中國國有企業利潤上繳制度完善研究——以歐洲三國為中心

世界上絕大部分的國家都存有國有企業，理由大致是：一是某些經濟領域，如高資本投入和低收益回報的自然壟斷行業等，不適合由私人公司經營；二是出于社會穩定的考慮，如轉軌國家在轉軌過程中，通過國有企業應盡量緩和變革所可能引發的社會動蕩；三是由于缺乏強有力的私人投資者，國家不得不扮演投資者的角色，刺激國內的經濟發展或獲得好的投資回報；四是出于國家或經濟安全的考慮，保持戰略性產業的控制。因此國有企業如何向國家上繳利潤是存在國有企業國家所共同面對的問題。本文選擇瑞典、挪威及法國歐洲三國的國有企業利潤上繳制度作為考察對象，不僅考慮了這三國的國有企業長期在國民經濟中扮演了重要地位，且這三國國有企業利潤上繳制度已運行數年，積累了豐富的經驗，可以為我國國有企業利潤上繳制度的完善提供必要的和科學的經驗支持。

一、歐洲三國的國有企業利潤上繳制度

1.瑞典

截止2011年，瑞典直接投資的國有企業總計58家，其中43家系國有獨資企業，15家系國家持股企業，3家上市企業。國有資產達到5700億瑞典克朗，雇員達到175000人，占國民經濟比重達到41%。瑞典國有企業大致分為營利性企業與公益性企業，前者目標在于增值與有效利用資本，后者則以實現議會所分配的社會責任為主要目標。

瑞典議會對國有企業的管理主要是對政府的授權形成國家所有權行使的框架。根據《政府組織法》第9章第8、9條，原則上由內閣支配國有資產，議會規定國有資產管理與處分的指導原則。此外，當內閣行使國家所有權有重大改變時需要議會的授權。雖然形式上由中央政府辦公室[1]根據瑞典官方網站的介紹，The Government Offices系泛指首相府（Prime Minister's Office）、12個部及內閣政府行政事務總管理處（Office for Administrative Affairs）所組成一個整體概念的政府當局（public authority）。管理所有的國有企業，但實際管理國有企業的仍是財政部和其他部門[2]截止2012年1月，各部管理的國有企業分布為：財政部管理35家，司法部管理1家，文化部管理3家，環境部管理1家，企業、能源和通訊部管理9家，健康和社會事務部管理6家、教育部管理1家、外交部管理2家。財政部是管理國有企業數量最多的部門。，重要的國有企業均歸財政部管理。財政部設立國有企業司和企業治理司以保證國家所有權行使的專業化，前者負責指導和監督公司管理層的工作，后者由公司管理、人力資源管理等專家組成，負責公司治理文件（如所有權政策、國有企業財務目標）的編制及協助企業管理人員的提名。瑞典國有所有權的行使主要依據國家所有權政策，國家所有權政策既包括了公司法、也包含公司治理框架、所有者、董事會及管理層的關系處理。瑞典奉行積極的國家所有權政策，國家的責任在于充任積極和專業的股東，國有企業總體目標在于增值保值，在此基礎上實現特定的公共責任。

瑞典國有企業的利潤上繳屬于國有企業財務目標的重要組成部分。國有企業財務目標由政府與公司平等協商產生，政府代表與董事會主席每年舉行會議討論財務目標是否修改。國有企業財務目標包括資本的增值保值及有效的使用、控制公司經營風險、確保所有者長期和可預見的分紅政策等內容。就整體而言，瑞典國有企業利潤上繳的確定應基于公司經營計劃，尤其是保證未來投資項目的資本需求，以盡可能的實現利潤上繳的長期性。具體到國有企業則體現為通常只有25家營利性國有企業上繳利潤。這25家國有企業也并非每年都需要上繳利潤，如2009年只是20家上繳，而2010年25家均上繳了利潤。

根據2010、2011年瑞典國有企業年度報告，整體上瑞典國有企業近3年主要的財務數據如右[3]2010、2011年瑞典國有企業年度報告可從中央政府辦公室網站下載，網址：http：//www.government.se/，訪問時間2013年11月18日。：

2.挪威

截至2012年，挪威直接投資的國有企業共71家，國有獨資企業44家、國家持股超過50%的13家、國家持股低于50%的14家。國有企業總產值達近1萬億挪威克朗，占全國GDP的43%，雇員總數30.6萬，占全國勞動人口10%。挪威國有企業依據國家所有權的目標，分為四類：一是營利性公司；二是附有總部功能的營利性公司；三是附有其它具體特定目的的營利性公司；四是附有行業政策目的的公司。在此基礎上按照是否上市為標準可以劃分為上市公司、第1-3類未上市公司、附有行業政策目的的公司。

