社會資本視野下的政府治理問題考量

摘要：國家治理體系和治理能力現代化，其實質就是要實現制度現代化，而實現制度現代化的關鍵在于政府治理模式的轉變。社會資本與政府治理密切相關，促進那些嵌入社會結構之中的社會信任、互惠規范和公民參與網絡等社會資本良性互動，有助于形成“自愿合作”的穩定社會均衡，并深刻影響政府治理績效。培育現代社會資本，實現有效政府治理，需要突出治理導向性、法治優先性、治理公共性、治理基礎性。

關鍵詞：社會資本；政府治理；績效；公共精神；法治優先性

中圖分類號：DO35 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）08-0004-04

作者簡介：陳述飛（1974-），男，江蘇淮安人，江蘇省社會科學院科學發展觀研究基地、江蘇省社會科學院泰州分院特約研究員，研究方向：公共管理與思想政治教育。

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”，其實質就是要實現制度現代化，而實現制度現代化的關鍵在于政府治理模式的轉變。應該說，行政單中心的政府管理模式中，政府通常是唯一的管理主體，處于絕對主導地位，無論是宏觀政策的制定還是微觀層次的監督執行，基本上都是由政府直接操作，從而出現了不同程度的治理失效，也制約了社會治理、市場治理的廣度、深度。政府改革之所以難，難就難在難以打破自身利益藩籬，因此，我們迫切需要找到新的“治理變革之道”，為深化改革、實現有效政府治理提供強有力的參鑒和指導。

一、契機：社會資本與政府治理的關聯分析

社會資本（Social Capital）是20世紀80年代開始，特別是90年代興起的一個國際性學術熱點。它是由社會學家率先提出，而后被經濟學家、政治學家以及法學家廣泛采納并用來解釋和說明各自研究領域問題的綜合性概念和研究方法。皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）、詹姆斯·科爾曼（James Coleman）以及羅伯特D·帕特南 （Robert Putnam）是有關社會資本理論的三位代表人物。帕特南認為社會資本有兩種形式：一種是起紐帶作用的社會資本，把彼此已經熟悉的人們團結在一起；另一種是起橋梁作用的社會資本，把彼此不認識的人或群體聯系到一起?！霸谝粋€繼承了大量社會資本的共同體內，自愿的合作更容易出現，這些社會資本包括互惠的規范和公民參與的網絡。這里所說的社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率……社會資本促進了自發的合作?！盵1]195-196

“治理”是西方后現代社會的概念，它試圖超越西方以往的現代性。代議制、官僚制和司法獨立是政治現代性的重要標志。但是到后現代，老百姓不滿足于代議制，謀求直接參與政治，因而“新公共管理”（New Public Management）提出摒棄官僚制，讓政府對民眾負責。同樣，強調打破代議制，通過協商民主讓老百姓直接參與和達成決策共識。從目前來看，迄今西方主流的民主體制抑或代議制，并未真正實現讓老百姓直接參與?？偟膩碇v，“治理”即使在西方也還停留在概念層面，盡管它是一種趨勢。徹底摒棄官僚制有被民粹主義綁架的風險，其后果可能是災難性的?；谥袊默F實，我們的主要問題并不是打破現代性進入后現代，而是通過改造傳統官僚制，建構理性官僚制，實現政治現代性，進而跨入后現代性。[2]所以，政府治理關鍵的問題還是要切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，建設法治政府和服務政府，進而為形成多元治理創造環境，培育基礎。

社會資本理論有助于引起人們對非社會狀況、經濟條件、政治傳統等因素的重視，關注那些嵌入社會結構之中的社會信任、互惠規范和公民參與網絡等，從文化背景等視角深究治理問題，促進“自愿合作”的穩定社會均衡，但也可能導致“拒絕合作”的穩定社會均衡，這對致力于提升治理績效，實現政府的有效治理具有不容忽視的作用。

