新公共管理視角下高校學生培養成本補償研究

李強　陳威燕

【摘 要】 通過梳理新公共管理理論的概念與內涵，推斷其在高等教育領域具有適應性。從新公共管理思想對各補償主體的影響著手，對當前高校學生培養成本補償面臨的問題進行探討，試圖從新的理論視角分析問題并給出合理化建議。

【關鍵詞】 高校學生培養成本； 新公共管理； 成本補償

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0115-03

近年來，隨著我國高等教育規模的快速發展，高校學生培養成本補償問題日益突出，成為政府和公眾共同關注的焦點。本文基于新公共管理理論對高校學生培養成本補償問題進行探討，試圖從新的理論視角分析問題并給出合理化建議。

一、學生培養成本補償的概念與內涵

學生培養成本是指以高校為計量主體的教育成本，該類成本具有會計學方面的意義且內容特征為：（1）可用貨幣計量；（2）為實現教學、科研及社會服務三項功能所耗費；（3）衡量投入的教育資源。教育成本是經濟學方面的概念，本質上是指在提供教育服務過程中所消耗的各類資源價值，其負擔主體不僅包括高校，還包括政府、個人及社會公眾等。當高校之間競爭加劇，導致教育資源配置結構不合理及供需矛盾突出等問題出現，則需要調動私人資源，通過多個負擔主體共同分擔的方式對學生培養成本進行補償。學生培養成本補償是指“從包括政府、高校、個人及社會在內的各個高校學生培養成本的承擔主體處獲得教育經費收入以收回支付的教育成本”。

二、高校學生培養成本補償存在的問題

作為教育的最高層次，高等教育具有培養周期長和成本昂貴兩方面的特點，另外，基于高等教育大眾化及高校規模擴張的現狀，以高校為主體計量的學生培養成本呈逐年遞增趨勢，因此僅僅依賴政府預算已無法完全滿足公民的高等教育需求，導致一定程度的高等教育財政危機出現。具體來看，目前我國高校學生培養成本補償過程中存在的問題主要體現在以下四個方面：

從政府角度來說，對高校實行壟斷管理方式導致一系列問題。首先，這是一種集權化的管理理念，高校的自主權受到壟斷管理的限制。就大學本科的具體收費標準來看，雖然可以在浮動于3 600—6 000元收費區間內，但學校之間及地區之間的收費標準仍然較為單一，價格調節機制不靈活（滕明蘭、張繼華，2005）。其次，這是一種主觀性的管理模式，沒有完善成本補償的相關配套措施。例如獎助學金及學費減免等資助形式雖然都已存在，但是完整的體系并沒有形成，而且國家助學貸款機制尚存在缺陷，申請環節及覆蓋的受益人范圍方面均有不足（凌鍵、周巍蔚，2010）。

從高校角度來說，高校作為一個社會子系統，自身存在不可忽視的弊端。首先監督機制的不完善導致高校內部的經費管理混亂且可能存在亂收費現象，個別高校的官僚主義作風還會導致經費嚴重浪費，這些現象的存在阻礙了培養成本補償額度的合理確定；此外，由于長期以政府管理為主導，高校在具體工作過程中常常不計成本，已有的成本核算機制不夠科學細致，因而忽略從整體角度關注經濟效益，導致缺少學生培養成本補償的具體量化標準。

從個人角度來說，并軌收費制度的實施引起的個人學費增長帶來一些社會問題及矛盾。首先高等學校收費增加引起學費占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要為接受高等教育支付教材費、住宿費及生活費等，支出費用過多形成一般家庭過重的經濟負擔；其次，在不同的地區，社會經濟發展水平不同，對學生培養成本補償具有不同的意愿且補償能力有所差異，在經濟較發達地區能夠獲得相對較高的收入，這會導致接受高等教育的機會增加，而在經濟落后地區，學生更有可能由于家庭收入過低而無法接受高等教育，具體體現為學費在培養成本補償體制中所占比重過大，使得教育不公平問題出現。

從社會角度來說，國家和個人是學生培養成本補償體系中的主要分擔者，企業與社會團體的分擔力度太弱。企業的發展離不開人才與技術，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原則”，所有從高等教育成果中獲得收益的主體都應當分擔部分教育成本，目前雖然一定程度的成本補償能夠通過繳納教育稅附加的形式進行，但其成本分擔所占的比例仍然較低且沒有建立明確具體的責任機制及執行機制；另外，我國對社會捐助的鼓勵程度不夠，使得部分捐助團體的熱情降低，現有的捐贈水平無法滿足學生培養成本補償的實際需要。

