大珠三角城市群發展:特征、問題和策略

毛艷華，李敬子，蔡敏容

(1.中山大學港澳珠江三角洲研究中心，廣東廣州510275;2.中山大學 管理學院，廣東廣州510275;3.廣東金融學院工商管理系，廣東廣州510521)

一、前 言

進入21世紀，城市群在全球經濟中的功能、地位和作用的發揮得到越來越多的關注，同時，城市群也是一個國家的經濟綜合實力在空間形式上的集中體現，是一個國家參與國際分工和國際競爭的能力標志。例如，美國東北部的“波士華(Bos-Wash)”城市群集中了美國全國約20%的人口和24%的GDP，是美國的政治、經濟和文化中心，而國際城市紐約依托這一城市群的綜合競爭實力，不僅成為美國最大的城市，而且成為世界最大的城市和最重要的國際金融中心，并位居國際經濟中心城市之首。目前，全球城市群以美國東北部的“波士華”城市群、英國城市群和日本東海岸城市群最為典型。

改革開放30多年來，粵港澳在制造業領域的分工合作，對于三地的經濟發展與產業結構調整起到了重大推動作用，也推動了該區域城市空間形態的快速變化。①薛鳳旋、楊春:《外資:發展中國家城市化的新動力——珠江三角洲個案研究》，載《地理學報》1997年第3期。香港逐漸成為國際金融、貿易、信息和旅游中心，澳門則成為以博彩旅游業為特色的國際城市，而珠江三角洲地區發展成為國際制造業基地。隨著粵港澳區域經濟的逐漸一體化，以香港這一國際城市為核心的大珠三角城市群逐漸形成已經是一個不爭的事實。②胡兆量:《珠三角港澳化及灣區中心化——關于大珠三角地區發展的幾點思考》，載《城市問題》2009年第9期。尤其是香港和澳門相繼回歸祖國后，在“一國兩制”的框架下，港澳與珠江三角洲地區經濟相互促進的發展已由過去受雙方利益驅動的市場自發行為逐漸轉向基于區域國際競爭力提升的政府戰略合作行為，港澳與珠江三角洲地區在經濟領域、城市建設、居民生活等各方面迅速而廣泛地融合，極大地推動了大珠三角城市群的發展。

近年來，打造“更具綜合競爭力的世界級城市群”這一大珠三角城市群的發展目標，已被列入國家“十二五”規劃、《珠三角規劃綱要》及《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》。在國家“十二五”規劃中，對粵港澳合作提出了非常高的要求:打造更具綜合競爭力的世界級城市群。2008年底，國務院批準實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》，明確提出“將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃”，要求“共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群”，把粵港澳合作上升為國家發展戰略。2010年簽署的《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》，提出粵港澳攜手打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，率先形成最具發展空間和增長潛力的世界級新經濟區域，并力爭在“十二五”期間基本形成大珠三角世界級城市群的格局。

客觀上講，與世界級城市群相比較，大珠三角城市群的綜合競爭力還存在一定的差距。如何打造“更具綜合競爭力的世界級城市群”?筆者認為，從粵港澳合作提升大珠三角城市群競爭力這一角度來看，需要在經濟全球化和區域一體化這一背景下確定粵港澳區域合作發展要追趕的坐標，找出大珠三角城市群與世界級城市群的差距，通過制定和采取新的措施以便突破大珠三角城市群發展面臨的障礙，實現大珠三角城市群的持續發展。因此，本文擬在開展大珠三角城市群與世界級城市群之間進行對比分析的基礎上，概括大珠三角城市群的發展特征，找出發展差距和影響競爭力的主要因素，最后就提升大珠三角城市群國際競爭力提出對策建議。