1.關于社會資本正外部性的考量。為什么有些民主政府獲得了成功而有些卻失敗了？帕特南通過對意大利各地區公民生活情形的研究發現，問題的關鍵在于社會資本。社會資本包括信任、互惠規范和公民參與網絡等的積累狀況，在很大程度上決定著一個地區公民的公共精神和對政府治理的參與，從而在根本上影響到政府治理績效，即社會資本和政府治理之間具有正相關性，社會資本存量豐富為政府治理創造了優良的社會土壤和生態環境。從社會資本的正外部性視角來看：一方面，優質、充裕的社會資本存量為有效政府治理創造了優良的社會土壤和生態環境，是創新政府治理模式，提升政府治理績效，實現政治現代性的重要前提，政府治理的廣度、深度和質態與社會資本的發展狀況密不可分；另一方面，有效的政府治理有助于增進社會信任、完善互惠規范和擴展公民參與網絡，從而有利于社會資本水平的提高，有助于形成“自愿合作”的穩定社會均衡，奠定社會“善治”基礎。

社會信任是政府治理的基石。在帕特南看來，信任是社會資本最關鍵和本質性因素，信任為社會生活增添了潤滑劑?！吧鐣Y本一般來說都是公共品”，[1]199他認為一個群體內的信任會擴散到整個社會，讓更大范圍內的自愿合作成為可能。政府治理如果缺乏社會信任的支撐，其有效性是難以實現的，因為以工具理性為基礎的、非人格的、超越具體情境的種種程序或制度編織成的現代社會，其全體成員之間的互動和信息交換都必須在這個系統信任的框架內進行，否則，希冀社會能夠有序運行、和諧發展是難以想象的；同樣，在日常的人際交往中要取得相互認同，就應融入社會，不斷互動，增進彼此信任，減少相互猜疑、抵觸，避免形成一種“拒絕合作”的穩定社會均衡。

互惠規范是政府治理的前提?；セ菀幏哆@種社會資本對于經濟社會發展的作用十分重要，世界銀行把其看成是促進貧困地區經濟與社會發展的最關鍵因素。著名經濟學家道格拉斯·諾思認為，對經濟增長起決定性作用的是制度性因素而非技術性因素，其在《西方世界的興起》一書中指出，“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方興起的關鍵?！盵3]事實上，有效率的組織通常是其在制度上做出安排與確立所有權以造成一種刺激，形成互惠規范，從而使個人的經濟努力變成私人收益率并接近社會收益率。由是觀之，促進互惠規范的形成對協調社會關系、維護社會良序、增進協同融合至關重要，是實現有效政府治理的前提。endprint

公民參與是政府治理的趨向。網絡是當今人與人之間進行溝通與交換的重要橋梁與紐帶，是社會行動者及其彼此間關系的集合，網絡社會資本對于優化政府治理、促進和諧社會至關重要。首先，公民參與網絡能促進合作、團結、民主等公民精神的培養，增加博弈的重復性，減少投機、逃避和欺騙行為，從而有助于克服集體行動困境，提升政府治理績效；其次，完善的公民參與網絡，特別是橫向網絡，可以為公民的利益表達提供多種渠道，緩解社會矛盾激化，增加社會和諧因素，促進政府與公民之間的良性互動，擴大社會自治領域，創造走向“善治”的有效空間。[4]

2.關于社會資本負外部性的考量。掀起社會資本研究熱潮的帕特南自己也承認，并不是所有的社會資本都對公民生活、集體行動是件好事?；谏鐣Y本視角研究政府治理問題，社會資本的負外部性不容忽視。社會資本說到底是一種非正式制度，是正式制度缺少情況下的一種不得已的安排。在政府治理改革進程中，非正式關系對體制外治理主體的發育可以起到積極作用，但是非正式關系的泛濫及其在社會資源配置中所發揮的巨大作用，特別是對權力結構無孔不入的滲透，不僅妨礙正式制度功能的發揮，擾亂治理秩序，增加治理成本，而且還會嚴重侵蝕政府資源配置的公正性與合法性基礎。福山在《社會資本、公民社會與發展》中提出，“群體內的團結削弱了群體成員與非群體成員進行合作的能力，而且常常給后者帶來消極的外部性?！盵5]

