展社會組織，都是釋放民力的重要形式。有學者把當前正在興起的以培育公益慈善組織為主的社會組織培育熱潮稱為“新民營運動”，并認為這“是一場不亞于改革開放中民營企業在中國興起的偉大變革。兩者都是社會轉型的產物，都是思想解放運動，都是政府對民間力量的偉大發動，所不同的是前者點燃了中國人奔向富裕追求個人經濟上成功的財富夢想；后者則將喚起中國人守望相助的社會良知和服務社會造福他人的社會風氣”[1]呂朝：《“新民營運動”的來臨》，新華網。。

三、政府與社會關系的邊界重構：社會組織發展的頂層設計

黨的十八大以來，中央進一步強調社會的作用，對政府與社會的關系進行一系列的調整。2013年3月，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，對改革社會組織管理制度作出重大部署，主要任務包括：推進行業協會商會與行政機關脫鉤，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行直接登記，完善相關法律法規，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。同年9月，國務院公布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確了政府向社會力量購買服務的重要意義、總體方向、主要內容和落實措施。2013年國務院下發的關于發展養老服務業、健康服務業等多個意見中，都強調引導社會組織參與其中。2014年2月，習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，要做到三個提高，即“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力”，實現“三化”，即黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務和自身事務，需要提高組織化能力，把社會組織作為參與治理的重要平臺。激發社會組織活力，創新社會治理體制，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

黨的十八屆三中全會《決定》，明確提出要處理好政府與市場、社會的關系，把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。一方面，把“處理好政府和市場的關系”作為經濟體制改革的核心問題，強調要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”；另一方面，把“正確處理政府和社會關系”作為創新社會治理體制的重要內容，強調要“加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”?！稕Q定》確立的一系列重大改革發展舉措，體現出了政府減政放權的理念，市場能做的就讓市場去做，社會可以做好的就讓社會去做，政府管好自己應該管的事情，進一步明確了政府、市場和社會的職責和邊界，重塑了三者之間的新型關系和治理模式，賦予社會組織更多的職能和更大的發展空間?！稕Q定》對社會組織發展進行了全面部署，設專章強調“激發社會組織活力”，在經濟、政治、文化、教育、衛生、黨建等12個方面對發揮社會組織作用提出明確要求，并從四個方面對政府與社會關系進行調整，為社會組織發展做出頂層設計。

第一，調整邊界?！稕Q定》將事業單位改革放到政府與市場、社會關系調整的大格局中來部署，強調“推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織”，通過組織形態的調整來厘清政府、市場和社會主體的功能，避免事業單位作為政府權力延伸的觸角所造成的不公平競爭；強調“加快實施政社分開”，限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，通過政府權力的退出促進社會組織的發展。

第二，賦予權責?！稕Q定》強調政府對于事務性管理、公共服務和適合由社會組織解決的事項，通過合同、委托等方式交由社會組織承擔；支持和鼓勵社會組織在經濟和社會發展中發揮作用，比如，“允許企業和社會組織在農村興辦各類事業”；“鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織”；“鼓勵社會辦醫，優先支持舉辦非營利性醫療機構”等。

第三，規范管理?！稕Q定》明確賦予社會組織協商民主的權利，“加強社會組織民主機制建設，保障職工參與管理和監督的民主權利”；“加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動”；從強化權力監督的角度，提出完善并嚴格執行領導干部親屬經商、擔任公職和社會組織職務等相關制度規定，避免公權力對社會組織的侵入。

第四，激發活力?！稕Q定》強調政府作為制度的提供者，通過政策杠桿來調節和促進社會組織發展。比如“加大政府購買公共服務力度”；“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，拓寬包括社會組織在內的協商渠道；鼓勵社會組織發展，“支持和發展志愿服務組織”，“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”；對擬重點培育和優先發展的社會組織無需業務主管單位而成立時直接依法申請登記，完善慈善捐助減免稅制度。