二、大珠三角城市群的內涵與發展特征

近年來，有關大珠三角城市群的概念與內涵還存在不少爭論。在概念方面，與城市群相對應，出現了諸如都市圈、城市帶、城鎮密集區、大都市帶、都市連綿區等概念與術語①陳美玲:《城市群相關概念的研究探討》，載《城市發展研究》2011年第3期。。如何對大珠三角城市群的概念與內涵進行科學界定?從純地理學意義上說，城市群是指一定地域內城市分布較為密集的地區。②參見建設部:《城市規劃基本術語標準》，1998年8月13日頒布。從地理學角度來看，在一個有限的空間地域內，城市的分布達到較高的密度即可稱為城市群。城市群的學術概念最早由法國地理學家戈特曼(Jean Gottman)在1957年研究美國東北部城市發展時提出，他用Megalopolis來說明這一北起波士頓、南至華盛頓，由紐約、普羅維登斯、哈特福德、紐黑文、費城、巴爾的摩等一系列大城市組成的巨大城市地域集聚現象③Jean Gottman.Megalopoli or the Urbanization of the Northeastern Seaboard.Economic Geography，1957(3):189—200.。Megalopolis在希臘語中是巨大城邦的意思，地理學界一般將它翻譯為“大都市帶”。在許多文獻中，“Megalopolis”還譯作“巨大都市帶”“都(城)市連綿區”“大都市連綿區”“城鎮密集地帶”“城市帶”“城市群”等。④李浩:《關于“大城市連綿區”相關概念的探討》，載《城市發展研究》2011年第12期。從空間經濟學的角度來看，城市的空間集聚也是為獲得外部規模經濟的一種城市組織形式，這與產業集群具有相似的經濟意義。因此，本文認為將戈特曼的“Megalopolis”翻譯為“城市群”更為合適，在內涵上與地理學常用到的“大都市帶”概念相同。

另外，在地理邊界范圍上，目前有小珠三角、珠三角、大珠三角、港澳珠江三角洲、粵港澳等城市群的提法。從地理和經濟兩個方面來看，港澳與珠江三角洲地區都是緊密相連的，包括港澳在內的大珠三角地區的城市化演變經歷了一個時間推移和空間拓展的過程。珠江三角洲經濟區規劃最早在1994年由廣東省人民政府規劃實施，其發展最主要得益于毗鄰香港，香港一直是珠江三角洲經濟區的主要投資來源，港商資金雄厚，一直扮演著領導角色。2008年國務院批準的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》提出，珠江三角洲地區的面積為5.5萬平方公里，范圍包括廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、肇慶、江門、中山、惠州九個城市。自2003年CEPA協議正式簽署以來，粵港澳三地尤其是港澳與珠江三角洲地區的經貿關系不斷深化，港澳與珠江三角洲地區的經濟社會關系由合作走向融合。

因此，本文使用“大珠三角城市群”這一概念，并界定為由香港、澳門、廣州、深圳、佛山、惠州、東莞、珠海、中山、江門、肇慶等11個城市組成的城市空間集聚區域。其中，香港和澳門都是中央政府設立的特別行政區，廣州市和深圳市分別是廣東省的2個副省級市，佛山、惠州、東莞、珠海、中山、江門、肇慶是廣東省的7個地級市。大珠三角城市群最顯著的特點是在“一國兩制”基礎上發展起來的。大珠三角城市群雖然分屬不同的制度，但由于地緣及歷史原因，該地區經濟聯系日益緊密。改革開放以來珠江三角洲經濟崛起過程中，香港通過產業轉移、外資進入、交通樞紐、金融服務等，對珠三角各城市經濟發展起到了重要的帶動作用。①Jianfa Shen.Urban and Regional Development in Post－reform China:The Case of Zhujiang Delta.Progress of Planning，2002(57):91－140.

為更好地探討大珠三角城市群的發展現狀與主要特征，本文將大珠三角城市群與美國東北部大西洋沿岸城市群、英國城市群、日本東海岸城市群等三個世界級城市群的總體情況進行了比較分析(見表1)。

一般來說，世界級城市群具有四個基本特征:

第一，高密度的聚落。如美國東北部大西洋沿岸城市群集聚了6 500萬人口，占美國總人口規模的20%，人口密度為464人每平方公里;以倫敦為核心的英國城市群的人口規模達到3 620萬，約占全英國總人口的50%，人口密度為1 340人每平方公里;而日本東海岸城市群的人口規模為4 348萬，占全日本總人口的34%，人口密度為1 178人每平方公里，其中東京已成為世界上人口密度最大的城市之一，總人口為1 316萬，每平方公里的居民達到6 015人，東京市中心23個區的人口密度則高達13 618人每平方公里。