根據挪威《憲法》第19條，議會在形式上是管理國有企業的最高機關。雖然挪威并沒有設立統一管理全國國有企業的部門，仍然按照企業所屬行業，由相應的行業主管部門進行管理[4]截止2013年3月，各部管理的國有企業分布為：貿易和工業部有26家，文化部10家，衛生部8家，石油能源部6家，農業與食品部5家，交通運輸部4家，教育與研究部4家，財政部3家，漁業與海岸事務部2家，外交部1家，國防部1家，地方政府與發展部1家。。但值得注意的是挪威政府正逐漸將營利性國有企業移交貿易工業部統一管理，之所以如此的原因在于挪威政府認為政府的政策制定者、公共權力監督者和國有財產所有者的三種角色應當分離以減少職能上的沖突和加強政府行使所有權的責任。每個行業主管部門設立司處專門對國有企業進行管理以敦促企業完成相關產業政策，管理國有資產權益并對企業經營進行監督，如貿易工業部設立國有資產管理司管理貿工部所管轄的國有企業，能源部在行政預算與會計司下設立了國有資產管理處，負責管理國家參與油氣活動等等。各部委行使國家所有權的主要依據是《有限責任公司法》[1]《挪威有限責任公司法》，http：//www.oslobors.no/ob_eng/Oslo-Boers/Regulations/Acts，訪問時間2013年11月22日。、國家所有權政策及指南。挪威政府奉行積極的所有權政策，國家所有權必須以積極和專業的方式行使，國有企業的任務在于持續增值，產業發展和確保就業率。

單位：10億瑞典克朗

挪威政府對以營利為目的的國有企業（第1-3類國有企業），政府不僅制訂長期分紅規劃，還提出每年的分紅計劃，供企業董事會表決。對于附有行業政策目的的公司的國有企業原則上分紅，但并不強制。政府之所以為營利性企業設定具體的回報目標在于強調它的投資應是可營利的，政府對于營利性企業設定回報率的基礎是資本資產定價模型，盡管此種模式具有不確定的缺點，但在實踐中由于缺乏更好的選擇所以被廣泛運用。挪威政府的分紅政策分為長期政策和年度政策。長期政策一般是3-5年，需要分別考慮公司的經營策略、生命周期、資本結構、資本回報不足的反應、公司的投資歷史、作為控制功能的分紅政策及公司的競爭者這六個因素，而年度政策除需要考慮上述6個要素外，還需要考慮股份回購計劃、公司次優決定的風險、資金流動狀況、股份是否增發、近期是否有可營利投資行為等要素。

根據2011、2012年挪威國有企業年報，2012年底國家持有上市公司的股票價值達到4890億挪威克朗，未上市公司的股份價值達到1030億克朗。近三年財務數據如右[2]2012年挪威國有企業年度報告，下載網址：http://www.regjeringen.no/upload/NHD/StatensEierberetning2012/PDF/Eierberetning2012_engelsk_versjon.pdf，訪問時間2013年11月28日。：

單位：百萬挪威克朗

3.法國

法國是成熟的市場經濟國家，也是國有經濟成分比重較大的國家。它從20世紀30年代開始在近60年的時間里進行過三次大規模的國有化運動，形成了規模龐大的國有資產。截止2011年，法國直接投資的重要國有企業共有58家，主要分布在交通基礎設施、國防、能源等領域[3]具體分布為：交通基礎設施22家，國防10家，傳媒5家，能源3家，交通3家，服務3家，不動產3家，金融服務1家，FSI（法國戰略投資基金），其他領域4家，正在清算的國有企業6家。。法國國有經濟占國民經濟的比重大約40%。法國依據是否具有競爭性、存在規模經濟、需要大量基礎設施投資三項指標將國有企業劃分為競爭性和非競爭性兩種。

