新形勢下干部特殊化問題及對策探討

王 兵

( 中共南京市委黨校，南京210029)

所謂干部特殊化，是指某些領導干部把人民賦予的權力私有化，在政治、經濟或其他方面為個人、小集團謀取私利的行為。我們黨和國家歷來重視反對干部特殊化思想和現象。黨的十八大以來，習近平多次強調反腐倡廉建設必須反對特權思想、特權現象。反對干部特殊化不僅是黨風廉政建設的重要內容，而且是關乎我們黨能否永葆生機活力的大問題。因此，深入剖析干部特殊化的危害、成因并探尋解決的對策，對于抵制和克服干部的特權思想和行為，對于樹立民本理念、加強黨的執政能力建設，具有重大的現實意義。

一、干部特殊化的表現和危害

當前，廣大黨員干部的作風主流是好的，但不排除在少數領導干部身上還存在著特殊化思想、特權行為。在現實生活中，干部特殊化的表現形式是多樣的。在經濟上表現為某些領導干部憑借權力謀取生活享受，這主要指除了規定的待遇外以權力謀取用車、住房、吃喝、國內外旅游以及豪華甚至奢侈的娛樂生活。還有的領導干部利用自己手中的權力謀取私利，也包括為子女親屬謀求非分的經濟利益。在政治上主要表現為等級制和家長制，這在一些地區、部門還存在著，一些黨員干部不遵守民主集中制原則，搞獨斷專行、“一言堂”，把權力牢牢抓在手中，事事都要自己親自“拍板”。這些特權現象已滲透到經濟、政治、文化、社會等各個領域，且行使特權的范圍也有逐步擴大的趨勢。

無論從世界社會主義運動發展史，還是從現階段中國的具體國情，都能清晰地看到干部特殊化嚴重的危害。首先，干部搞特殊化破壞了社會主義公平正義。從政治層面來說，如何合理地分配公共權力資源是公平正義的一項重要內容。如果公共權力的公正配置就意味著經濟、政治、文化、社會等權利和資源分享給每個社會成員，并承擔相應的各種義務，那么，干部搞特殊化就使得社會公平正義的天平發生嚴重的“傾斜”，因為它會造成社會向兩個極端發展，即某些特定職業、人群的優勢地位和另外一些職業、人群的弱勢地位，也就成為影響社會穩定的重要因素。其次，干部搞特殊化破壞了黨群干群關系。從世界政黨興衰看，人民群眾支持或認同一個政黨，既看黨的理論、政策和路線是否先進，更看黨員干部的作風是否優良。鄧小平曾一針見血地指出，“我們的同志如果對個人的、家庭的利益關心得太多了，就沒有多大的心思和精力去關心群眾了，頂多只能在形式上搞一些不能不辦一辦的事情?！保?］128近些年來，特權現象的負面效應越加顯著，極大地傷害了人民群眾的感情，損害了黨和政府的“公信力”和“凝聚力”，加大了人民群眾與黨員干部的心理疏離。再次，干部搞特殊化阻礙了改革的發展進程。改革是權力與利益分配的再調整，必然會威脅到特權者的“特殊利益”，包括經濟、社會、政治等方面利益。因此，特權者會想方設法利用自己強大的經濟、政治實力去影響政策走向，進而使得改革受限、停滯或扭曲。因此，干部特殊化如果任其發展下去，嚴重的會導致亡黨亡國。這絕不是危言聳聽，而是有血的教訓。蘇聯共產黨的垮臺就是因為黨內特權階層以權謀私、貪圖享樂、阻礙改革，一步步由堅定的共產主義信仰者墮落成拜金主義者。

二、干部特殊化現象的成因剖析

干部的特殊化現象是一種復雜的社會歷史現象，從本質上說是剝削制度的產物。從理論上來講，社會主義國家消滅了私有制，不應當存在干部的特殊化現象。但現實的中國并非如此，干部特殊化現象不僅存在，而且相當嚴重。之所以如此，是由于當前中國正處于社會轉型的歷史大背景下，干部特殊化現象的產生和存在有其賴以生存的多層面的原因。