三、新公共管理理論的啟示

（一）新公共管理理論的內涵

自20世紀80年代以來，公共行政改革領域引入新公共管理理論。理論界關于其內涵的表述尚未達成共識，但核心內容基本一致，主要表現為兩點，一方面是以經濟、效率、效益為目標（或稱3E目標），另一方面是以市場為導向。高等教育體制發生改變，追求大學自主辦學，其價值基礎為競爭、顧客至上、成本分擔及使用者付費等，這與新公共管理模式追求效率且崇尚市場價值的理念不謀而合，因此，新公共管理理論在高等教育領域具有適應性。

（二）新公共管理理論的主要特征

1.政府職能的轉變。新公共管理中政府的職能重心在于政策制定而非執行，公共事務中的管理與具體實施功能分離，主張通過市場的重新塑造，影響行政部門或私人部門的行事方式，指導其具體事務的執行過程。

2.顧客導向的價值理念。新公共管理認為行政部門是服務的提供者，公共產品及公共服務的提供應當尊重顧客權利，以顧客需求為導向。這是將市場法則引入公共管理的切實體現，行政部門不以營利為目的，但是應當確保經濟資源的生產效率最大化，其評價要注重顧客感受，確保提供公共服務的機制滿足顧客偏好，以得到高效的服務產出。

3.重視追求效率。新公共管理試圖引入市場競爭機制，促進更多的私營部門參與公共服務的提供，通過增加競爭促使質量提升及成本節省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活動的產出，通過明確的績效目標對實施情況進行測量與評估，促使公共部門提高服務的效率與質量。endprint

如今在學生培養成本補償方面存在的種種問題，對高校提出了新的要求，需要其擺脫傳統的管理范式束縛，進行思路革新，將新公共管理的理論模式及其成果積極引入到成本補償體制建設過程中，以新的視角對各個承擔主體的責任與義務進行分析，發現問題并尋找解決方案。

四、新公共管理理論對高校學生培養成本補償問題的指導作用

新公共管理主義視角下可將公共產品分為兩類，一類如外交、國防及社會保障等，只能由政府提供并生成，稱為核心公共產品；另一類如公共服務業及市政基礎建設等，可以由非政府組織和私人部門共同提供，稱為準公共產品。高等教育既可以由政府提供也可以由社會提供，因此屬于準公共產品一類，具有市場化的內在基礎。具體的，針對高校學生培養成本補償問題，新公共管理思想的指導作用分別通過其對于各個承擔主體的影響來體現。

（一）政府主體

新公共管理思想通過兩點對政府主體產生影響。首先，改變其集權化的觀念。體現在高等教育領域，是指政府將市場機制引入高校管理過程，主要關注有效競爭環境的建立，而將管理自主權給予高校，讓高校在市場競爭中處于獨立法人實體的地位。例如，可以通過社會化的后勤改革，引入私營企業對高校食堂、宿舍及物業等進行管理，通過競爭機制的建立，能夠促進高校經費開支的節約并使資源配置效率的提高。其次，豐富其管理模式。政府主體不僅要確保對高校的資金投入力度，還應當督促高校樹立成本概念與績效意識，通過完善助學機制，以及與高校簽訂產業績效的方式等，豐富其對于高校的管理方式，有效的達到合理分擔高校成本的既定目標。

（二）高校主體

新公共管理思想要求高校改變教育觀念并積極地促進教育改革，認為高校擁有的科研設施及知識優勢是可與企業進行交換的特殊商品，另外，還提倡高校以附屬企業及醫院等為載體向社會提供服務，獲得充足經費以確保高校的自我發展。例如，通過校企結合的形式，高?？梢栽谄髽I中鍛煉自己的科研隊伍并促進教學與科研發展；還能從企業中獲取社會信息，將企業作為生產實踐的基地（敬然，2011）；最主要的是高?？梢酝ㄟ^這種結合，獲得相應的經濟收入，所得資金用來購買實驗儀器以提高辦學水平，或是以某種形式分攤部分成本等，總之，對于學生培養成本具有一定的補償作用。

