我國農業轉移人口市民化的現實困境及其化解之道

王敏鴿

( 中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽712000)

農業轉移人口的主體就是我們所說的農民工。農民工是伴隨著中國改革開放進程出現的一個特殊群體，自1982年國務院提出“允許農民進城開店、設坊、興辦服務業、提供各種勞務”以來，從第一位農民進城務工開始，截至2012年年底全國農民工總量達到了26261 萬人?？梢杂昧鶄€“最”來概括他們的特征:一個人類歷史上規模最大的群體，在最短的時間內，涌入最沒有準備的城市，承托起規模最大的制造業，創造出數量最多的廉價商品，用最低廉的成本，改寫了世界經濟版圖。這個占中國總人口數近20%的社會群體為中國經濟的騰飛做出了不可磨滅的貢獻，讓中國迅速成為世界第二大經濟體。然而長期以來他們卻無法融入城市與市民享有同等社會保障和公共服務待遇，城市對農民工持有的基本態度是“經濟接受，社會排斥”。在黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議對未來中國城鎮化進行總體部署的背景下，如何讓農民工這個城鎮化的主體人群逐漸融入城市，真正成為城市新市民，已成為城鎮化健康發展中的重大戰略問題。

一、農業轉移人口市民化的重大意義

黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議提出要推進以人為核心的城鎮化，把推進農業轉移人口市民化作為城鎮化的首要任務。農業轉移人口市民化意義重大，它是城鎮化的核心內容，是推動城鎮化健康發展的重要動力，也是解決“三農”問題的根本途徑。

( 一) 農業轉移人口市民化是城鎮化的核心內容

2000 年7 月舉行的世界城市大會，將城鎮化定義為:是以農村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現在人的地理位置的轉移和職業的改變，以及由此引起的生產和生活方式的演變。這是對城鎮化內涵的全球性共識，也應該成為我們衡量和推進城鎮化的重要依據。由城鎮化的定義可以看出，城鎮化的主體是人，任何城鎮化歸根結底是“人的城鎮化”，是農業轉移人口市民化的全方位轉變，其中不只是人口從農村到城市的物理空間上的變化，也包括職業上向非農產業的轉化，更主要的是生活方式、價值觀念、心理和文化情感的變化。長期以來，在我國的城鎮化實踐中并沒有將人的城鎮化作為核心內容，而是將大量基礎設施的建設、拆遷改造和房地產開發等作為城鎮化的主要內容。同時由于制度和政策改革的滯后，大批農民工進入城市后無法獲得真正的市民身份，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受與城鎮居民同等的待遇。這樣的城鎮化只能是不成熟的城鎮化，是“偽城鎮化”和“半城鎮化”。要解決“偽城鎮化”和“半城鎮化”問題，實現真正意義的城鎮化，就要切實關注農業轉移人口的市民化問題，通過戶籍制度和一系列的配套制度的改革，讓農業轉移人口真正留在城市，在就業、教育、醫療、養老、社保等方面與城鎮居民享受同樣的權利，實現生活方式、價值觀念的轉變，融入城市成為市民。

( 二) 農業轉移人口市民化是推動城鎮化健康發展的重要動力

農業轉移人口市民化將是推動城鎮化發展的重要動力，主要表現為:第一，擴大內需。農業轉移人口定居城市必將帶來大量的基礎設施、公共服務設施以及住房建設的投資需求，同時，農業轉移人口市民化的進程中，隨著其生活方式、價值觀念的轉變對日用消費品、住房、汽車等的需求會大大增長，從而成為拉動消費需求的生力軍，為經濟發展注入強大的動力;第二，為城鎮化提供生產要素。一是勞動力要素。農業轉移人口市民化將為城鎮的經濟發展提供更加穩定可靠的勞動力，從長遠來看將有利于勞動者素質的提升和產業結構的調整升級。二是土地要素。農業轉移人口進城將減少農村建設用地的需求，如果配以相關的制度改革讓農業轉移人口帶著農村建設用地和宅基地指標進城，將大大緩解城鎮化進程中的土地要素供應問題。三是資金要素。農業轉移人口到城鎮定居會帶來一定量的資金。

( 三) 農業轉移人口市民化是解決“三農”問題的根本途徑

“三農”問題是我國社會經濟發展的重要問題，是全民實現小康社會的關鍵所在。當前我國農村經濟發展面臨的最大問題是人多地少、分散經營、人地關系緊張，在這種條件下農村經濟很難得到有效的發展，農民很難通過提高生產效率來實現農業增產增收。要從根本上解決這個問題，就要減少農村人口讓大量的農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，增加農村居民人均資源占有量，提升農業生產規?；?、集約化、市場化水平，加快農業現代化進程，解決農業增長、農村穩定、農民增收問題。同時農業轉移人口市民化也是工業反哺農業、城市反哺農村的重要渠道，此舉將促進城鄉基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉共同繁榮發展。