1. 生產力發展水平的相對不高。馬克思主義認為，物質決定意識，任何社會現象的產生都是與一定的物質條件密切關聯。從這層意義上講，干部特殊化現象是人類社會生產力發展到一定程度的產物，同時也是由于人類社會生產力發展的相對不足而得以長期存在。馬克思、恩格斯曾深刻地指出:“在極端貧困的情況下，就必須重新開始爭奪必需品的斗爭，也就是說，全部陳腐的東西又會死灰復燃?！保?］按照他們的設想，共產主義社會中特權現象將會消失，因為在這個階段中人類社會生產力得到高度發展，足以達到“按需分配”的程度，人類社會的生產關系得到調整，生產資料的剝削階級私有制將被徹底廢除，全社會成員的教育、文化和道德水平得到極大的提高，這就鏟除了特權產生和發展的根源。而當今處在社會主義初級階段的中國，盡管實行改革開放政策以來，經濟有了較快的發展，綜合國力已躍居世界第二位，但由于生產力發展水平相對還不高，整個社會財富仍處于不夠富足的狀態，尤其是經濟上經常出現某種資源要素短缺的情況，這就使得有些干部能憑借手中掌握的權力謀取私利。此外，市場經濟條件下社會上有一部分人富裕起來了，過著寬裕的生活，這就使得有些領導干部由于經不起金錢物欲的誘惑，而動用手中的權力，去追求生活上的滿足。

2. 封建主義和資產階級腐朽思想的影響。干部特殊化現象和行為都是在腐朽思想支配下發生的，腐朽思想的來源既有歷史遺留的，也有從國外傳入的。一方面，從歷史遺留來看，一些領導干部頭腦中的特權思想主要與我國根深蒂固的封建主義等級特權傳統相關聯。中國從原始社會進入奴隸社會，社會開始分層，等級特權也隨之出現?！蹲髠鳌ふ压吣辍酚涊d:“天有十日，人有十等，下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣輿，輿臣隸，隸臣僚，僚臣仆，仆臣臺。馬有圉，牛有牧，以待百事?！钡搅朔饨ㄉ鐣?，等級分化進一步加深，逐步形成了壁壘森嚴、界線分明的社會等級制度。這種等級劃分基本依據的是社會分工、血緣關系、人身依附、財產關系、官階高低等因素，主要特點是個人或階層所享有的特權與其所處的等級地位是對等的。也就是說，等級越高，地位越尊貴，享有的特權越多，反之，等級越低，地位越地下，承擔的義務則越多。在社會主義社會中，封建主義統治和封建所有制雖然已經徹底推翻，但意識的演進往往具有滯后性，肅清封建主義殘余影響這一任務還沒有能夠徹底完成，傳統的等級特權仍然存在于人們的思想觀念中。正如鄧小平曾明確指出的，“搞特權，這是封建主義殘余影響尚未肅清的表現?！保?］332另一方面，國外的資產階級思想對干部特殊化的產生也有一定的影響。這主要指的是拜金主義、享樂主義、極端的個人主義，它們毒化了社會風氣，形成了一種對領導干部干部極具腐蝕性的社會環境，也成為干部特殊化難以根治的原因之一。

3. 體制機制的不健全。在中國社會主義初級階段，經濟、政治等體制上的不健全是干部特殊化產生的重要原因之一。正如鄧小平所指出的，特權現象與長期對經濟、政治、文化和社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關聯。從經濟體制上來看，我國現階段之所以出現特權現象和行為，主要是因為社會主義市場經濟體系尚未完全建立起來，正處在傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期。在這一社會轉型漸進過程中，存在著兩種主要的經濟機制，一種是市場機制，相當大一部分資源已由市場支配，貨幣已成為社會經濟聯系的紐帶和中介，其“魔力”作用滲透于社會生活的各個領域;另一種是權力機制，有少部分關系國計民生的重要資源仍按計劃經濟方式配置，而這些資源往往都是供求矛盾十分緊張的“瓶頸”資源。這兩種機制扭結在一起，市場機制和行政管制的雙軌并存成為經濟轉型過程的基本特征。因此，一方面是市場經濟因素在社會生活中大量增加，另一方面是國家行政權力并未完全退出微觀經濟生活。處于重要經濟管理部門的領導干部，掌握著相當大的直接干預和管制市場經濟的權力，他們處于市場經濟的貨幣和計劃經濟的權力交匯點上。在缺乏公開性和透明性的情況下，面對金錢尋租權力的巨大誘惑，他們會濫用民眾給予的信任，“借用那些公共利益為托詞，為個人的利益或者個人的滿足而毫無顧慮地犧牲人民與國家的‘安寧’?！保?］

