聯合國制裁措施國內執行的法律框架及實踐困境

吳燕妮+劉筱萌

摘要：聯合國制裁機制成功的核心，在于各個國家的普遍遵從，但在我國目前的國內法律體系上，執行聯合國制裁卻存在著相當的空白。而在我國的實踐中，也往往通過外交部通知函和行政文件的形式籠統宣示對聯合國制裁的執行，事實上并不利于對聯合國制裁措施的良好執行。從利于我國法律體系的完善、提升我國負責任大國的形象角度出發，應當在統一框架性授權立法的基礎之上，建立我國的聯合國制裁措施國內執行體系。

關鍵詞：聯合國制裁；國際法執行；授權立法

中圖分類號：D99文獻標志碼：A文章編號：1009-0X（2014）04-0067-0610

作為集體安全機制的重要內容，聯合國的制裁措施一直是國際法強制執行的有力保障。但是，無論聯合國制裁措施本身如何強力，始終無法離開各個國家的有效執行。我國雖然是聯合國常任理事國之一，但仍尚未建立執行聯合國制裁的法律框架，這與《中國執行安理會第1970（2011）號決議報告》 所聲明的“中國是安理會常任理事國，一直以負責任的態度認真執行安理會決議，已有一套行之有效的運作機制和做法”，無疑并不相稱。建立完整的執行立法框架不僅能夠更加高效地執行中國作為負責任大國所承擔的諸多國際義務；而且相比行政手段，法律更加穩定可靠，能夠為行政措施的執行提供可信的淵源和依據。

一、聯合國制裁措施在中國執行的法律基礎

（一）憲法基礎

關于國際條約在我國國內法上的地位問題，我國憲法并無規定。不過，我國憲法第62條第14項、第67條第14項、18項、第81條、第89條第9項規定，國際條約在我國的締結和批準，包括兩種程序：第一種是與戰爭與和平有關的條約批準程序，全國人大決定戰爭與和平的權限包括批準締結有關條約。①第二種是和平時期的條約批準程序，即全國人大常委會有權決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除；國家主席有權根據全國人大常委會的決定，批準和廢除同外國締結的條約和重要協定；國務院有權管理對外事務，同外國締結條約和協定。

由此可見，我國憲法并沒有直接規定國際條約在憲法中的地位。不過，根據憲法第62條第11項的規定，全國人大僅有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定。因此，從字面意義理解，全國人大也有權改變或撤銷全國人大常委會批準條約的決定?？梢?，我國憲法的效力是優先于條約效力的。

（二）其他法律基礎

在涉及執行聯合國制裁的立法選擇上，各個國家并不相同。一些國家如美國、澳大利亞采取了專門立法的形式進行統一規定，也有一些國家如日本則選擇分散立法的方式，在各部門法中對此進行規定。但我國則尚未有明確的法律規則。盡管在具體的法律制度中存在一些相關規定，但通常也僅限于條約的使用和執行，而缺乏其他國際法律文件如聯合國制裁措施的相應規定。有些部門法規定條約在一定條件下（通常是國內法與條約的規定不一致且我國未做出保留）有直接適用性，如《民法通則》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等，有些則規定條約需要通過國內轉化方能適用。此外，最高人民法院曾經依據民事訴訟法以司法解釋明確《承認與執行外國仲裁裁決公約》在我國的直接效力；而在司法實踐中，即使缺乏有關立法和司法解釋，法院也往往會考慮條約的規定，甚至直接適用某些條約。但總體而言，聯合國制裁措施在中國的執行仍然缺乏基本的法律規范和原則指導。

二、我國執行聯合國制裁措施的實踐

（一）外交部函件

從目前我國的執行實踐來看，尚未就聯合國制裁措施的執行問題訴諸任何法律手段，而是更多通過外交部行政函件的方式通知國務院各部門，進而由各行政部門負責執行，同時強調“在執行過程中如遇重大問題，請及時會商外交部”，保證外交部以及行政部門在涉及重大外交問題時能夠保持一定的控制。