就我國目前來看，實現政府的有效治理，現存社會資本還有諸多不相適應之處。例如，我國傳統社會重視非正式的社會關系和制度安排、忽視理性化的正式制度和規范的建立，是一個較為典型的“啞鈴型”社會（一端是個人和家庭，另一端是國家或政府），在這樣的境況下調節政府與公眾之間矛盾和沖突，缺乏現代公共治理理念所倡導的那種對話平臺與溝通渠道以及促進公民社會健康發育的制度環境，缺乏社會中間組織作為信息交換器、緩沖器和平衡器；傳統社會資本主要鑲嵌在以家庭或家族為單位的小范圍、高同質的網絡結構內部，其成長缺乏包容開放的態勢，這在很大程度上決定了其內部成員對公共精神關注的狹隘視野；現存社會資本既含有體現鄉土中國情結的傳統成分，也具有不同程度適應現代化進程需要的現代因素，進而呈現出社會資本傳統性和現代性多元并存的狀況，如何推動社會資本由傳統向現代轉型，是一個需要十分關注的問題。

二、思辨：社會資本如何影響政府治理績效

帕特南為了研究民主制度績效問題（政府治理績效），利用意大利地區改革經驗對他的研究假設進行實證檢驗，并具體化為五個環環相扣、層層推進的問題，從而得出最終結論：“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使得民主得以運轉的關鍵因素?！盵1]217這為我們研究現代政府治理，提升治理績效，提供了一個很好的研究框架與思路。

注：X代表自變量，下標字母N代表北部地區，S代表南部地區，下標數字1、2、3、4分別代表社會狀況、經濟條件、政治傳統和文化背景；Y代表制度績效，下標1990、1970代表年代；C代表制度設計。

問題一：制度變革對治理績效是否起作用？帕特南將意大利南北部地區1970年的制度績效和1990年的制度績效分別進行縱向對比，發現“地區改革已經深刻地影響了意大利的基層政治”，[1]68YN1970>YS1970，YN1990>YS1990。

問題二：如果制度設計相同，制度績效是否存在地區差別？帕特南運用12項可觀察的具體指標對各個地區制度績效進行了測量，研究發現，意大利不同地區政府雖然幾乎同時開始制度改革，在C相同的情況下，中北部地區政府的績效明顯高于南部地區政府，即YN1990>YS1990。

問題三：制度設計相同，不同地區制度績效差異的成因是什么？帕特南對南北部地區的社會條件、經濟狀況、政治傳統和文化背景與制度績效進行分析，發現經濟條件不同能夠解釋南北地區之間的績效差異，但南北地區內部的績效差異無法解釋?！暗貐^政府績效與該地區社會政治生活同理想的公民共同體的接近程度之間存在著不同尋常的吻合關系”、“公民共同體的解釋力比經濟發展的解釋力更大，一個地區的公民程度越高，地區政府就越有效”。[1]112“如果把地區的公共精神考慮在內，前面敘述的經濟發展與制度績效之間的關系完全消失。換句話說，經濟發達地區的地區政府之所以比較成功（制度績效較高）僅僅是因為它們具有更強的公共精神?！盵1]113即XN2與XS2的差異不能解釋YN1990>YS1990。帕特南又檢驗了其他可能導致解釋制度績效高低的因素，如政治沖突、社會穩定、教育水平、城市化、人事的穩定性等等，結果表明它們均不能合理解釋意大利南北地區的制度績效差異，即XN1與XS1的差異不能解釋YN1990>YS1990，XN3與XS3的差異，也不能解釋YN1990>YS1990。好政府的最重要的因素是一個地區的社會政治生活接近公民共同體理想狀態的程度，[1]134-139即XN4與XS4的差異是YN1990>YS1990的最好解釋。