從政治體制上來看，權力過于集中，且缺乏監督機制，是造成特權產生的主要原因。鄧小平對黨內權力高度集中的危害認識十分深刻，他指出，“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等?！保?］329應該說，權力適當集中，是我們黨的事業發展的需要，作為執政黨必須牢牢掌握對國家政權的領導權和控制權，但權力過分集中，使得整個社會的資源，包括人、才、物等方面的資源支配權都掌握在各級領導干部手中，就容易導致以權謀私行為產生。此外，雖然我國目前對黨員領導干部尤其是主要領導干部的監督，形成了上下級監督、權力機關監督、司法監督、社會監督、新聞輿論監督等多元的監督體系，但由于現行的各種監督機制不健全，對黨員領導干部的監督尤其顯得薄弱，這就又加大了干部特殊化滋生的可能性。從權力機關監督來看，在我國，人民代表大會是人民行使國家權力監督機關，同級政府及其職能部門受它的監督并對它負責。因此，各級人民代表大會及其常務委員會擁有監督政府及其職能部門的法定職權。但在實際中，人民代表大會對政府及其成員的監督是十分有限的。突出表現為人大代表的組成中有很大一部分比例是政府官員。如果監督機關和被監督機關的組成人員存在交叉，勢必會影響監督機關有效地發揮監督作用?，F實存在的情況是，人大代表和委員們說好話、說頌揚的話多，客觀全面分析問題不夠，敢于講真話、講實話、提出有分量的批評性意見的較少，因此人民代表大會還遠沒有形成充分反映公眾意見、開展批評、議論國是的氛圍。從司法監督來看，雖然近些年來檢察、監察機關在反對干部特殊化方面起到了相當大的作用，但在體制上存在著一些問題，主要是他們的監督對象往往是平級機關，而其本身的人事權、財權都掌握在同級黨組織和政府手中，且有關案件和問題又往往須報請同級黨委政府審批，這樣就使檢察、監察機關獨立執行權力監督任務的作用和力度受到很大的影響。從社會監督來看，包括人民政協、群眾團體的監督、社會協商對話制度等。這類監督機構或機制的作用“主要限于協商、建議，至多也止于批評、揭發，其監督力度不強;或受制于其黨政主管單位而削弱了監督的作用”。［4］輿論監督的作用近年來有所增強，然而人治因素的存在和對輿論機構過多的行政干預，均使輿論未能充分發揮其對權力監督的更加強有力的作用。

4. 民主法治的不完善。新中國成立之后，在相當一段時期內曾忽視全面系統完善法制建設，人們應有的權利和義務以及民主制度未能全面系統地以法律的形式規定下來，甚至已制定的法律條文也未能得到切實實行。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，這種局面逐漸得到了扭轉，依法治國成為黨和政府管理國家事務的重要方針。作為國家法律、法規的補充，特別是最近為了遏制腐敗、特權現象的蔓延，黨和政府最高層還制定、頒布了大量關于反腐倡廉和黨政干部廉潔自律的規定、準則、條例、文件等等。所有這些，對于遏制干部特權現象的產生和發展，是起到一定作用的。但也應看到，由高度集權和“人治”轉變到民主和法治，真正做到依法治國，厲行法治，建立一個法制健全的國家是一個較長時期的發展過程，不是短期內所能實現的。就當前而言，仍有許多法治上的問題有待于進一步解決，主要表現為以下兩個方面:一是立法工作還存在一定的問題，比如一些法律法規未能及時制定使反對干部特殊化斗爭無法可依，又如一些現行法律缺乏足夠的操作性使實務工作無所適從;有的熱點、難點問題存在已久，但在重要領域和關鍵環節還存在制度空白，相應的制度沒有及時建立;有的制度只有原則性規定，缺少具體實施措施，可操作性較弱。如《機關事務管理條例》規定縣級以上政府應當將“三公經費”納入預算管理，并定期公布。但存在的問題是如何進一步細化公布、公布哪些具體事項。二是未能完全做到法律面前人人平等?！吨腥A人民共和國憲法》規定，“對任何人犯罪，在適用法律上一律平等。不允許任何人有超越法律的特權?！比欢?，在現實生活中，這一法律中可謂最基本的準則并未能完全得到遵守。不同層次的黨政干部遇有違法、犯法之事，由于種種非法治因素的干擾，同罪異罰、同罪有罰有不罰的現象還時有存在。加上以權壓法、以言代法之類的現象并未絕跡，這就使一些黨政干部以權謀私或存僥幸心理或有恃無恐。