通常外交部行政函件包含正文和附件兩部分，標題為“關于執行聯合國安理會……決議的通知”，這種外交部通知（以下簡稱“通知”）的抬頭一般是國務院各部委、各直屬機構，各省、市、自治區人民政府外事辦公室，包括了國務院其他平級機關和外交部下屬的各機關和機構。正文部分則對聯合國相關制裁決議進行簡介，文末則以“為履行我國承擔的國際義務，請各單位采取措施嚴格執行上述決議。如遇重大問題，請及時會商外交部”結尾。在附件中則會附加聯合國相關決議的正式中文本或中英文本。

（二）其他部委函件

在外交部印發相應的通知函件之后，我國各有關部門通常會就外交部通知文件逐級轉發。一部分轉發屬于知會和通報性質，例如交通運輸部國際合作司印發的通知文件，通常在情況通報之外不再做進一步的措施規定；參見例如，交通運輸部國際合作司文件：《關于執行聯合國安理會第2016號決議的通知》，部國際合作司國際組函〔2012〕2號，2012年1月13日。 另一部分的轉發則涉及到具體制裁執行措施的制定，包括中國證券監督管理委員會（“證監會”）、中國銀行業監督管理委員會（“銀監會”）以及海關總署等部門通知函件，在一定程度上都反映出我國在具體執行聯合國制裁措施上的方式和方法。

1 證監會通知

根據證監會文件所規定的內容，對外交部通知和相關制裁決議的執行包含了專人負責制和報告制度兩種方式。證監會以及下屬監管局轄區證券期貨經營機構應當指定專人負責執行聯合國安理會有關決議事項，在涉及到聯合國制裁個人或實體問題上，還應密切關注聯合國安理會相關決議公布的受制裁實體及個人清單。各監管局應當將其轄區金融機構的落實情況以及相關線索報送證監會稽查局處理，同時抄送證監會國際部。

2 銀監會通知及相關文件

與證監會類似，在中國銀監會的轉發體系中，相關通知的發文主體仍然是銀監會辦公廳，對象涵蓋了所有政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、中國郵政儲蓄銀行，同時還包括由銀監會直接監管的信托公司、企業集團財務公司以及金融租賃公司。盡管在銀監會的轉發通知中通常只提及報告制度，但從銀監會的實踐來看，聯合國制裁執行并不僅限于對文件的轉發，同時也會制定專門措施加強對聯合國制裁措施在銀行系統內部的執行。

2010年1月11日，銀監會辦公廳下發通知，就“銀行在執行聯合國相關制裁決議中的法律風險和聲譽風險”問題做出與賬戶管理有關的規定。中國銀監會辦公廳文件：《中國銀監會辦公廳關于加強銀行賬戶管理有效執行聯合國相關制裁決議的通知》，銀監辦發〔2010〕12號，2010年1月11日。在《中國銀監會辦公廳關于加強銀行賬戶管理有效執行聯合國相關制裁決議的通知》（“賬戶管理通知”）中，銀監會較為系統地提出了我國銀行在執行聯合國制裁決議方面的要求。該項賬戶管理通知分別從海外分支機構監管、信息系統建設以及實名制管理等層面作出了規定。對于在海外設有分支機構的銀行，其海外分支機構應當依照當地法律規定執行制裁決議，而在當地法律規定與國內相關法規發生沖突時，則應向國內相關政府部門及時請示。國內銀行則需要“建立和完善相應的信息管理系統，及時錄入、更新有關制裁名單和可疑交易客戶等信息”，同時其相關負責人員還應當“主動登錄聯合國官方網站和海外分支機構所在地的政府網站，及時查詢包括聯合國制裁決議在內的與銀行經營相關的國際事件信息”。中國銀監會辦公廳文件：《中國銀監會辦公廳關于加強銀行賬戶管理有效執行聯合國相關制裁決議的通知》，銀監辦發〔2010〕12號，2010年1月11日。此外，在賬戶審查方面，銀監會還要求各銀行應當“按照‘知悉你的客戶原則，認真落實賬戶實名制，進一步提高專業審慎性”。