長期以來，法國對于國有企業的管理實行以經濟和財政部為主，能源、交通、郵電和國防等部門管理各自的國有企業。2003年7月，財政部設立國家股權署以實現政府公共行政管理職能和國家所有權職能的相分離[4]2002年法國很多國有企業瀕臨破產。據統計，國有企業債務累計1800億歐元，自由資金只有321億歐元。為解決國有企業存在的問題，法國政府分別組織了兩個研究小組，一個由私有部門的專家組成，另一個由議會調查委員會負責，調查研究法國國有企業的管理和發展情況。兩個研究小組分別遞交了研究報告，并得出了一致的結論：國家對于國有企業的監管方式需要改革，因此時任工業財政經濟部長梅爾于2003年3月3日宣布建立“國家股權署”。。2012年，為更有效的行使股東權利，法國政府決定股權署除代表政府行使股東的權利外，還負責國有企業（除銀行或保險業國有企業）的產業戰略與政策。股權署履行職責的法律依據是2004年9月9日頒布的2004-963號法案（2011年1月31日修訂）[1]2004-963 號法案，Decree no.2004-963 of 9 September 2004 establishing an agency with nationwide responsibility，the French Government Shareholding Agency（Agence des participations de l’état）Modified on 31 January 2011。，根據該法案股權署具體職責為：（1）股權署根據政府的決定和策略行使股東的權利，同時以國家股東的身份與其他部門協作完成政府的其他職責；（二）股權署參與政府與國有企業之間計劃合同的形成，審查企業運營的各個環節，包括國有企業的兼并收購、轉讓、商業合作和研究開發，向財政部長建議企業的經營行為。（三）代表政府參加股東會，對公司管理層貫徹政府決策的一貫性進行監督；（四）參與（除政府代表）公司管理層的委任和罷免；（五）與相關部門協作評估公司管理層執行的管理政策；（六）審計公司的財務與管理行為；（七）與相關部門協作建議修改公司章程；（八）執行影響公司的資本交易。

法國政府與國有企業的計劃合同一般涉及三方面的內容：一是充分體現政府政策意圖的企業發展目標；二是企業的具體發展計劃，如發展戰略、投資計劃、財務計劃及在支持中小企業發展等方面應承擔的責任；三是企業同國家股東的財政關系，包括企業應向國家上繳的利潤及國家對企業應提供的預算資金。具體而言，股權署根據財政部長的指示，與每個企業訂立計劃合同時向其建議利潤上繳的比例，國有企業就上繳利潤的比例與股權署展開討論以確定是否上繳及最終的上繳比例。法國國有企業按照稅法規定除了繳納增值稅外，如有盈利則必須上繳所得稅。國有企業繳納完稅收后，還需向國庫上繳利潤。國有企業向國庫上繳利潤后剩余的利潤留歸企業自行支配，主要用于企業的再投資和彌補虧損，其余主要用于企業職工的福利和獎勵。

2010年，國家股權署管理的61家國有企業中有57家企業國有持股份額未發生變動，國有企業總資產從2009年的6508億歐元增長至6602億歐元。2011年預計獲得44億歐元的分紅，股息分配率從2010年的59.50%下降至2011年的55.70%。自2005年開始，股息分配率的數據如右[2]2012年法國國有企業年度報告，http://www.ape.minefi.gouv.fr/sections/rapports_sur_l_etat/annual_reports_on_go，訪問時間2013年11月19日。：

二、歐洲三國國有企業利潤上繳制度的評析

政府作為股東所接受的分紅（單位：10億歐元）

1.國家所有權的完備是國有企業利潤上繳制度的基礎

OECD認為國有企業的管理大致形成了分權或行業部門模式、雙重部門模式和集權模式三種組織形式[3]經濟合作與發展組織：《有企業公司治理—對OECD成員國的調查》，李兆熙等譯，〔北京〕中國財經經濟出版社2008年版，第350頁。。就本文所考察的三個國家的國家所有權行使主體集中或相對集中于某個專門的部門，前者如法國的股權署、后者如挪威的貿工部。各國之所以將國家所有權的行使主體集中或相對集中于一個主體，一方面可以實現政府的社會管理職能與國有企業經濟職能的分離，避免角色上的沖突，保障政府的不同職能得到有效的履行；另一方面成立專門的國有資產監管機構，通過立法明確其法定職權和責任，可以實現國有資產監管機構的職責與權力的統一，有效避免多頭管理的混亂。國有企業向政府利潤上繳利潤本就是國家所有權中收益的體現，而國家所有權集中行使的模式在很大程度上保證了國有企業利潤上繳制度的統一性。同時這三國國有企業利潤上繳制度之所以得到很好的運行，兼顧國家政策的穩定與市場經濟的靈活，在很大程度得益于這三國國家所有權的行使體現出穩定性與靈活性相結合的特征。一方面，健全的法律制度對國家所有權的行使起著根本性的指引、規范、保障和激勵作用，通過法律明確規定了各相關主體之間的權利義務關系，確定了各自的職責范圍，使國家所有權的行使具有穩定性。另一方面，靈活的國家所有權政策不僅實現了國家對國有企業進行的有效監督，同時又能根據國際、國內社會經濟的變化及時調整，優化國有企業治理機構及實現國有企業的社會責任。