三、新形勢下遏制干部特殊化的對策建議

針對新形勢下干部特殊化產生的根源，我們認為，遏制干部特殊化要著重從經濟建設、思想教育、體制機制改革、法治建設四個方面入手，從根本上克服特權思想、消除特權現象，切實做到干部的清正廉潔，為實現“中國夢”奠定堅實的政治基礎。

1. 以經濟建設為中心、大力發展生產力，為從根本上解決干部特殊化問題奠定基礎。發展是執政興國的第一要務?，F階段我國社會的主要矛盾，仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，這就決定了經濟建設是全黨全國的中心任務，決定了反對干部特殊化必須服從和服務于經濟建設這個中心。正如鄧小平曾指出的那樣，“物質是基礎，人民的物質生活好起來，文化水平提高了，精神面貌會有大變化。我們對刑事犯罪活動的打擊是必要的，今后還要繼續打擊下去，但是只靠打擊并不能解決根本問題，翻兩番、把經濟搞上去才是真正治本的途徑?！保?］250只有發展才能解決物質匱乏的問題，也只有發展才能滿足人們最基本的需要即物質生活上的需要。在這個前提下，人們的文化生活水平才有可能提高，相應的人的文化素質就會得到提高，對于物質欲望的抵御能力也就會有所提高。也只有當人們的物質需求得到極大滿足，人們的金錢觀、價值觀上的不良傾向才能得到糾正，才能使得以權錢交易、尋租等為主要特征的特權行為減少滋生的溫床。需要指出的是，圍繞經濟建設這一中心反對干部特殊化，并不只是強調經濟發展而把反對干部特殊化放在次要的位置。事實上，在處理經濟發展與反對干部特殊化的關系上要堅持“兩手抓、兩手都要硬”。

2. 從教育入手、加強思想政治工作，構筑防止干部特殊化產生的思想防線。法國思想家?？滤f的，“權力和知識是直接相關的。不相應地建構知識領域，就不可能有權力關系;不同時預設和構建權力關系，就不會有任何知識?！保?］可以說，強化教育，在思想上筑起防止特權的長城，是我們黨的光榮傳統和政治優勢。毛澤東強調要通過思想教育和整風運動樹立公仆意識，在思想上構筑一條防堵一切剝削階級腐朽思想侵蝕的鋼鐵長城，防止思想霉變。1942 年的延安整風運動、1957 年開展的全黨整風、1963 年開展的社會主義教育運動，都包含著毛澤東全黨范圍內從思想上反對干部特權、增強免疫力的意圖。十一屆三中全會以后，針對黨內存在的干部特殊化現象鄧小平指出，我們主要通過兩個手段來解決，一個是教育，一個是法律。新世紀以來，我們黨始終把教育作為從源頭上預防和治理腐敗的一項基礎性工作來抓，這對于反對干部特殊化的深入開展起到了積極的推動作用。教育工作著重抓好四個方面:一是加強根本宗旨教育。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，立黨為公、執政為民是我們黨的本質特征。領導干部要牢固樹立馬克思主義的權力觀，為人民掌好權，要懂得手中的權力都是人民賦予的，應該為人民服務，而不能為自己服務、為小團體服務，要牢固樹立馬克思主義利益觀，把黨和人民利益放在首位，只能獲得政策和制度規定范圍內應得的報酬和利益，決不能為自己和親屬謀取不義之財。二是要加強理想信念教育。共產主義理想信念是人類歷史上最為崇高的信仰和目標。只有堅定這個信念，在各種思潮和復雜的環境的激蕩中，縱有漩渦、逆流和種種撲朔迷離的變化，也能牢牢把握前進的方向，經歷各種艱難困苦的考驗仍不改初衷。三是要加強法制紀律教育。使得黨員領導干部明晰在社會主義市場經濟條件下哪些事情是可以做的，哪些事情是不可以做的，這是對他們的關心和愛護。正如有學者所指出的那樣，“要通過切實有效的教育，使領導干部把紀律、法律，逐漸轉化為高度的自律，把外在強制轉變為內在的自覺，使他們遵紀守法不只是迫于違法亂紀受懲治的恐懼，更重要的是出于對人民賦予的權力的珍惜和對自我人格的尊重?！保?］四是要加強艱苦奮斗教育。奢侈浪費不僅是消極頹廢的表現，而且是干部特權現象得以滋生和蔓延的溫床。要教育領導干部刻苦學習，加強黨性修養，做到耐得住艱苦，抗得住誘惑，管得住小節。通過以上四個方面的教育工作，在全社會樹立起一種人人有平等的尊嚴與尊重的文化氛圍，使得社會每一個成員“成為一個人，并尊敬他人為人”，［7］構筑起反對干部特殊化的思想防線。