表1 大珠三角城市群與世界級城市群的比較

第二，一國乃至全球的發展樞紐。世界級城市群在一國的經濟發展中處于重要的地位，如美國東北部大西洋沿岸城市群是美國的經濟、政治和文化中心，城市群的GDP達到2.4萬億美元，占全美國的24.0%;以倫敦為核心的英國城市群的GDP也占到全英國的28.8%。同樣，這些城市群也是全球的發展樞紐。紐約、倫敦和東京等國際城市是名副其實的國際經濟中心，他們對全球市場具有最大影響力、整合力和增值力，是全球資源聚合、配置和創造的中心②Saskia Sassen.The Global City:New York，London and Tokyo.2ndedition.Princeton，NJ:Princeton University Press，2001:64－85.。紐約擁有目前世界規模最大的證券交易市場，也是全球投資銀行的最重要市場，美國三大投資銀行——摩根斯坦利、美林證券和高盛集團的總部都設在紐約，全球最大的金融機構花旗集團總部也設在紐約。倫敦是全球規模最大的外匯交易中心、世界最大的國際保險市場。

第三，擁有發達的網絡結構。世界級城市群一般位于沿?；蜓卮蠼?、大河入?？诘貛?，以國際性的港口、國際性的城市為核心，以海岸、河流、鐵路、公路為發展軸線，形成一個以大、中、小城市為結點的城市、產業、運輸、信息網絡。例如，日本東海岸城市群位于日本東海道太平洋沿岸，形成以東京為核心的京—濱經濟發展軸，并以東京都為核心構成一個準時、快捷、舒適、廉價的電車網(包括地鐵系統、輕軌和高速鐵路)，將內部23個區、13個市以及周邊的縣市聯系在一起，并與日本全國鐵路網構成一個現代化的運輸系統。英國城市群位于英國東南部泰晤士河畔，倫敦距泰晤士河入?？?5公里，其國際城市倫敦擁有先進的城市基礎設施，希思羅機場是世界上最繁忙的國際機場之一，平均每天起降班機1 250架次，年客流量達6 400萬人次。美國“波士華”城市群位于美國東北部大西洋沿岸，巨型航空港、海港密布，國際航線眾多，中心城市紐約在哈得遜河注入大西洋的河口處，擁有三個國際機場，其中約翰·肯尼迪國際機場為世界上客貨流量最大的航空港之一。

第四，合理的城市職能分工。城市群內具不同競爭力優勢的相鄰城市之間形成合理的產業分工與協作，通過建設互補作用及相互支持的關系，有利于促使各自城市競爭力水平的提高，從而提升城市群有其整體競爭力。①楊英:《基于城市群視角的澳門城市競爭力研究》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2013年第4期。因此，世界級城市群內部各主要城市的經濟職能和產業分工都十分明顯。例如，美國波士華城市群中，紐約是經濟中心，費城主要是重工業中心，波士頓是教育科研、高技術產業中心，華盛頓是世界各國中少有的僅以政府行政職能為主的政治中心。在日本的東海岸城市群中，東京都是日本乃至全球的商業服務中心和金融中心，是日本各大制造業企業的總部所在地，而千葉、神奈川等縣都是以制造業為主的港口城市。

與世界級城市群相比較，大珠三角城市群有其發展特征與發展優勢。

首先，具有優越的門戶位置。大珠三角城市群是在珠江出?？谛纬傻摹耙粐鴥芍啤焙献鲄^。②丘杉:《海洋與城市——大珠江三角洲世界級城市群路徑選擇》，載《廣東社會科學》2014年第2期。它位于珠江河口，向外靠海，向內有珠江水系，由京廣、京九鐵路及京廣高鐵大動脈等連接廣大的內陸腹地。如今，形成了以廣州為中心的內部交通網絡和以香港為中心的外部交通網絡，為大珠三角城市群迅速融入全球發展奠定了基礎。目前，大珠三角城市群的交通基礎設施先進，擁有五個國際空港，其中香港新機場和新白云國際機場是世界一流的交通樞紐;在珠江河口沿岸，密布著多個現代化和國際化的集裝箱港口，貨運量巨大，珠江口已成為具有世界一流水平和全球領先的大港區。

其次，高密度的城市網絡結構。大珠三角城市群中，香港人口為710萬，澳門為56萬，珠江三角洲為5 616萬。香港的人口密度達到6 431人每平方公里，澳門的人口密度高達19 310人每平方公里，珠江三角洲的人口密度為1 003人每平方公里。單從珠江三角洲地區來看，該地區僅占全國0.58%的土地面積，而居住人口所占比例則高達4.2%。因此，大珠三角城市群是一個高密度的集聚區。改革開放以來，珠江三角洲地區的城市空間結構大致經歷了單中心—雙中心—多中心網絡化的三個階段，已形成了由特大城市、大城市、中小城市和小城鎮等構成的城市空間體系。至2010年底，珠江三角洲地區城鎮化率已達82.72%，為國內城鎮化水平最高的地區之一。在過去的30年，粵港澳三地經濟從合作到融合，大珠三角城市群的城鎮發展網絡、產業發展網絡、基礎設施網絡和區域核心—邊緣網絡逐漸形成。