二、推進農業轉移人口市民化的現實困境分析

當前，由于我國的特殊國情等原因，農業轉移人口市民化過程中面臨著諸多困境。

( 一) 城鎮不愿接納

我國農業轉移人口多為跨區域流動，在跨區域利益有效協調機制尚未形成的背景下，任何城鎮都不愿接收本轄區以外的人在本地無條件入戶。首先，人口流入地的利益沒有得到有效的保障。對于人口流入地的城市來說，隨著人口的增加城市建設用地需求量必然會增加，在當前建設用地指標嚴格控制管理的情況下，城市建設用地指標并沒有和人口的增加掛鉤;其次，城市資源環境承載壓力增大。農業轉移人口大規模流入會導致城市資源環境承載壓力加大，加重城市的交通擁堵、環境污染、用水用電緊張、住房緊張等“城市病”;再次，巨額的財政壓力。當前中央和地方的公共服務財政分擔機制尚未形成，基本公共服務的統籌主要以地方供給為主，在此背景下，農業轉移人口市民化的巨額公共成本成為地方財政一個不小的壓力。據中國社科院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》測算表明，目前我國農業轉移人口市民化的公共成本人均約為13 萬元。因此，城鎮并不愿意接納農業轉移人口。

( 二) 農民不能安心進城

即便是城鎮愿意接納農業轉移人口，但在城鎮社會保障制度和戶籍掛鉤、城鄉統一的勞動力市場尚未形成、農民在農村的土地權益尚未有效保護的背景下，農民也不能安心離開農村，順利進入城市。第一，在二元戶籍制度的背景下，農業轉移人口并不能平等享受到城鎮的基本公共服務。城鎮基本公共服務與戶籍制度相掛鉤的現實將農業轉移人口排除在城鎮的社會保障體系之外，農業轉移人口在養老、醫療、住房、子女教育等公共服務領域無法和城鎮居民享有同等的權利，合法權益得不到有效保護;第二，城鄉一體化的勞動力就業制度尚未形成。制度化的、穩定地吸收農村剩余勞動力的城鎮化就業機制尚未形成，農業轉移人口目前仍不能享受到與城市居民平等的就業權利，城鄉二元的勞動力就業機制仍未從根本上突破，進城的農業轉移人口只能通過次級的勞動力市場尋找那些穩定性差、收入低、勞動強度大、無福利、無保障、無晉升機會的邊緣性職業和崗位，很難進入城鎮正規體制，更難融入城市;第三，農民對土地難以割舍的情懷。長期以來，由于農村基本公共服務短缺，土地不僅發揮著生產功能，更重要的還承擔著養老保障等社會功能。加上近年來國家取消農業稅，又陸續出臺一系列惠農補貼政策，再者出于對城市拆遷補償的巨大利益的預期，使農民對土地更加難以割舍。特別是在當前農業轉移人口在農村的承包經營權、宅基地用益物權、集體經濟產權等權利尚不明晰且未能得到有效保護的情況下，農民將無法安心離開農村。

( 三) 農業轉移人口主觀上融入城市的能力不足

與在城市成長的居民相比，在鄉村成長的農業轉移人口在社會閱歷、人脈關系、教育水平上都缺乏競爭優勢，農業轉移人口自身的文化技術資本和社會資本已經成為影響其市民化的重要因素。

第一，農業轉移人口的文化技術資本缺乏。我國農業轉移人口受教育程度普遍不高，以農民工為例，我國農民工初中、高中、中專、大專及以上文化程度分別占60.5%、13.3%、4.7%、5.7%;接受過非農職業技能培訓的農民工比例僅占25.6%;農民工從事的行業中，制造業的占35.7%，建筑業占18.4%，服務業占12.2%;平均工資較低為2290 元/月。農民工文化程度低導致其就業行業單一、收入較低，同時大多數人也沒有能力進一步提升文化技術資本。因此，農業轉移人口文化技術資本的“先天積累”和“后天形成”均不足，使得農業轉移人口的自我發展能力難以提升，成為其市民化的內在瓶頸。在當前中國經濟轉型升級的背景下，低素質的農村富余勞動力的供給和相對高素質的勞動力需求之間的矛盾日益尖銳。