3. 從體制機制上加強對公共權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。從屬性上來說，公共權力是為維護和增進公共利益而設置的，從功能上講，公共權力有利于保障集體和個人權利的實現，從而促進社會的文明和進步。然而，如果權力一旦得不到有效的制約和監督，將會改變其固有的屬性和功能，權力就會被異化，公共權力就會變成“特權”、“私權”。那么，如何加強對權力的有效制約和監督?其根本之道在于制度約束，尤其是建立長效體制機制，讓公共權力在陽光下運行，使特權沒有存在的空間。具體來說，要著力從以下兩個方面推進:一是要加快轉變政府職能，進一步深化行政審批制度改革。盡可能減少行政權力對微觀經濟的干預，不斷完善政府的經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務的職能，堅定不移地引入招標、拍賣等市場機制，在更大程度上發揮市場在資源配置中的決定性作用。對于必須保留的政府審批項目，要切實簡化并且法定審批程序，明確規定每個相關部門、相關崗位的權限和責任，建立健全內部監督制約機制和責任追究機制。二是完善多元的監督體系，加強對權力的監督和制約。必須制定和健全相應的、切實可行的制度，以保證黨的各級代表大會及其代表能夠充分行使民主權力;支持司法機關和紀檢機關對發生的問題進行調查處理，自覺地把那些來自群眾、來自社會的沒有處置權的監督轉化為有處置權的監督;發揮輿論監督的優勢，以法律充分保障新聞工作者的調查權和報道權，在不涉及國家機密，在憲法、法律允許的范圍內，新聞工作者有權調查和報道任何事件，任何個人尤其是黨政領導干部及其工作人員，都有配合新聞工作者調查的義務，不得以任何手段干擾調查;要加強對信訪工作的資金和技術支持，建立一個上下連接、左右貫通、反應靈敏、快速高效的信訪網上舉報系統，使人民群眾信訪舉報更加方便、快捷，同時做到對正常舉報行為應當支持和鼓勵，對限制、刁難、壓制群眾舉報的，要依法追究其刑事責任。

4. 加強法治建設，嚴懲特權行為。黨的十八大報告強調，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。一方面，各級黨政機關要繼續緊密結合實際情況，及時地研究制定與之配套的規定或實施細則，把中央和上級機關的法規制度具體化，使之便于執行、便于監督，為反對干部特殊化提供法規、制度依據。另一方面，對特權現象必須依法處理，對搞特權的干部必須依法懲治。各級黨政組織和執紀機關要提高依法治理干部特殊化的能力，言必講法，行必依法，違法必究，執法必嚴，運用法律武器同腐敗作堅持不懈的斗爭。黨的十八大以來，黨中央真正貫徹了“老虎”、“蒼蠅”一起打的策略，堅決查處領導干部違紀違法案件，切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都一查到底，決不姑息。如此堅持下去，相信特權行為將會得到有效控制。

［1］鄧小平文選(第2 卷)［M］. 北京:人民出版社，1994.

［2］馬克思恩格斯選集(第1 卷)［M］，北京:人民出版社，1995:37.

［3］漢密爾頓. 聯邦黨人文集［M］. 北京:中國社會科學出版社，2011.

［4］李守庸，彭敦文. 特權論［M］，武漢:湖北人民出版社，2000:507.

［5］米歇爾·?？? 規訓與懲罰［M］. 劉北成，楊遠嬰，譯. 上海:三聯書店，2003:29.

［6］羅忠敏. 腐敗成因與防治對策［M］. 北京:北京大學出版社，2008:150.

［7］黑格爾. 法哲學原理［M］. 北京:商務印書館，1982:46.