問題四：不同地區為什么存在公民共同體差別？帕特南運用歷史分析方法，追溯公民共同體之源，認為是12世紀意大利半島南北方出現的兩種截然不同的政治制度造成了它們之間公共精神的巨大差異。而且，經驗數據分析結果表明中北部和南部之間這種公共精神的差異一直穩定延續至今。

問題五：公共精神的差異如何影響制度績效？帕特南認為，線性的因果問題不能排除均衡分析，解釋自愿合作性制度和行為的關鍵因素在于公民共同體的社會資本，社會信任、互惠規范和公民參與網絡這三者可以相互促進，即社會信任可以促進互惠規范的形成和橫向網絡的建立，互惠規范可以促進社會信任的擴散和橫向網絡的發展，橫向網絡的建立使得社會信任可以在其中傳遞和擴散、互惠規則得以在其中形成，三者之間良性互動，促進“自愿合作”，進而形成一種穩定的社會均衡。當然，低社會資本有可能導致惡性循環，形成一種“拒絕合作”的穩定社會均衡。社會選擇哪一種社會均衡，將由歷史來決定。[1]207-212“社會資本對于一個國家的繁榮和競爭力具有舉足輕重的影響力，但是它最重要的影響力不在經濟層面上，而是在人們的社會生活和政治生活上”、“社會資本匱乏的國家，不只是傾向于形成小規模、低效率的弱勢企業，而且也容易產生腐敗的貪官，還有效率不彰的公共行政部門”、“低水平的社會資本會導致一些政治功能失調”。[6]卡雷斯·鮑伊斯（Carles Boix）也分析了社會資本促進政府治理的五個微觀機制：（1）選民和精英關系。積極參與公共事務的網絡可以增加官僚的責任感，同時擴大人們的利益表達渠道；（2）遵守規則。如果人們對他人遵守政府規則的信任度增加，就會履行職責，減少政府強制執行的成本；（3）公民美德。社會資本可以形成一種公民美德，使人們從“我”變成“我們”，培養人們對公共事務的關注；（4）官僚效率。官僚之間的信任和合作可以降低上級監督下級的費用，從而提高官僚的工作效率；（5）精英之間的協調。在種族、宗教或階級社會分化嚴重的社區，社會資本可以促進精英之間的妥協，消除不同群體間的隔閡。[7]endprint

三、進路：培育現代社會資本，實現有效政府治理

發展經濟、改善民生是政府的職責，公平正義則體現政府改革的良心。實現政府的有效治理，需要加快傳統社會資本向現代意義上的社會資本轉化，培育現代社會資本，充分發揮社會資本的正外部性，不斷凝聚建設法治政府、服務政府的社會正能量，不斷滿足公眾對全面深化改革的訴求，促進社會公平、正義。

1.培育公共精神，突出治理導向性。在帕特南的公民社會概念中，他尤其強調了公民社會中由公民社團培育出的、在密集的參與網絡中表現出來的廣泛合作精神；而美國社會學家愛德華·希爾斯也認為對一個秩序優良的公民社會來說，公共精神、公民認同的存在同樣是至關重要的，在他看來，若無最低限度的公民認同，公民社會的機構或制度就不可能運作。值得注意的是，公民社會的公共精神并不是可以簡單移植的，也不可能一蹴而就，必須為它提供一個蘊育成長的適宜土壤。簡言之，我們應當在政府治理實踐過程中，提供一種特有的“公共領域”（政府與公民合作、溝通的平臺），加快培育理智審慎的政治文化、個人獨立自由的精神，既主張賦予個人自由和利益訴求的合法性和正當性，又強化相應的責任意識、規范意識和服務意識，激發公民的創造精神和社會公共事務治理的參與熱情，從而形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。在此，我們需要特別強調，著力培育公民的公共精神，繁榮“公民性”社會資本應該成為現代政府治理的一個基本的實踐導向、價值取向。