2.不同類別國有企業的利潤上繳要求不同

雖然這三國的國有企業絕對數量都不多，但都在國民經濟中都扮演著重要的地位，尤其在2008年金融危機后，這些國有企業都承擔起復蘇經濟、刺激投資的任務。這三國對國有企業的分多以營利性與非營利性作為主要標準，營利性國有企業以增值保值為主要目的，而非營利性國有企業則以實現社會責任為目標，但即使是營利性國有企業也應在一定范圍承擔社會責任。值得注意的是，不少國有企業兼具營利性與非營利性，對于這些企業經營行為性質的判斷應視具體情況而定。因此對營利性國有企業與非營利性國有企業利潤的上繳要求不同。由于非營利性國有企業承擔的多是社會責任，因此并不要求其必須向國家上繳利潤，但如果存在盈利，也應向國家上繳利潤。而營利性國有企業應向國家上繳利潤，但并不意味著所有的營利性國有企業必須每年都要向國家上繳利潤，而是根據每個企業具體的情況而定。

3.國有企業利潤上繳比例確定的共性

三國國有企業利潤上繳比例的確定存在以下共性：一是由于這三國已經建立完善的國家所有權制度，堅持政企分離，因此國家所有權行使主體一般不直接參與企業的日常經營，讓企業企業以獨立的企業法人的身份出現，擁有充分的自主權，完全按市場方式經營。因此在國有企業利潤上繳比例的確定方式上多表現為政府與國有企業的具體協商以確定上繳比例。如法國的國家股權署對企業的分紅政策提出自己的建議，供企業的董事會表決或與企業展開協商。二是這三國在確定確定國有企業利潤上繳比例時，需要考慮多種要素。如挪威政府分別制定長期分紅政策和年度分紅政策，長期政策一般是3-5年，需要分別考慮公司的經營策略、生命周期、資本結構、資本回報不足的反應、公司的投資歷史、作為控制功能的分紅政策及公司的競爭者這六個因素，而年度分紅政策除需要考慮上述6個要素外，還需要考慮股份回購計劃、公司次優決定的風險、資金流動狀況、股份是否增發、近期是否存在可營利投資行為等要素同時各國國有企業上繳利潤的比例普遍比較高，如法國平均要超過50%，其他國家國有企業分紅比例至少要高于行業的平均分紅率。三是三國都非常注重國有企業信息的披露，建立了規范的信息披露制度。三國每年都在網上公布國有企業年報供社會公眾下載和查閱，不僅在年報中披露當年度政府實施哪些重大的國有企業資本投入及轉讓行為及依據，總結國有企業整體的收益及支出財務信息并說明造成收益及支出變化的因素有哪些，而且在年報中或單獨提供具體的每個國有企業的經營行為及收益狀況。

三、我國國有企業利潤上繳制度的完善

我國以公有制為主導的國情和歷史因素決定了國有企業無論在數量上還是在國民經濟中所占的地位和份額，都不可與西方的國有企業相提并論。我國國有企業改革成功與否不僅關系到推進國家現代化、保障人民共同利益的實現與否，更是我國社會主義市場經濟體制構建與完善的關鍵環節。隨著國有企業市場化改革的深入，我國國有企業利潤持續增長的背后則是其長達十幾年的時間未向國家上繳過利潤，引發國有資本逐利本能及規模擴張的沖動越來越強。因此通過國有企業利潤上繳制度實現對國有資本經營收益的分配以約束和利用國有資本，改變國有企業收入分配不公勢在必行。我國國有企業利潤上繳制度可從以下幾個方面進行完善：

1.國家所有權行使的完善

雖然我國頒布了《企業國有資產法》（下稱國資法）作為國家所有權行使的主要法律依據，國資委作為出資人代表行使國家所有權，與上述三國無異。但事實上，我國國家所有權行使所面臨的問題及需要完善的方面包括：一是國有企業數量龐大，多處于競爭性領域，國有經濟布局的戰略性調整還需要很長一段時間，應妥善處理國有資本營利性與公共性之間的關系。營利性是其公共性的物質基礎，公共性則是營利性所要實現的最終目標，在此過程中，方式與目標之間又可能發生偏轉甚至異化，因此在國家所有權制度設計上應實現對國有資本的發展過程與結果進行監督控制，以保證其公共性目標的實現。二是我國國有企業屬于全民，“國有股東”的意志往往反映為長官意志或內部人控制，既避免不了軟預算約束投資決策的失誤，也克服不了權力尋租因而導致國有資產嚴重流失的弊端[1]，因此國家所有權的行使應明確收益權如何行使，具體行使程序。尤其在國有控股、參股公司中國資委如何在不干涉企業自主經營權的前提下行使國有股權。三是由于國資委獨立性的缺乏，政府習慣于利用行政權力對國家所有權的行使進行非理性、非規律的干預。國家所有權的制度設計要保證國資委的獨立性與專業性，真正實現政企分離。