（三）公眾主體（學生及家庭）

傳統的行政管理不關注顧客要求，在提供公共物品時生產效率較低，使得公眾參與其中的主動性降低。高等教育屬于準公共產品，新公共管理理念重新定位社會公眾的角色，認為除了政府是教育投入的主體外，個人及家庭也應當成為教育投入的另一個重要主體。新公共管理對于公眾主體產生的影響主要體現在公眾參與教育經費投入的補充作用，目前主要以學費形式存在，即接受高等教育需要繳納一定費用，此外還包括住宿費及生活費投入等內容。這種讓學生及其家庭分擔培養成本的做法可能導致享有教育資源機會的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此應以新公共管理理論中的顧客導向理念為基礎，在公眾主體分擔學生培養成本的比例方面，充分考慮部分家庭的負擔水平，并完善助學機制以增加社會福利及促進教育公平。

（四）社會主體

新公共管理理論認為政府應當轉變集權的官僚制管理方式，促進符合公營部門目標的不同組織體系建立，使公營部門自身的價值得以實現。多元化組織體系的存在要以多元化管理主體為前提，因此，新公共管理理論指導下的學生培養成本補償必然要求多元化主體的存在。政府應當充分認識到其他社會主體參與公共事務的巨大能力，在成本補償方面的管理方式必須從集權走向分權，建立起以政府為主導，有高等院校、個人、家庭、社會公眾等多元主體參加的共同承擔模式，例如，企業作為典型的享用高等教育成果的社會主體，在學生培養成本補償中負有不可推卸的責任。

五、新公共管理視角下的高校學生培養成本補償體制探討

借鑒新公共管理理論和公共服務的理念，針對高校學生培養成本中存在的問題，提出以下幾點建議。

（一）政府擺脫壟斷管理理念，給予高校自主權

高等教育在市場經濟條件下的資源配置要求更加靈活有效的管理制度與之匹配，作為社會經濟系統中的一個子系統，高等教育的運行體制受制于整個社會政治經濟制度，主要通過資源配置方式及差異化的組織形式來體現。在我國日益完善的市場經濟中，高校開始需求更多的自主權，隨著高等教育的市場化趨勢逐步加深，其與其他社會系統之間的活動主要在教育市場中直接進行。因此新公共管理理論認為政府應當擺脫對于高等教育的壟斷管理理念，從以往的集權式管理轉變為宏觀指導，相應擴大各高校的自主辦學權。

體現在學生培養成本補償的制度建設中，即要求在市場經濟學理論依據下保障高等教育資源的科學配置，政府拋棄以往的絕對壟斷管理方式，對高校資源配置中的“量和質”進行全面分析，監督高校的自主資源配置過程并對相關政策進行改進。

（二）多渠道籌集高等教育經費

高等教育屬于準公共產品，新公共管理理論強調政府應當進行職能轉變，以改進公共服務的供給體制，促進提供主體多元化的實現，由此將原本僅由政府承擔的成本分擔給公民、市場及社會。

以往，高等教育財政投資完全由政府撥款，經分析發現，新公共管理理念指導下的學生培養成本不僅應當由政府負擔，還可以由社會提供部分資源進行補償。應當積極鼓勵多渠道籌集高等教育經費，調動家庭及企業或社會團體參與教育成本分擔的主動性，以政府投資結合社會資本廣泛參與的方式，建立起符合市場經濟的新財政體制。

（三）凈化我國高等教育成本中的虛假成本

單獨由政府進行教育投入存在的資金不足現象使得高校資源匱乏，另外，政府主導管理的模式使得高校在具體工作中不顧整體經濟效益，因此在高校中存在諸多經費不合理消耗的現象（王勇，2011），例如行政領導車輛使用等形成的“非教育性”費用以及高校管理弊端的存在導致開支數額巨大或浪費嚴重的情況；又如公費醫療費或非教學人員費等費用比重過大。顯然，這些現象的存在使得學生培養成本中存在著許多不應成為培養成本分擔對象的“虛假”成本?？紤]新公共管理理論在高校中的運用，能夠促進高校的自主化管理以利于教育資源的合理配置，實施高等教育多元主體共同補償政策時，應注意區分學生實際培養成本，也就是通過凈化高等教育成本中的虛假成本減輕各主體的補償負擔。

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