2.建設有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社會和公俗良序的市場治理，強行推進所謂的政府與市場、公民社會有效互動的多元治理格局，其主張是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“沒有政府的治理”，這種理念不適合中國情況，必須加以修正。實現我國的政治現代性，促進社會和諧，經濟繁榮，問題的關鍵主要還是取決于政府。社會資本視域下，有效的政府治理，必須注重建設有限政府，全面正確履行政府職能，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，真正為“使市場在資源配置中起決定性作用”釋放空間，加大推廣政府購買服務力度、廣度與深度；有效的政府治理還需要不斷改善社會治理方式，完善市場治理體系，逐步完成由權力管制型向有限服務型過渡，要在健全基層群眾自治機制的基礎上，不斷擴大群眾自治范圍，為社會自治創造適度空間，達成公民、社會與政府之間的良性互動，以實現政府治理模式從單中心向以政府、市場、社會組織和公民等多中心共同參與的創新轉變，營造政府主導，社會共治的和諧局面。

3.健全制度供給，突出法治優先性。中國傳統文化比較重視非正式的社會關系和非正式的制度安排，而往往忽視理性化的正式制度的建立和實施，這在一個狹隘和封閉的社會歷史時期的確起到了一定的積極作用，但現代社會是一個由各種理性化的程序和制度構成的社會，問題還在于這些程序和制度往往是由一些不在場的機構權威根據普通人所不熟悉的邏輯建構出來的，并不是從每個人的日常生活中內生出來的，從政治現代性的角度來看，沒有穩定的制度結構和穩定的行為預期，不利于構建法治中國，不利于政府實現優先治理?！皣覍哟谓⑸鐣Y本的任務總是以現存社會結構為中介的。在沒有首先注意到構成社會的制度的情況下，要引導個人相互合作或相互尊重是不可能的?！盵8]鑒于此，我們必須通過法治等基本方式確定在社會關系和社會結構中產生的各種社會資本要素、內涵特定的行為范式，為現代法理型社會資本提供制度化保障，暢通制度性公眾有序參與渠道，引導社會資本包容開放的新態勢，避免公共權力過度擴張，加快制度創新步伐，確保政府治理法治化航向，突出法治優先性。

4.培育社會組織，突出治理基礎性。作為一種水平型社會聯系網絡，豐富的結社生活能促進社會資本的積累，對集體行動和政府的治理績效都起到促進作用。繁榮和民主發展的背后，價值觀和品德起著至關重要的作用，而社會組織的介入卻十分有益于這種品質的建立，“……對于民主制度的績效來說，至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動?！盵1]1-2目前，我國社會組織在數量上雖初具規模，但就作用而言，和西方發達國家社會組織相比，和實現國家治理體系和治理能力現代化的要求相對照，發展明顯滯后，還很不成熟，特別是缺乏“公共性”價值的社會探討，這無疑制約了現代社會資本增量的提升，也難以充分發揮其在政府治理實踐中的橋梁、紐帶作用?；诖?，社會組織應充分認識到自身的特性、職能和優勢，盡快轉變對政府部門的依附思維；而政府一方面要著力建設好與社會組織的合作伙伴關系，更多地從一些傳統的管理領域中解放出來，擴大社會自治領域，豐富公眾有序參與網絡；另一方面要充分利用社會和市場的力量，并在公共部門引入競爭機制，在“公共物品”的供給與服務上積極推進“多中心治理模式”，為政府職能轉移建設好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。當然，與市場治理中的企業一樣，以結合型社會資本為基礎的社會組織通常以利益為中心，受益對象封閉、確定，這就要求政府也要嚴于監管，最大限度減少社會資本負外部性，善于打破既得利益阻礙，積聚政府治理正能量，促進全面深化改革。

參考文獻：

[1][美]羅伯特D·帕特南.使民主運轉起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[2]胡偉.市場化與國家治理[N].東方早報，2013-11-26.