再次，擁有兩個國際城市和一個國家中心城市。世界級城市群都擁有一個國際經濟中心城市。相比較于美國“波士華”城市群擁有國際經濟中心城市——紐約，日本東海岸城市群擁有國際經濟中心城市——東京，英國城市群擁有國際經濟中心城市——倫敦，香港無疑是大珠三角城市群的核心城市，香港對全球經濟生活的影響力僅次于紐約、倫敦和東京③金融是現代經濟的核心，在經濟全球化和金融一體化大背景下，國際金融中心在世界經濟格局中的地位與作用日益重要。美國《時代周刊》(2008年)就曾在其《三城記》中以“紐倫港”(Nylonkong)為對象描述了分別在這三個地區占主導地位的國際金融中心的論戰，認為紐約、倫敦和香港三座城市既是全球化的典范，又是全球化的最好詮釋，共同創造了一個能夠調控全球經濟的金融網絡。(參見Http://www.time.com/time/magazine/article)。香港目前是全球第三大金融中心④倫敦Z/Yen研究咨詢公司2013年9月發布的“全球金融中心指數”(GFCI9)評估報告指出，香港國際金融中心競爭力位列世界第三，僅次于倫敦及紐約。，第五大外匯市場、第六大證券市場、第六大航空港、第七大貿易中心和全球十大旅游市場之一⑤根據國務院新聞辦公室2014年6月10日發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中的統計資料。。此外，大珠三角城市群還擁有一個國際中等城市——澳門和一個國家中心城市——廣州。澳門是全球最重要的旅游休閑中心之一，是葡語國家與中國內地經貿關系的主要平臺。廣州作為國家中心城市，是華南地區的最重要的樞紐和門戶城市。

最后，區域經濟的國際影響力日趨強大。港澳與珠江三角洲地區經過改革開放30余年相互促進的經濟增長與發展，香港國際金融中心的地位不斷增強，亞太地區服務中心的角色不斷強化，澳門逐漸發展成為國際旅游休閑中心，而珠江三角洲地區則是全球最重要的制造業基地。在2012年，大珠三角城市群的GDP達到1.041 7萬億美元，按世界各國GDP排名僅次于第15位的墨西哥(1.134 5萬億美元)。根據聯合國人居署發布的《世界城市狀況報告》，以廣州、香港和澳門為核心的珠三角都市區已經成為世界最大的超級都會區。①UN Report.World＇s Biggest Cities Merging into‘Mega － regions’，2010－03－22。從中國內地來看，大珠三角城市群在全國經濟發展中具有舉足輕重的地位。香港國際金融中心對于中國金融改革、資本市場發展、人民幣國際化和企業國際化提供了重要的平臺，而珠江三角洲地區是中國內地經濟最為發達的地區之一。2012年，珠江三角洲地區9個地級市的國內生產總值為47 897.25億元，占中國經濟總量的9.2%，是僅次于長三角地區、京津冀地區的中國大陸第三大經濟區域。

