廣州國有公交企業的困惑

何曉光

摘要：公交企業作為提供公共交通服務的組織，其性質一直是城市交通體質改革的討論焦點。更確切地說，公共交通是一項公共服務性質的事業；然而作為“企業”特別是國有公交企業應該如何取得公平和效率的平衡才是大家討論的核心。政府政策的導向性對公交企業的發展尤為重要，政府制定合理的激勵機制是國有公交企業健康發展至關重要的因素。

關鍵詞：國有公交企業；激勵；導向

一直以來國有公交企業都面對這樣一個問題——企業經營的是公共服務性質的公共交通服務，然而企業本身需要自負盈虧，那么公交企業應該如何在公平和盈利之間取得平衡呢？廣州市交委作為管理城市交通運輸的政府部門有一套考核公交企業的制度，以便對企業監督和予以適當的政府補貼。但由于考核制度的不足使到公交企業產生了一些經營上的問題。如果要公交企業擺正自身的位置，那么作為主導的政府部門制定合理的管理辦法，才能取得企業健康發展、公共交通可持續發展、民眾出行便利通暢的三贏局面。

一、考核制度及其問題

（一）市交委對公交企業的考核辦法

國有公交企業的收入主要分成客量收入、廣告收入、政府補貼三大部分。其中客量收入和廣告收入作為企業自身收入往往不足以支付企業的全部成本，也就是虧本；而政府補貼除了彌補企業虧損的部分外，更是工人保障甚至是改善生活水平的重要部分。

市交委對企業給予補貼需要對其經營情況進行考核。根據現行的考核辦法，市交委會對具體一家企業給予一套指標。指標分為三檔，每一檔由“總客量”和“總營運里程”組成，企業需要在單位時間內同時完成總客量指標和總營運里程指標，方可取得相應檔位的補貼。而公交企業會把市交委的指標分解并轉化成以月為單位的量化指標下發到每個營運部門，對每個營運部門進行考核。如果該營運部門在本月能夠達到指標，那么該營運部門就能取得相應的由公司發放的補貼。這些補貼最后會轉化成一線職工，如司機的收入。對于一位司機來說，每個檔次的差額大概是500元左右。

補貼是由交委分發給企業，企業將補貼撥給營運部門，最后營運部門把補貼再分配到職工每個月的薪酬里。

（二）關于市交委對公交企業的考核辦法的問題

市交委考核的最終指標是按照客量占70%和營運里程占30%的比例來制定的，而這正是問題所在——企業是要多考慮客量，還是要多考慮里程？如果多考慮客量（營收）就屬于站在企業盈利的角度，如果多考慮營運里程（增加班次或延長線路）則屬于站在社會公平的角度。這是政策導向的問題。

作為政府部門應該鼓勵公交企業以社會公平為重，但其考核企業的辦法卻未能體現這一點。

二、客運量與里程的關系與取舍

（一）客運量與營運里程的關系

理論上，客運量與營運里程之間沒有矛盾，因為車在路面上走自然要載客，車走得越多載客越多——實際上并不完全如此。

以一般情況為例，工作日（周一至周五）的高峰期（業內劃分為早上7點到9點，下午5點到7點）是客量最多的時間段。因為這兩段時間是上下班的高峰期，需要乘車的人多了，每一輛公交車的載客量自然會上升。但有趣的是這個時候單一輛車單位時間的營運里程卻減少了。理由是路面賽車。因為路面狀況不好，所以汽車只能以比平峰（高峰以外的時間）更慢的速度行使。換句話說，如果平峰時單程需要一小時，那么高峰時就可能需要一個半小時；如果平峰可以走三頭單（一次單程為一頭單），高峰時只能走兩頭單。結論就是單位時間內，高峰時的每一輛車的營運里程要比平峰時少。

然而里程多了，客量也會隨之而增多嗎？也不一定。某些線路總站在比較偏遠的地區，那么這些線路的載客量主要就來自于途徑的市中心區域，一旦走出了市中心區域，剩下的路程就是純粹是為“社會公平”而存在。

這就出現一個駁論，載客量多不一定因為營運里程多，反過來，營運里程多不一定就能帶來高客量。所謂的“雙高峰司機”（主要在高峰期參加營運生產，平峰期間休息）的存在，就是為了把力使在刀刃上。