[3][美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起[M].厲以平，蔡磊，譯.北京：華夏出版社，1999：5.

[4]俞可平.社會良序更多依靠社會自治與自律[N].文匯報，2011-4-27.

[5][美]弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發展[J].馬克思主義與現實，2003，（2）.

[6][美]弗朗西斯·福山.信任——社會道德和繁榮的創造[M].李婉蓉，譯.呼和浩特：遠方出版社，1998：405-408.

[7]Boix，Carles，Daniel，Posner.Social CaPital：Its Origins and Effects on Governments Performmance[J].British Journal of Political Seienee，1998，VO.1 28：686-693.

[8][美]戈蘭·海登.公民社會、社會資本與發展[J].周紅云，譯.馬克思主義與現實，2000，（1）.

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三、進路：培育現代社會資本，實現有效政府治理

發展經濟、改善民生是政府的職責，公平正義則體現政府改革的良心。實現政府的有效治理，需要加快傳統社會資本向現代意義上的社會資本轉化，培育現代社會資本，充分發揮社會資本的正外部性，不斷凝聚建設法治政府、服務政府的社會正能量，不斷滿足公眾對全面深化改革的訴求，促進社會公平、正義。

1.培育公共精神，突出治理導向性。在帕特南的公民社會概念中，他尤其強調了公民社會中由公民社團培育出的、在密集的參與網絡中表現出來的廣泛合作精神；而美國社會學家愛德華·希爾斯也認為對一個秩序優良的公民社會來說，公共精神、公民認同的存在同樣是至關重要的，在他看來，若無最低限度的公民認同，公民社會的機構或制度就不可能運作。值得注意的是，公民社會的公共精神并不是可以簡單移植的，也不可能一蹴而就，必須為它提供一個蘊育成長的適宜土壤。簡言之，我們應當在政府治理實踐過程中，提供一種特有的“公共領域”（政府與公民合作、溝通的平臺），加快培育理智審慎的政治文化、個人獨立自由的精神，既主張賦予個人自由和利益訴求的合法性和正當性，又強化相應的責任意識、規范意識和服務意識，激發公民的創造精神和社會公共事務治理的參與熱情，從而形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。在此，我們需要特別強調，著力培育公民的公共精神，繁榮“公民性”社會資本應該成為現代政府治理的一個基本的實踐導向、價值取向。

2.建設有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社會和公俗良序的市場治理，強行推進所謂的政府與市場、公民社會有效互動的多元治理格局，其主張是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“沒有政府的治理”，這種理念不適合中國情況，必須加以修正。實現我國的政治現代性，促進社會和諧，經濟繁榮，問題的關鍵主要還是取決于政府。社會資本視域下，有效的政府治理，必須注重建設有限政府，全面正確履行政府職能，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，真正為“使市場在資源配置中起決定性作用”釋放空間，加大推廣政府購買服務力度、廣度與深度；有效的政府治理還需要不斷改善社會治理方式，完善市場治理體系，逐步完成由權力管制型向有限服務型過渡，要在健全基層群眾自治機制的基礎上，不斷擴大群眾自治范圍，為社會自治創造適度空間，達成公民、社會與政府之間的良性互動，以實現政府治理模式從單中心向以政府、市場、社會組織和公民等多中心共同參與的創新轉變，營造政府主導，社會共治的和諧局面。