第二，農業轉移人口的社會資本缺乏。首先，農業轉移人口私人社會關系主要通過親緣、友緣和地緣為紐帶建立，與市民基本上沒有交往;其次，職業是實現人的社會融入的重要載體，但是農民工在城市社會鏈條最底層，所從事的大多是收入低、不穩定的工作，在職業方面接觸城市市民并與其建立有效社會聯系的機會非常少;再次，參與社會組織也是人們建立社交網絡的重要途徑，然而當前農業轉移人口社會融入中缺乏有效的組織載體，無論是單位組織、社區組織，基本都不涵蓋農民工。再者加上市民對農業轉移人口心理上的戒備和歧視更談不上與其交往了。所有這些都使農業轉移人口難以突破固有的社交網絡，融入到城市生活中成為城市的一分子。

三、農業轉移人口市民化困境的化解之道

當前，我國已進入城鎮化加快轉型和發展的重要時期，無論是從現實需求還是從發展趨勢看，都要加快農業轉移人口市民化的進程。面對農業轉移人口市民化進程中的困境，可考慮從以下幾方面化解:

( 一) 提升城市接納農業轉移人口的動力

第一，創新建設用地管理制度，實現人口流動的土地平衡。土地是城鎮化也是農業轉移人口市民化的重要載體。對于人口流入地來說，實現人口的增加和建設用地指標掛鉤是一項必要的改革。該問題的解決需從頂層設計做起，在嚴格控制建設用地指標，保障耕地規模的前提下，應考慮建立全國統籌土地指標運營體系，以土地指標交易模式，統籌解決跨區域人口流動的土地指標問題，并根據流入地人口的流入數量給予相應的傾斜。探索建設用地指標可以隨農民工帶到流入地的途徑，實現勞動力和土地指標跨區域再配置，保證人口流入地得到相應的土地使用權。

第二，建立中央、省級政府、地方政府共同分擔農業轉移人口市民化成本機制。此舉將有利于分擔人口流入地政府財政負擔。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，積極推進農業轉移人口市民化的進程。具體操作中，就中央層面來說，要加大中央政府對于跨省農業轉移人口集中流入地區的支持力度，通過建立跨省農業轉移人口集中地區穩定長效的財政轉移支付制度，形成人口流入地政府吸納外來農業轉移人口的激勵機制。省級、地市級范圍內的人口轉移成本分擔和轉移支付可以參照中央層面方式辦理。在轉移方式上，依據農業轉移人口的具體數量以及相應的層級事權逐項明確轉移資金額度，如在教育權保障上，可以借鑒一些國家實行教育券制度，①對有教育需求的家庭發放教育券，學生憑教育券到流入地接受教育，而流入地可憑教育券向上一級政府財政支取教育經費。

( 二) 保障農業轉移人口的權益，讓他們安心進城

農業轉移人口只有在農村的土地產權得到保護的前提下才能“安心離開農村”，只有在能夠享受城市基本社會保障的前提下才能“順利進入城市”，這需要改革完善當前的政策制度，在制度上保證他們“安心離開農村，順利進入城市”。

第一，以保護農民產權為核心推進土地制度改革，是確保農業轉移人口市民化的關鍵所在。土地是農民最基本的生活資料和維持生計的基本保障，也是農業轉移人口市民化的最大資本。當前農村土地管理制度改革，必須以明晰土地的產權為前提，明晰的土地產權能夠使農民的利益得到尊重與保護。首先，在農民家庭承包經營土地確權登記的基礎上，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。在堅持和完善最嚴格耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。其次，對農民宅基地進行確權登記，允許農民宅基地使用權及其附屬物自由交易。再次，對農村集體合作社權益，包括合作社擁有的農村集體建設用地權益實行股份化改造，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。在產權明晰的基礎上，使農業轉移人口在鄉村的基本經濟權利得到有效保障，從而為建立相應的資源有償退出機制打下基礎。改革的目標就是讓農民“帶資進城”、“帶財產進城”，這樣首先就可以有效解決農業轉移人口市民化進程中需承擔的個人成本。同時政府也可以將一部分土地增值稅、物業稅等用于給農業轉移人口的子女建公立學校，建設廉租房、經濟適用房等，讓農民真正享受到土地改革的紅利，享受到城鎮化的紅利，體面進城。

第二，實現城鄉統一的就業制度改革。穩定的就業才能帶來穩定收入，讓穩定生活有可靠的經濟保障，建立城鄉統一的就業制度為農業轉移人口的穩定就業提供制度保障。為此首先應對《勞動法》及其相關的法律法規進行修復完善，制定就業平等、禁止就業歧視的法律原則，保證農業轉移人口與市民享有平等的就業權利;其次，逐步建立城鄉統一的勞動力市場，將農業轉移人口就業納入國家統一的就業政策范疇，取消各種就業準入制度，逐步建立和完善統一開放、競爭有序、城鄉一體化的勞動力市場，使農業轉移人口可以和市民一樣在統一的勞動力市場上進行公平、公正、公開的就業競爭;再者，在勞動力報酬方面要切實保障農民工同工同酬。