四、政府、市場與社會的良性互動機制建構：社會組織發展的現實路徑

隨著全面深化改革進程的不斷推進，政府將更多的職能和權利讓渡給市場和社會組織，政府、市場和社會邊界得以重塑，逐步達到一個相對平衡的狀態。特別是隨著由管制型政府向協調性政府轉變，由政府的單向管理向政府與社會協同治理轉變，社會組織在國家治理中的地位日益重要。但需要強調的是，社會組織并非天然就是能夠勝任的治理主體，要協調好政府、市場和社會三者之間的關系，加大對社會組織的培育力度，引導社會組織加強自我建設，形成三位一體的良性合作互動機制，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

1.深化改革，確立社會組織參與合作共治的主體地位。黨的十八屆三中全會《決定》對社會組織發展的大政方針進行了全面部署，但從總體上講，社會組織的發展還缺少必要的政策和制度供給，迫切需要進一步厘清政府、市場和社會的邊界，把《決定》中的相關規定細化為具體的可操作政策、法規和法律，使政府治理和社會治理共同發展、相得益彰。

一是解放思想，激發社會活力?！稕Q定》提出三個解放，即解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，把“解放和增強社會活力”作為重要內容。要進一步解放思想，站在統籌三個板塊發展的高度看待社會組織發展，像抓民營經濟一樣，抓好社會組織培育與發展，適時開啟由政府主導、企業參與、社會組織主演的“新民營運動”，讓民間力量在民營經濟大發展后得到第二次大釋放，成為推動中國新一輪改革的強大力量。積極推進社會組織管理體制的改革，以事業單位為核心的社會服務體制改革，以人民團體為核心的社會治理體制的改革，把“組織”、“服務”和“治理”還給社會[1]包穎：《把“組織”“服務”“治理”還給社會——訪全國政協委員、清華大學NGO研究所所長王名》，〔北京〕《中國社會報》2013年3月5日。。

二是加快立法，增加制度供給。加強黨委對社會組織的組織領導，推動社會組織工作由部門層面上升到黨委政府層面，建立更有權威性、更具推動力的領導機制體制。建議成立國家層面的社會組織建設工作協調領導機構，負責統籌、指導、規劃社會組織工作，協調解決社會組織管理中的重大問題。政府要承擔“元治理”的職責。建議研究出臺《社會組織法》，確立社會組織發展的元制度，在社會組織的成立門檻、登記管理、人才支持、考評監督、購買服務等方面進行優化和完善，形成具體的政策法律框架。

三是確立政府組織與社會組織的合作伙伴關系。這種伙伴關系，是新型的由政府主導的伙伴關系，而非薩拉蒙所主張的基于社會組織主導模式的合作伙伴關系[2]王名：《走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢》，〔長春〕《吉林大學社會科學學報》2009年第3期。。黨和國家要從建設社會主義現代化強國的長遠戰略考慮，加大政治體制和社會體制的雙向改革，推動在黨的統一領導下政府、企業和公民社會組織合作伙伴關系的建立[3]葛道順：《中國社會組織發展：從社會主體到國家意識———公民社會組織發展及其對意識形態構建的影響》，〔南京〕《江蘇社會科學》2011年第3期。。

2.轉型瘦身，實現權力、職責和功能的合理讓渡。社會組織是承接政府轉型的重要載體。在支持和培育社會組織發展的過程中，政府需要不斷地自我審視和剖析，進行自我革命，把先前完全由自身承擔的職責和功能進行梳理，轉移或部分轉移給社會組織，包括：政府本來就不應該介入的范圍；政府只有和社會合作才能做好的公共事務；由社會組織承擔可以獲得比政府運作更高效益和效能的工作，為社會組織生長留出更多的資源和空間。而作為政府自身，則應逐步實現由“劃槳”到“掌舵”的轉變。