三、大珠三角城市群發展中存在的主要問題

從上述分析可以看出，大珠三角城市群具有世界級城市群的發展特征和發展優勢。但是，與世界級城市群相比，大珠三角城市群發展過程中也面臨以下五個方面的突出問題。

(一)核心城市香港與主要全球城市相比尚有差距

香港作為大珠三角城市群的核心城市，與紐約、倫敦和東京等全球性城市尚存在一定差距。首先，香港的土地面積、人口數量和經濟總量相對偏小(見表2)。香港總面積雖然達到1 104平方公里，但全境近80%不宜開發，土地價格昂貴，營運成本過高，降低了香港在國際市場的競爭力;香港總人口僅710萬，屬于微型經濟市場。其次，從國際城市的經濟功能來看，香港金融業的規模還比較小。根據世界證券交易所聯合會公布的相關數據，2010年紐約證券交易所市值為全球最高，達133 940億美元，占全球各交易所總市值的28%;倫敦證券交易所總市值為36 130億美元，位列全球第四;香港總市值為27 110億美元，雖然世界排名第7，但總市值只有紐約的1/5，股市的集資能力有限。另外，根據2012年的統計數據，香港金融服務業所創造的增值額占本地生產總值的比重只有16.1%，無法與紐約的26.8%相提并論;金融服務業就業人數為228 800人，遠遠低于紐約的791 600人。最后，從全球生產的管理和控制功能來看，香港沒有形成對全球經濟的控制力與影響力，生產者服務業主要局限在珠江三角洲地區，國際化的服務功能還比較薄弱。另外，就城市文化影響力方面，香港也要比上述國際城市小。因此，維持和不斷提升香港的國際競爭力是大珠三角城市群發展需要解決的首要問題。

表2 世界級城市群的國際城市比較分析

(二)粵港澳三地分屬不同關稅區的局限性

大珠三角城市群由屬于不同關稅區與不同政治和經濟制度的城市區域構成，這與世界級城市群的形成機制存在很大差異。香港和澳門主權相繼回歸后，作為特別行政區的香港和澳門都是中華人民共和國的領土，大珠三角城市群與其他世界級城市群一樣屬于一國范圍內的經濟區域。但是，香港和澳門與中國內地一樣都是WTO的獨立關稅區，并且按照“一國兩制”基本原則，香港和澳門與中國內地具有不同的經濟制度和政治制度。因此，在大珠三角城市群范圍內，香港、澳門和珠江三角洲地區擁有不同的關稅制度以及經濟制度和政治制度。改革開放以來，雖然港澳與珠江三角洲地區的產業分工不斷深化，但是，受不同經濟制度和社會制度的影響，港澳與珠三角各城市之間的要素跨境流動受到很大的限制，跨境產業分工與協調依賴于地方政府的合作行為。盡管2004年實施的CEPA協議大大地促進了跨境貿易投資便利化，促進了要素、商品和服務的跨境流動，但跨境的貿易投資活動仍然受到現有經貿與管理體系的限制。②毛艷華:《CEPA與香港經濟結構轉型研究》，載《中國軟科學》2004年第6期。大珠三角城市群內香港、澳門與珠江三角洲其他城市的融合程度與城市群的內涵要求還存在很大的差距。如何在“一國兩制”框架下最大限度地發揮粵港澳三地各自的比較優勢是一個需要不斷推動開放改革和創新合作機制的課題。

(三)行政區經濟制約了區域一體化市場的形成

除粵港澳三地的市場分割外，珠江三角洲地區各城市之間也因行政區經濟對區域一體化市場的形成造成了很大的限制。改革開放以來，珠江三角洲地區快速實現了以工業化為主體的經濟騰飛，成為全球重要的制造業基地。由于以行政區劃為特征的經濟形態缺乏市場導向的區域產業分工合作，珠江三角洲地區的產業結構性矛盾日漸凸顯:一是在各自為戰的經濟發展格局中，各城市依靠優惠政策爭資源搶項目，導致要素配置效率不高，資源浪費比較嚴重。二是各城市產業結構趨同化。例如，根據2007年的數據，在大珠三角城市群，深圳與惠州的制造業同構系數高達0.91，佛山與中山高達0.90，深圳與東莞也高達0.89。①王珺、郭惠武:《珠三角地區城市間的產業分工與一體化發展研究》，見《2009廣東省情調查報告》，2009—07—30。三是產業集中在價值鏈低端，結構趨同，同質化競爭比較激烈。四是自主創新支撐和引領發展能力不強，技術和市場對外依存度過高。近年來，雖然區域內部行政區劃界限有所淡化，但區域內各級政府行政關系復雜，給城市之間的協調帶來了很多掣肘因素。行政壟斷和地方保護阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作，嚴重制約了區域一體化市場的形成和大珠三角城市群綜合競爭力的提升。