2.國有企業利潤上繳比例確定的完善

我國國有獨資企業利潤上繳比例確定的完善可從兩個方面展開：

（1）我國國有獨資企業利潤上繳比例的確定依據

就歐洲三國的經驗來看，國有企業利潤上繳比例的確定體現出靈活性與穩定性的結合，在考慮到不同類別及每個國有企業差異的基礎上保證國有企業利潤上繳比例至少要高于行業的平均分紅率。由于我國國有企業數量眾多，采用一對一協商的方式顯然成本太高。我國目前中央國有獨資企業上繳利潤比例的確定采用的是將企業分類適用不同比例的辦法，這種辦法能否達到預期效果則依賴于企業劃分標準和上繳比例標準的合理性。相較于中央的規定，省級政府的規定則各具特色，形成了統一比例制[2]、不規定比例制[3]、浮動比例制[4]、最低比例制[5]、分類使用不同比例制[6]等模式。雖然省級政府進行了有益的嘗試，但統一比例制忽視了營利性國有企業與非營利性的利潤上繳應區別對待，不規定比例最大的缺點在于缺乏明確的預見性，國有企業無法預測自己的上繳利潤，浮動比例制雖然在在一定程度上克服利潤上繳比例不夠靈活的缺陷，但事實上所謂的浮動不過是以比例區間取代了確定的比例。本文認為我國國有獨資企業利潤上繳比例的應是穩定性與靈活性的結合。穩定性意味著對國有企業上繳利潤的剛性約束，保證財政收入的穩定性。而靈活性則表示要充分考慮不同行業，不同類型的國有企業在不同期間所負擔的職責是不同，這種差別應反映到上繳利潤比例的確定中去。因此國有獨資企業利潤上繳比例的確定應采納具有雙層結構的浮動比例制，每家國企的上繳比例由一個固定部分和一個可變部分組成。同一行業的國有企業適用同一固定比例，固定比例的確定應以國有企業所在行業資本投資的報酬率為基礎，綜合考慮國有經濟布局調整、產業政策等因素加以確定，而可變部分則由各級國資委根據每個國有企業的具體情況確定靈活的上繳比例。

（2）國有獨資企業利潤比例的確定方式

就上述三國的經驗來看，權力機關基本不干涉國有企業利潤上繳比例的確定，將其視為企業的經營行為，因此由政府與國有企業談判產生。從《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》的頒布主體來看，我國國國有獨資企業利潤上繳比例確定的權利由財政部門與國資部門具體行使。但從《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》的發布主體來看，似乎又是由財政部單獨決定利潤上繳的比例。本文認為國有企業利潤上繳比例的確定應由國資委所主導，這不僅是國資委履行出資人職責的要求，也是保障國有企業順利上繳利潤的重要條件。在國有資本經營預算中存在兩種性質不同的法律關系：一是因確定國有資本收益收繳數額產生的企業與出資人之間的利潤分配關系；二是因國有資本收益的具體收繳產生的企業與政府財政部門之間的財政關系。換言之，收益權是確定國有資本收益收繳數額的依據。國有資本收益權是國家所有權或股東權的重要組成部分，其行使應遵循法定原則，由法定主體按照法定程序行使。根據《國資法》，國資委是法定專門的出資人權利行使者，理應代表全民依法行使收益權。在國有企業利潤上繳的過程中，財政部門享有利潤收繳、利潤復核及利潤催繳的權力，保障國有企業上繳利潤及時、足額納入國庫。財政部門享有利潤上繳權的原因在于國有企業上繳的利潤應納入財政收入，財政部門作為財政管理機關，出于財政的統一性和完整性理應對國有企業利潤享有收繳的權力。利潤復核權是指財政部門對經過國資委審核后的企業上報的國有資本收益申報表及相關材料具有復核的權力，是對國資委的國有資本收益權監督的權力。而之所以賦予財政部門利潤催繳的權力，不僅是利潤收繳權的延伸，更是國有企業上繳利潤及時、足額必要保證。