一是把社會組織培育與政府職能調整結合起來。政府轉移社會管理和服務職能，最主要的承接者就是社會組織。事實上，政府從更多的微觀管理領域中撤退出來，讓社會組織去管理，這也有利于從根本上提高政府管理的效率和效益。要根據《決定》的總體部署，按照減政放權和職能轉變的要求，梳理出需要轉移給社會組織的職能和權力清單，有計劃地加以推進，努力拓展社會組織的生長空間。

二是把社會組織培育與事業單位改革結合起來。按照事業單位分類改革的原則，把部分事業單位改造成為在一定的區域內發揮支撐和樞紐作用的社會組織，讓其成為社會組織發展的重要部分，同時成為社會組織發展的重要母體。

三是把社會組織培育與增強企業的社會責任結合起來。目前，從三大組織發展的整體趨勢看，存在著兩種趨向，一方面，政府、企業和社會組織分工趨于明確，邊界逐漸清晰；另一方面，三者的聯系也日益緊密，甚至在一定程度上出現了融合的趨勢。適應組織趨同化的趨勢，發揮第二部門在培育和轉化社會組織過程中的作用。民營經濟的發展具有明顯的市場價值取向，社會組織的發展具有明顯的社會互益和公益取向。社會組織的發展要以民營企業為師，但必須牢牢把握社會組織的性質和理念，防止過渡市場化給社會組織發展帶來致命的影響。同時，鼓勵更多的企業承擔起應有的社會責任，積極參與社會公益事業，通過組織內部再生或與社會合作組建的方式，參與到社會組織活動中去。

3.分類管理，加強社會組織參與治理的能力建設。在政府職能轉變的過程中，社會組織是承接政府放權和實施社會服務職能的主要載體，是輸送政府職能轉移的“毛細血管”，只有培育足夠數量和質量的“毛細血管”，并不斷提高其能力，才能實現去行政化[1]崔靜、吳晶晶：《疏通“毛細血管”才能加快“去行政化”》，〔北京〕《科技日報》2013年11月21日。。

一是實行優先發展戰略，建立社會組織的分類管理體系。確定優先支持的領域，實行差別化培育和管理。大力扶持公益型社會組織的發展，積極鼓勵互益型社會組織發展，限制或取締意識形態領域中含有反黨反社會主義的非法組織，保證社會組織在健康的軌道上持續前進。

二是精心培育，加大孵化力度。政府進一步向社會放權核心在于培育社會組織。在社會組織培育初期，為促進社會組織生長的規范化，促進社會組織的發展與再生，借鑒國家鼓勵民營經濟發展的一些政策措施和孵化高新技術產業的經驗，建設或者參與建設一批公益創業園、孵化器，出臺相應的優惠政策，讓具有公益色彩的社會組織入駐，加快成長。積極引導政治精英、知識精精英和社會精英積極參與社會組織培育。將政府主導的政策支持與社會主導的孵化結合起來，發揮樞紐型社會組織在孵化過程的作用。

三是實行資源傾斜，加大政府購買社會組織的力度。政府購買社會服務，實質上是一種民生投入，能夠提高專業化程度，提高資源的利用效率，提高服務的針對性，同時也能夠擴大社會組織吸納就業的能力。如果說當初民營經濟的發展，是解決勞動力就業的一個重要途徑，那么，當前社會組織的發展與壯大，必將緩解就業難題、擴大就業容量的一個重要渠道。要認真落實國務院出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，擴大政府購買社會組織服務的規模，舉行數量更多、規模更大的公益“廣交會”，促進購買流程的社會化、公平化、競爭化，不斷提高公共資源的使用效率。通過政府購買或部分購買服務的方式，鼓勵大學生畢業生到社會組織就業，提高社會組織人員的經濟和社會地位，增強對社會組織發展的人才支持。同時，加大政府組織與企業組織、社會組織人才交流的力度，讓社會組織的精英有更多的發展機會。