當載客量隨著營運里程的增加而提升到一定程度時，載客量與營運里程之間會呈現低度相關甚至是弱相關的關系。

（二）客運量與營運里程的取舍

作為公共交通服務的提供者，公交企業不能只經營途經市中心客流量大的線路。為了方便市民出行，公交企業還要承擔一些作為完善公交網絡所必需的線路，盡管這些線路經濟效益不高。公交線路會因載客量的多少分為效益高的線路和效益低的線路。

而企業應對這種情況的辦法是對經濟效益低的線路采取“最低發班”的辦法，即滿足了該線路的基本需求（如發車間隔不超過規定時間）的前提下，不再增加配車；而對于經濟效益好的線路則采取分時段增調運營車輛的辦法爭取客流。

這里又引出了另外一個問題：政府通過補貼對公益性突出的線路給予支持，那么考核客量的意義又何在呢？

三、企業利益與社會利益的關系

（一）公交企業是公交系統的一部分

公共交通系統的建設會受到諸多社會因素的影響——區域人口數量、人口組成、新舊道路的設計、區域或城市本身的定位等等；同時政府制定和完善交通系統的規劃，作為公共交通服務提供者的企業就要按照政府的規劃行事，包括公交公司、輪渡公司、地鐵公司等。公交企業的首要任務是達到政府規劃的目標，而不是盈利。而相對地，公交企業的良好發展對整個交通系統是有好處的，最終的受益者無疑是廣大民眾。

（二）公交企業與其它兄弟單位的關系

在城市交通的藍圖里，公交、地鐵、渡輪之間應該是互補的關系。事實上對于市民來講，公交和地鐵為他們提供了多重選擇，同時競爭就出現了：公交和地鐵更多的是競爭的關系。

四、對公交企業補貼方法的建議

首先要回答上文提出的問題：是要多考慮客量，還是要多考慮里程？答案是里程。作為以公共利益為首的組織，要把社會公平放在首位。這個基調定下來之后，市交委的考核辦法就應該按這個基調，轉變為鼓勵公共汽車多走里程（增加發車班次或延長線路），而不是現在的鼓勵企業多搶客量。至少，市交委應該把里程占30%，客量占70%的考核標準改為里程占比大于客量占比。

（一）交通共同體（TC）模式

交通共同體（TC，transport community）模式，指政府購買公共服務，把公交票務與運營分離，由政府負責公交票務并向公交運營商提供營運費用，同時對區內的公交網絡進行規劃調整，制定公交線路的服務質量標準供運營商遵守；公交運營商則不再涉及公交票務事項。（摘自“公交或按里程、時間計價”2008年04月01日大洋網-廣州日報）

交通共同體（TC）模式是由德國公共交通專家格爾德·施圖克博士提出的一種公共交通服務解決方案。廣東省佛山市已于2008年率先嘗試，至今效果良好。TC模式的核心是改變運營商直接與票款收入利益掛鉤的狀況，實行公交票款和運營相分離，由政府向企業購買公交服務。這種模式很好地把公交的公共服務性質落到實處。

（二）進一步減免公交企業的稅費

稅收會產生無謂損失。如今隨著各種交通工具發展，市民出行可以選擇出租車、地鐵、自駕小車等方式出行，因此公交企業的供給彈性遠比市民的需求彈性小，稅收的負擔會更多的落在企業一方。同時，因為政府是政策的制定者，公交企業是政策執行者，民眾是消費者，政府的目的是通過企業為市民提供服務，所以政府可以考慮對公交企業進一步減免營業稅、車輛購置稅、養路費等稅費。這樣企業的負擔減輕，市民則可以支付更低的出行成本，或以同樣的成本享受更優質的服務。

相比較以上兩種辦法，交通共同體的模式更符合公共交通的本質，而且政府能更好地控制成本。簡單來說，交通共同體模式就是公交企業負責運營，不售票也不收錢；收錢的是代表政府的甲方公司，該公司還負責跟蹤公交公司的運營服務質量。由于公交企業只負責運營，不負責經濟收益，這樣，就有效解決了盈利線路“補貼”虧損線路的問題，也解決了票價優惠（免費票、優惠票）等問題。政府也能更清楚地掌握包括營運成本、營運收入、客流變化等信息。