(四)區域性基礎設施網絡難以實現互聯互通

基礎設施一體化和網絡化是城市群分工合作和要素流動的根本保障。長期以來，基礎設施合作是粵港澳三地合作的重點內容，促進了港澳與珠江三角洲地區經濟交流與產業合作。自2008年《珠三角規劃綱要》實施以來，三地跨境交通建設進展順利，包括港珠澳大橋、深港東部通道、廣深沿江高速、廣珠西線三期等通聯港澳的四大新增通道均已全部動工。但是，港澳與內地的通關與口岸管理水平還難以適應大珠三角城市群跨境的人流、物流和要素流動的巨大需要。在珠江三角洲地區，基礎設施建設一體化還面臨三個方面的問題:一是行政管理體制障礙問題突出。各類基礎設施的規劃、建設及營運分由不同部門管理，線網狀工程經過多個行政區，在項目規劃、選址、建設進度、管理機制、技術標準等方面常有分歧。由于缺乏區域基礎設施建設一體化協調機制，難以對區域性基礎設施進行綜合性管理和有效協調，在一定程度上形成“多頭管理、諸侯割據”的發展模式，致使資源的整合與一體化的要求還有一定差距。二是綜合性基礎設施規劃缺乏。由于部分基礎設施專項規劃缺少有效統籌，規劃綜合性不強，且與城市總體規劃、土地利用總體規劃等專項規劃銜接不夠，造成基礎設施布局不盡完善，結構不盡合理。三是促進基礎設施共建共享的政策和機制缺乏。受現行的許多財政、稅收、投資等方面的政策和機制制約，再加上項目業主各異，導致區域基礎設施一體化的布局建設難以到位。雖然省市已初步建立了溝通協調機制，由于沒有相應的配套政策和利益共享機制，導致基礎設施布局建設協調管理難度較大，區域性基礎設施共建共享步履緩慢。這些都使得各類區域性基礎設施網絡難以互聯互通，制約了區域基礎設施一體化的發展。

(五)資源環境問題對城市群持續發展的約束日趨凸顯

大珠三角城市群作為中國經濟最發達的區域，在改革開放以來的大規模工業化進程中，環境污染問題突出、資源環境約束凸顯，環境污染特征正在發生重要轉變，區域性、復合型、壓縮型環境問題日益凸顯②廣東省人民政府，《珠江三角洲環境保護一體化規劃(2009—2020年)》，粵府辦〔2010〕42號。。第一，珠江三角洲城市生活污水處理率僅達到55.9%，工業污水和生活污水大量排放導致部分城市江段和河涌污染嚴重，給排水格局缺乏統籌，區域內跨界水體污染問題突出。第二，珠江三角洲城市生活垃圾無害化處理率僅為63.9%，遠低于世界級城市群的水平，縣、鎮、村的生活垃圾普遍沒有得到無害化處理，區域土壤重金屬污染問題日益突出。第三，大氣污染物排放量巨大，在城市間輸送、轉化、耦合，導致出現細粒子濃度高、臭氧濃度高、酸雨頻率高、灰霾嚴重等現象。第四，城市化和工業化發展侵占大量生態用地，城鄉綠色空間破碎化嚴重，生態系統結構單一，區域生態安全體系亟待維護。第五，地區之間、城鄉之間產業準入標準、環保執法力度、污染治理水平存在差異，環境基礎設施建設因缺乏統籌規劃而難以發揮最大效益。第六，城市之間環境管理協調不足、缺乏聯動，體制機制和政策措施難以適應區域環境保護的新特點和新要求。這些問題單靠各個城市、各個部門自身的力量已經難以有效解決，已成為制約大珠三角城市群協調、有序、持續發展的重要因素。

四、提升大珠三角城市群國際競爭力的主要策略

圍繞“十二五”期間確定的大珠三角世界級城市群建設目標，應加快制定各項策略措施，在“一國兩制”框架下落實《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》，粵港澳攜手打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，率先形成最具發展空間和增長潛力的世界級新經濟區域。