3.健全制度供給，突出法治優先性。中國傳統文化比較重視非正式的社會關系和非正式的制度安排，而往往忽視理性化的正式制度的建立和實施，這在一個狹隘和封閉的社會歷史時期的確起到了一定的積極作用，但現代社會是一個由各種理性化的程序和制度構成的社會，問題還在于這些程序和制度往往是由一些不在場的機構權威根據普通人所不熟悉的邏輯建構出來的，并不是從每個人的日常生活中內生出來的，從政治現代性的角度來看，沒有穩定的制度結構和穩定的行為預期，不利于構建法治中國，不利于政府實現優先治理?！皣覍哟谓⑸鐣Y本的任務總是以現存社會結構為中介的。在沒有首先注意到構成社會的制度的情況下，要引導個人相互合作或相互尊重是不可能的?！盵8]鑒于此，我們必須通過法治等基本方式確定在社會關系和社會結構中產生的各種社會資本要素、內涵特定的行為范式，為現代法理型社會資本提供制度化保障，暢通制度性公眾有序參與渠道，引導社會資本包容開放的新態勢，避免公共權力過度擴張，加快制度創新步伐，確保政府治理法治化航向，突出法治優先性。

4.培育社會組織，突出治理基礎性。作為一種水平型社會聯系網絡，豐富的結社生活能促進社會資本的積累，對集體行動和政府的治理績效都起到促進作用。繁榮和民主發展的背后，價值觀和品德起著至關重要的作用，而社會組織的介入卻十分有益于這種品質的建立，“……對于民主制度的績效來說，至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動?！盵1]1-2目前，我國社會組織在數量上雖初具規模，但就作用而言，和西方發達國家社會組織相比，和實現國家治理體系和治理能力現代化的要求相對照，發展明顯滯后，還很不成熟，特別是缺乏“公共性”價值的社會探討，這無疑制約了現代社會資本增量的提升，也難以充分發揮其在政府治理實踐中的橋梁、紐帶作用?；诖?，社會組織應充分認識到自身的特性、職能和優勢，盡快轉變對政府部門的依附思維；而政府一方面要著力建設好與社會組織的合作伙伴關系，更多地從一些傳統的管理領域中解放出來，擴大社會自治領域，豐富公眾有序參與網絡；另一方面要充分利用社會和市場的力量，并在公共部門引入競爭機制，在“公共物品”的供給與服務上積極推進“多中心治理模式”，為政府職能轉移建設好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。當然，與市場治理中的企業一樣，以結合型社會資本為基礎的社會組織通常以利益為中心，受益對象封閉、確定，這就要求政府也要嚴于監管，最大限度減少社會資本負外部性，善于打破既得利益阻礙，積聚政府治理正能量，促進全面深化改革。

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三、進路：培育現代社會資本，實現有效政府治理

發展經濟、改善民生是政府的職責，公平正義則體現政府改革的良心。實現政府的有效治理，需要加快傳統社會資本向現代意義上的社會資本轉化，培育現代社會資本，充分發揮社會資本的正外部性，不斷凝聚建設法治政府、服務政府的社會正能量，不斷滿足公眾對全面深化改革的訴求，促進社會公平、正義。

1.培育公共精神，突出治理導向性。在帕特南的公民社會概念中，他尤其強調了公民社會中由公民社團培育出的、在密集的參與網絡中表現出來的廣泛合作精神；而美國社會學家愛德華·希爾斯也認為對一個秩序優良的公民社會來說，公共精神、公民認同的存在同樣是至關重要的，在他看來，若無最低限度的公民認同，公民社會的機構或制度就不可能運作。值得注意的是，公民社會的公共精神并不是可以簡單移植的，也不可能一蹴而就，必須為它提供一個蘊育成長的適宜土壤。簡言之，我們應當在政府治理實踐過程中，提供一種特有的“公共領域”（政府與公民合作、溝通的平臺），加快培育理智審慎的政治文化、個人獨立自由的精神，既主張賦予個人自由和利益訴求的合法性和正當性，又強化相應的責任意識、規范意識和服務意識，激發公民的創造精神和社會公共事務治理的參與熱情，從而形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。在此，我們需要特別強調，著力培育公民的公共精神，繁榮“公民性”社會資本應該成為現代政府治理的一個基本的實踐導向、價值取向。