4.加強引導，優化社會組織發展的機制體制。作為元治理主體的政府，要注重社會組織運行層面的機制設計，實行政社分開，引導社會組織加強自我管理，完善社會組織考評體系，為社會組織發展營造良好的社會氛圍。

一是政社分開，強化管理服務。長期以來的政企不分造成了效率低下，社會組織培育要吸取民營經濟發展的經驗教訓，避免政社不分，或對社會組織的過度干預。如果以加強培育和孵化社會組織為名，行控制、把持社會組織發展之實，那么對社會組織的影響可能是災難性的。因此，對于社會組織，一方面要加強管理，加強黨和政府對社會組織的領導、培育、規范，堅持社會組織發展的正確方向，保障人民安全、社會安全、國家安全，另一方面，要把精力更多的集中到政策制定、制度出臺和搞好服務上來，增強對社會組織的合理需求的回應性，提高回應效率，提升服務質量。

二是引導社會組織加強自我管理。在對社會組織發展過程中加大社會組織人才的培養力度。在社會組織的架構過程中，更多的借鑒企業的經營運作方式，引導社會組織按照現代治理結構進行運行管理，避開傳統的家族式的管理，防止社會組織政府化、行政化，成為政府的下級組織或“二政府”。逐步健全社會組織權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構，明確會員大會、理事會、監事會和管理層的職責，研究在社會組織中建立黨組織的有效形式，健全議事、選舉、機構、財務、人事等各項制度[1]胡子?。骸锻晟粕鐣M織管理機制——地方政府社會管理創新的發展趨勢》，〔北京〕《中共中央黨校學報》2013年第3期。，督促社會組織在法律政策的框架內運行，自覺地肩負和承擔社會責任。

三是完善社會組織考評機制。適應社會轉型的要求，建立與社會發展相適應的政府績效考核體系，把社會組織發展列為考核的重要內容，建立由政府自身建設、經濟建設和社會建設三大部分構成的立體貫通的考核體系。對于政府組織和事業單位的績效，更多的交給具有客觀中立特征的第三方社會組織去評估。社會組織從民眾中產生，主要的職能是服務民眾，在社會組織的考評過程中，要把群眾的評價作為重要內容，建立多元參與的社會組織考評體系。

5.協調城鄉，重構中國社會治理的微觀基礎。企業組織是經濟發展的細胞，社會組織是社會發展的主體。推動我國社會治理體系和治理能力的現代化，必須加強城鄉社會組織的培育，重構中國社會治理的微觀基礎。

一是大力發展社區社會組織。隨著“單位人”向“社會人”的轉變，社區在促進社會穩定融合、拓展社會服務等方面發揮著日益重要的作用。目前，要對社區的地位和功能進行科學的定位，增強基層民眾自我治理、自我服務的能力，讓社區社會組織成為基層治理的重要主體。

二是大力發展農村社會組織。民營經濟的發展，走的是農村包圍城市的道路，先是農村個體和鄉鎮企業興起，然后到城市經濟體制改革。社會組織的發展更多是由城市走向鄉村，農村的小生產性質和農村居住的天然分散屬性，不易于社會組織的形成。要加大對農村社會組織培育的力度，重構中國農村社會組織的微觀基礎，提高農村的組織化程度，讓農民采取更加理性有序的方式表達自己的愿望。要給予相應的資源輸入、人才支持，引導農村更多地發展社會組織，鼓勵更多的擁有一定的資源和知識的有志之士，到農村去創建、發展社會組織。

三是發揮社會組織在基層社會治理中的主體作用。在合作共治的框架下，社區社會組織作為政府治理的伙伴，擁有貼近民眾的天然優勢，完全能夠在維護穩定、構建和諧中發揮更大作用，成為政府維護社會穩定、構建社會和諧過程中的補位者、免疫者、守望者、對話者、監督者和養護者[2]劉西忠：《社區社會組織在社會和諧穩定中的作用分析》，〔北京〕《中國社會報》2009年10月15日。。

〔責任編輯：方心清〕