(一)完善國家主導的粵港澳區域合作協調機制

城市群需要由官方或非官方性質的組織機構來推動區域經濟社會協調發展。例如，在英國城市群中，有大倫敦議會和倫敦規劃咨詢委員會，前者作為官方組織機構，行使倫敦大都會區的行政管理職責;后者作為非官方的咨詢機構，對大都會的發展問題進行長期跟蹤研究，編制諸如交通、住房和就業等的規劃報告①大倫敦議會于1986年被撒切爾政府撤消，但其絕大部分職能由新成立的聯合工作委員會和聯合委員會兩個組織所承擔，而且他們也是法定的政府組織，行使倫敦大都會區的行政管理職責，負責區域的基礎設施、公共交通、土地利用規劃、公共秩序和環境保護等。。在大珠三角城市群中，香港和澳門相繼回歸祖國后，粵港合作聯席會議和粵澳合作聯席會議作為官方性質的協調機制，在推動大珠三角區域產業分工、基礎設施合作和貿易便利化合作等各個領域發揮了積極的作用。但是，由于香港和澳門是獨立關稅區，實行與內地不同的經濟和社會制度。因此，粵港澳三地仍缺乏深度合作，區域功能布局亟待進一步優化，尤其是經濟社會管理和城市管理制度等差異，已成為當前三地深度融合的最大障礙，導致三地在較多領域仍側重自身利益，缺乏從大珠三角城市群的整體、國家全局出發的觀念。因此，大珠三角城市群的區域合作應由國家層面主導，在“一國兩制”框架下科學設計區域合作協調新機制。在組織機構方面，應在粵港合作聯席會議和粵澳合作聯席會議的基礎上，建立國家層面的部際聯席會議制度，增加各部門的溝通協調，解決粵港澳跨界合作面臨的障礙，促進大珠三角城市群協調發展。②一般來說，部際聯席會議是行政機構最高層次的聯席會議制度，它是針對比較特殊事項的制度安排，需要各部門溝通、協調，解決改革開放面臨的重要問題。例如，為加強對深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴開發建設的指導、協調和服務，推進沿海改革試驗區工作，促進粵港澳深度合作，國務院于2014年1月20日建立了由發展改革委牽頭的促進廣東前海南沙橫琴建設部際聯席會議制度。

(二)加快建立CEPA框架下的一體化區域大市場

粵港澳合作共建大珠三角世界級城市群是“一國兩制”的創新實踐。改革開放30年來，“一國兩制”基本原則下的粵港澳區域合作是中國改革創新的代名詞?；浉郯暮献魍苿恿讼愀酆桶拈T的經濟轉型，造就了珠江三角洲世界制造業基地，大大提升了大珠三角地區的國際競爭力。③毛艷華:《珠三角增長模式:特征、影響與轉型》，載《廣東社會科學》2009年第5期。當前，中國經濟發展進入了一個全面深化改革和加快建立開放型經濟的新階段，而粵港澳合作也從過去的經貿、跨境基建等領域，擴展至“一國兩制”下的城市規劃、基本公共服務、社會管理、環境保護等領域的全面銜接。因此，探索建立大珠三角區域一體化的大市場具有重要的現實意義。當前，應在CEPA框架下加大體制創新和先行先試力度，進一步擴大對香港和澳門開放市場，抓住跨境基建、信息網絡等關鍵環節和金融、科技、教育、文化、衛生、旅游等重點領域率先突破，構建粵港澳無障礙產業轉移和要素流通的現代流通經濟圈，加快世界級城市群的市場功能培育，推動城市群一體化大市場的形成。同時，要加快大珠三角城市群一體化大市場的基礎設施建設和市場主體培育。通過整合粵港澳地區全球最大的外向型港口群，打造城市群高水平的國際航運物流中心;充分發揮粵港澳地區密集度高的機場群的作用，打造大珠三角城市群超級航空物流港;組建大型物流企業集團，構筑跨境、跨行政區的社會化物流體系和平臺，為大珠三角城市群形成國際先進產業基地提供配套服務。

(三)明晰大珠三角城市群中各城市的功能定位

城市群的競爭力來源于各城市的區域分工協作，而這種分工協作的城市功能定位又是區域產業分工合作的基礎。城市群應擁有核心城市，可以是單一核心城市，或者是雙核心或多核心組成，但它必定是一個城市分工體系，由不同等級的城市構成。從理論視角分析，大珠三角城市群龍頭不夠明晰與衡量城市等級的指標有關。如何衡量城市等級，按照世界級城市群的普遍共識，主要看經濟影響力，核心是百業之首的金融業影響力。④胡兆量:《香港——珠三角城市群的龍頭》，載《城市問題》2004年第2期。比如，紐約成為世界頂級城市依靠的是強大的銀行體系和證券交易所，而城市人口、GDP或土地面積等指標都不占優勢。在大珠三角城市群中，香港毫無疑問是核心城市。香港擁有完整的金融市場體系，而且由于地理位置的特殊性，香港、倫敦、紐約三地的金融市場可以實行24小時連續作業。因此，香港在全球金融體系中占有極重要的位置。廣州、深圳和澳門則處于第二層級，是城市群中的次級城市，是一個區域性中心城市。但是，大珠三角城市群的次級城市表現出了一些不同的特點，即次級城市的廣州要比其他城市群較多地分擔了核心城市的輻射功能。究其原因，一方面，“一國兩制”和獨立關稅區導致香港對其他城市的輻射打了很多折扣;另一方面，作為國家中心城市的廣州歷來是華南地區的重要中心城市。而澳門作為國際性城市，又與香港一同構成了大珠三角城市群的國際性標志。最后，珠海、東莞、佛山、惠州、中山、江門、肇慶等城市則處于第三層級。進一步明晰了大珠三角城市群的城市分工體系，就必須遵循城市間協作的客觀規律，必須突破傳統的行政區劃束縛，突破歷史上形成的障礙，理清分工順序，各展所長，緊密協作，構筑具有世界一流競爭力的城市群。