除了明確公交企業的定位，交通共同體的模式解決了另一個尷尬——公交與地鐵的關系。這如前文提到的，公交與地鐵之間應該是互補關系；但考慮到企業要自負盈虧，而消費者的選擇會影響企業的營收，所以公交與地鐵之間更多時候是競爭的關系。而交通共同體模式很好地緩解了這一矛盾。因為公交企業不用擔心營收問題，只需要關注線路的營運，自然與地鐵之間就不存在搶客的情況。作為一個國際化大城市，軌道交通為主，其它交通方式為輔是未來的方向。

當然，這種辦法是有條件的，主要是管理手段的配套問題，防止車輛違規，有效的監管手段很有必要。通過車輛加裝GPS，記錄運行數據，車內安裝攝像頭等都是有效的監控手段。事實上現在廣州的公共汽車車廂內都裝有至少四個攝像頭，確保能夠記錄好車內車外情況。如果發生意外、投訴、事故等情況都可以調取視頻作為證據。而GPS記錄則可以記錄下每一臺車的行車記錄，包括行車軌跡、出站入站時間、司機考勤等。

可以看出，廣州市交委正一步步向著政府統一管理的模式前進?，F在，每個營運公司都要定期向市交委上報自己屬下線路的營運記錄。市交委就可以根據營運公司上交的行車記錄來監控每一臺車的進出站情況和行走線路等信息。而整個GPS系統、視頻監控系統、路單記錄系統、考勤系統都是以市交委的系統為中心；客量和車輛營運系統則是市交委的系統向營運公司分配端口，讓營運公司直接登陸工作。整一套下來，說明了市交委以精細化管理的理念對企業實施監控。這是政府主導，企業執行所需要的。

據較早前消息，市交委已對老人免費票實行全額補貼，而此前市交委對老人免費票是部分補貼。這表明市交委從實質行動上進一步向交通共同體的模式靠攏——減輕票價給企業帶來的壓力。

五、行業穩定性

為了改善廣州市的交通情況，完善交通系統的管理，市政府走了重要的兩步：一是加強監控各個公交企業，進一步強調公共交通的社會性質，同時通過調整補貼方式為日后公交企業進一步“去盈利化”做準備；二是增加私家車的使用成本，通過價格調控來影響市民的出行習慣，強化公交優先原則。

但市交委忽略了重要的一點，就是公共交通系統末端的服務提供者——一線工人。這是一個牽涉到多個方面的問題，這里不便展開討論。根據前文提到的分配方式（市交委分——企業——職工三步走），如果將市交委、公交企業、一線工人比喻成是一家企業里面的決策者、部門、員工的話，那么一線工人無疑是交通政策的最終載體，好比員工是一家企業的服務宗旨或理念的最終載體一樣。公共交通要求穩定可靠，該性質決定了公交企業的員工，特別是一線的司機和站務員等要具有較高的穩定性。而交通共同體模式能很好地照顧到這一特點。因為交通共同體使到客量對司機薪酬的影響降到很低的水平（現行的考核辦法使到客量這一主觀努力很難控制的因素對司機的薪酬影響很大）。司機的薪酬營運里程增加而增加，可以比現在更能體現多勞多得的特點。

六、結論

員工的穩定性決定了公交企業的穩定性，公交企業的穩定性決定了公交系統的可靠性，可靠性良好的公交系統是市交委規劃的目標，是廣大市民的需要，更是一座城市所必需的支撐。所以，能夠突顯以社會公共利益為首要、激勵公交企業優先考慮營運里程、穩定公交業基層的管理辦法和考核制度是首選。而交通共同體模式是目前較為理想且滿足以上需求的管理模式。廣州市與佛山市是兄弟城市，佛山市的嘗鮮精神值得我們學習。廣州不一定要照搬交通共同體模式，也許廣州可以探索出一套更先進更適合本土情況的管理辦法。但毫無疑問，現行的以營收為導向的激勵辦法一定要改變。

據2013年11月消息，廣州市交委已擬定將在2014年對公交企業實行新的考核辦法，將營運里程與客量的考核比例調整為7：3，即營運里程占指標的70%，客量占30%。（作者單位：廣州市電車公司第一分公司）

參考文獻

[1] 李永生.共同協調發展，共創公交價值——深圳市常規公交與軌道交通一體化研究[J].人民公交.2011（11）：42—47

[2] 張思平主編.深圳公共交通發展戰略——全方位構建新型公共交通體系[M].海天出版社.2011