2.建設有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社會和公俗良序的市場治理，強行推進所謂的政府與市場、公民社會有效互動的多元治理格局，其主張是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“沒有政府的治理”，這種理念不適合中國情況，必須加以修正。實現我國的政治現代性，促進社會和諧，經濟繁榮，問題的關鍵主要還是取決于政府。社會資本視域下，有效的政府治理，必須注重建設有限政府，全面正確履行政府職能，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，真正為“使市場在資源配置中起決定性作用”釋放空間，加大推廣政府購買服務力度、廣度與深度；有效的政府治理還需要不斷改善社會治理方式，完善市場治理體系，逐步完成由權力管制型向有限服務型過渡，要在健全基層群眾自治機制的基礎上，不斷擴大群眾自治范圍，為社會自治創造適度空間，達成公民、社會與政府之間的良性互動，以實現政府治理模式從單中心向以政府、市場、社會組織和公民等多中心共同參與的創新轉變，營造政府主導，社會共治的和諧局面。

3.健全制度供給，突出法治優先性。中國傳統文化比較重視非正式的社會關系和非正式的制度安排，而往往忽視理性化的正式制度的建立和實施，這在一個狹隘和封閉的社會歷史時期的確起到了一定的積極作用，但現代社會是一個由各種理性化的程序和制度構成的社會，問題還在于這些程序和制度往往是由一些不在場的機構權威根據普通人所不熟悉的邏輯建構出來的，并不是從每個人的日常生活中內生出來的，從政治現代性的角度來看，沒有穩定的制度結構和穩定的行為預期，不利于構建法治中國，不利于政府實現優先治理?！皣覍哟谓⑸鐣Y本的任務總是以現存社會結構為中介的。在沒有首先注意到構成社會的制度的情況下，要引導個人相互合作或相互尊重是不可能的?！盵8]鑒于此，我們必須通過法治等基本方式確定在社會關系和社會結構中產生的各種社會資本要素、內涵特定的行為范式，為現代法理型社會資本提供制度化保障，暢通制度性公眾有序參與渠道，引導社會資本包容開放的新態勢，避免公共權力過度擴張，加快制度創新步伐，確保政府治理法治化航向，突出法治優先性。

4.培育社會組織，突出治理基礎性。作為一種水平型社會聯系網絡，豐富的結社生活能促進社會資本的積累，對集體行動和政府的治理績效都起到促進作用。繁榮和民主發展的背后，價值觀和品德起著至關重要的作用，而社會組織的介入卻十分有益于這種品質的建立，“……對于民主制度的績效來說，至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動?！盵1]1-2目前，我國社會組織在數量上雖初具規模，但就作用而言，和西方發達國家社會組織相比，和實現國家治理體系和治理能力現代化的要求相對照，發展明顯滯后，還很不成熟，特別是缺乏“公共性”價值的社會探討，這無疑制約了現代社會資本增量的提升，也難以充分發揮其在政府治理實踐中的橋梁、紐帶作用?；诖?，社會組織應充分認識到自身的特性、職能和優勢，盡快轉變對政府部門的依附思維；而政府一方面要著力建設好與社會組織的合作伙伴關系，更多地從一些傳統的管理領域中解放出來，擴大社會自治領域，豐富公眾有序參與網絡；另一方面要充分利用社會和市場的力量，并在公共部門引入競爭機制，在“公共物品”的供給與服務上積極推進“多中心治理模式”，為政府職能轉移建設好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。當然，與市場治理中的企業一樣，以結合型社會資本為基礎的社會組織通常以利益為中心，受益對象封閉、確定，這就要求政府也要嚴于監管，最大限度減少社會資本負外部性，善于打破既得利益阻礙，積聚政府治理正能量，促進全面深化改革。

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【責任編輯：黎峰】endprint