(四)促進大珠三角城市群的產業分工合作

產業分工合作是城市群競爭力的根本體現和必然要求。大珠三角城市群的一個重要優勢就是區內既有香港這樣以國際經濟、金融、貿易和航運中心為發展目標的城市，又有澳門這樣以博彩旅游業為主的國際中等城市，還有廣州這樣產業門類齊全的國內特大中心城市，以及深圳這樣以高新技術產業為特色的現代化城市，同時，還有一系列各具特色的工業城市或基地，相互之間在產業上有很大的互補和合作空間。建設大珠三角世界級城市群，需要根據各城市的資源稟賦特征，深化產業分工合作，實現優勢互補，培育具備國際競爭力的產業群落。①張建營、毛艷華:《珠三角城市群經濟空間聯系實證分析》，載《城市問題》2012年第10期。當前，在CEPA框架下推動率先基本實現粵港澳服務貿易自由化過程中，香港應抓住內地金融業發展、改革的機遇，加快構建金融創新中心、融資中心、結算交易中心、人民幣離岸中心、資產管理中心等，在高度競爭的國際環境中，鞏固香港作為全球主要國際金融中心的地位。澳門應在增進區域分工合作中加快建設具有鮮明特色的國際旅游休閑中心。而珠江三角洲各城市，應抓住粵港澳服務貿易自由化的制度安排，加強與香港、澳門特區政府溝通銜接，重點推動金融服務、商貿服務、專業服務、社會公共服務、科技文化等領域合作，加快產業轉型升級，逐步發展成為亞太地區的制造業中心和現代服務業中心。

(五)完善大珠三角城市群的基礎設施網絡

自《珠三角規劃綱要》全面實施以來，跨界基礎設施規劃建設成為粵港澳合作的首位任務，三方通過緊密商討，已編制了《粵港澳基礎設施建設合作專項規劃》。該規劃在對粵港澳三地現有基礎設施的功能定位和合理分工的基礎上，提出大力發展航空、鐵路、高速公路和管道運輸，加快建成合理的現代化集疏運體系，為城市群的經濟發展創造高效、便捷、安全的綜合運輸條件。當前，大珠三角城市群的基礎設施布局應圍繞珠江三角洲地區業已形成的三條經濟發展軸進行規劃，包括:香港—深圳—東莞—廣州主軸線以及廣州—順德—中山—珠?！拈T和澳門—香港兩條正在形成的軸線。目前，“港珠澳大橋”的開工建設能夠把這三條經濟發展軸線聯結起來，真正形成“黃金三角區”的環狀交通網絡和經濟發展網絡，構筑起粵港澳“3小時生活圈”。在此基礎上，向外圍的粵東、粵西和粵北進行放射狀延伸和拓展，拓寬大珠三角城市群的發展腹地。

(六)加強大珠三角城市群的環境治理和生態保護

城市群應尋求經濟發展與環境保護共贏的發展模式，把生態文明建設擺上十分突出的戰略位置，走可持續發展之路。當前，加強大珠三角城市群的環境治理和生態保護，應加快實施“粵港澳共建優質生活圈專項規劃”“環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃”和“建設灣區跨界綠道規劃”等，致力提高大珠三角城市群的環保、生態和宜居的水平。由于城市群各城市的經濟發展不平衡導致環境目標差異，各城市交界地區環境功能也不相同，而且環境保護涉及跨行政區和跨部門的聯合協作。因此，推進粵港澳三地跨境污染綜合治理需要創新城市群區域環境治理和生態保護的體制機制，盡快完善政府層面的協調機制、市場層面的激勵與補償機制以及社會層面的動員參與機制，通過體制機制創新，加快推進大珠三角城市群的環境保護一體化。