第三，以實現公共服務均等化推進戶籍制度改革。十八屆三中全會提出“加快推進戶籍制度改革，推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，把進城落戶農民完全納入到城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”。這對實現公共服務均等化的戶籍制度改革提供了政策上的支持。在建立財政轉移支付同農業轉移人口掛鉤機制和以保護農民權益為核心的土地制度改革的基礎上，構建基本公共服務均等化的戶籍制度改革是可以實現的。同時城鎮應盡量放寬落戶條件降低入戶門檻，讓在城鎮擁有固定居所和有相對固定工作、穩定的收入的人都可進城落戶，在落戶城市的選擇上盡量引導農業轉移人口就近、就中小城市入戶。

( 三) 提高農業轉移人口融入城市的素質和能力

第一，構建農業轉移人口職業技能培訓機制。國家要加強對農業轉移人口的職業技能培訓。要通過建立健全培訓體系、豐富培訓內容、加大培訓投入、提高培訓質量等措施，逐步建立起農業轉移人口職業培訓機制。首先，進一步健全農業轉移人口的培訓體系。農業轉移人口的培訓機構要以現有的各類成人學校、就業培訓中心和農技培訓中心為基礎，積極引導園區、企業、科研機構和工會、婦聯、共青團等組織參與農業轉移人口的培訓;其次，加大財政投入保障農業轉移人口培訓資金。中央和地方各級財政要從財政支出中安排專項經費扶持農民工培訓工作，對需要進行培訓的農民工提供一定數量的補助金額，幫助農民工實現后天文化技術資本的積累;再次，建立健全符合多層次就業需要的職業培訓網絡。各級地方政府應該充分發揮主導作用，根據當地勞動力市場的需求，委托具備資格條件的各類職業培訓機構以及用人單位共同做好對農業轉移人口的職業培訓工作，保證農業轉移人口培訓工作的質量。

第二，提升農業轉移人口社會資本。首先，充分發揮社會組織的作用。一些非政府的社會組織像居委會、社區中心、文化團體等不僅是拓展農業轉移人口社會網絡的重要渠道，而且是促進農業轉移人口與市民相互交流的重要紐帶。這些社會組織可以通過開展豐富多彩的活動，引導農業轉移人口積極融入城市生活，營造良好的人際關系;其次，對農業轉移人口來說，要加強自身素質的培養，主動接受職業培訓及知識教育，提高自身的素質和能力，在工作和日常生活中，主動與同事、鄰居等進行交流和往來，拓寬自己的社交網絡。同時要努力融入城市文化，增強對所在城市文化的認同感;再次，加大輿論宣傳讓廣大市民充分認識到農業轉移人口對當地經濟發展做出的貢獻以及他們為此付出的艱辛，自覺消除心中對他們的偏見、排斥、歧視和不滿，在心理和行動上接納并幫助農業轉移人口盡快融入城市生活。

注釋:①教育券制度:由諾貝爾獎得主美國經濟學家米爾頓·弗里德曼提出，教育券是政府把原來直接投入公立學校的教育經費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券(即教育券)的形式直接發放給家庭或學生，學生憑教育券自由選擇政府所認可的學校(公立學?；蛩搅W校)就讀，不再受學區的限制，教育券可以沖抵全部或部分學費，學校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經費，用于支付辦學經費。在我國支持教育券制度的學者認為，教育券制度將選擇權交給學生及其家長，是平衡人口轉移情況下地區利益，解決教育問題的有效方法。

［1］王敏鴿. 農業轉移人口市民化制約因素及對策［N］. 陜西日報，2013 -10 -15(05).

［2］姬鐵見. 農民工仍將無法融入城市［EB/OL］. http://city. ifeng. com/special/chinacity15/index. shtml.

［3］禾刀. 所有市長反對戶改的弦外之音［N］. 中國青年報，2012 -8 -22(02).

［4］邱鵬旭. 對“農業轉移人口市民化”的認識和理解［EB/OL］. http://theory. people. com. cn/n/2013/0313/c40537 -20778267. html.

［5］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2013.

［6］中國政府門戶網站. 2012 年全國農民工監測調查報告［EB/OL］. http://www. gov. cn/gzdt/2013 - 05/27/content_ 2411923. htm.

［7］李鳳桃. 農民工市民化現狀報告［J］. 中國經濟周刊，2014，(9).