3 中國人民銀行文件

2010年6月11日，中國人民銀行發布《中國人民銀行執行外交部<關于執行安理會有關決議通知>的通知》（“執行通知”），就制裁執行程序，尤其是關于制裁名單的執行程序作了較為全面的規定。盡管從性質上來看該執行通知聲明僅“為落實《外交部關于執行安理會第1267和1333號決議對有關個人和實體實施金融制裁的通知》（外發〔2001〕20號）和《外交部關于執行聯合國安理會第1373號決議的通知》（外發〔2001〕18號）的要求”，是作為執行特定聯合國制裁決議的特別規定出現的，但由于該執行通知第一次對銀行金融機構如何具體執行聯合國制裁措施作出了框架性規定，不僅涉及到確認程序、申訴程序以及司法機關合作等規定，同時也對“金融賬戶”、“金融交易”、“金融資產”等關鍵術語進行了明確界定，因此在我國部門執行實踐中具有重要的指導意義。

三、我國執行實踐中存在的問題

如前所述，從我國的現實國情出發，在相關的法律制度尚不健全和“大行政”思想主導實踐的情況下，以外交部通知和各行政部門轉發和通知文件的形式啟動執行安理會制裁決議的程序，確實較為簡便易行，同時也能夠對安理會制裁決議作出快速反應；但長遠來看，以行政文件的形式規定我國的聯合國制裁措施執行體系，并不利于我國法治建設的完善。

（一）法律屬性限制

從外交部和各部門通知函件的法律屬性上而言，在我國行政法上均不屬“法”的范疇。它針對的對象是不特定的相對人，但又不同于制定行政法規、規章的行政立法行為。38實際上，“文件”是代表國務院外事部門向其他政府機關和其所屬部門發出的通報，這種通報的意義在于將安理會的制裁決定及其相關信息通報給政府各部門，僅要求各部門在遇到重大問題時進行報告，或者與外交部進行會商。根據《行政許可法》的規定，在涉及到剝奪公民人身自由等問題上，必須獲得法律的明確授權，更不能僭越法律的授權。63因此，在聯合國制裁措施涉及到對個人或實體進行實質性權利限制時，外交部通知函件越權規定（ultra vires）可能無法在法院得到支持。國內執行極大地依賴于各行政部門的行政轉發體系，通知文件的法律狀態并不穩定，將會減損我國在執行聯合國安理會制裁決議方面的可靠性。在這一點上，無論是外交部的通知函，還是各部委的轉發函，都面臨極大的法律挑戰。

（二）授權限制

除外交部函件本身的法律狀態處于不穩定的狀態之外，外交部通知文件能否授權其他部門制定規則亦存在疑問。在外交部的通知函件中，往往包含“為履行我國承擔的國際義務，請各單位采取措施嚴格執行上述決議”這樣的文字，這些文字是否構成了外交部對其他部門的規則制定授權？首先，外交部通知寫明“請各單位采取措施”并不具有法律拘束力；其次，外交部本身無權對執行聯合國制裁制定規章，更無法授權其他部門進行規則制定。

毫無疑問，外交部通知文件在機構內部應當是有效力的；但是對于國務院其他部門而言則有所不同。外交部的主要職責中，與執行聯合國安理會制裁決議最為相關的包括：“（七）……組織協調有關我國履行國際公約、協定工作”，以及“（十四）指導、協調地方和國務院各部門外事工作，審核地方和國務院各單位的重要外事規定和上報國務院的外事請示，會同有關部門研究提出對重大外事違規違紀事件的處理意見”。中華人民共和國外交部主要職責，http：//wwwprcgovcn/chn/pds/wjb/y/， 訪問日期2013年9月20日。 可見，外交部在進行與國際義務履行相關的工作之時，具有的職能更多的是“組織”與“協調”，而并不涉及到制定對其他部門具有拘束力條款。因此，可以認為外交部通知函中通常包含的“請各單位采取措施”條款，在性質上僅僅屬于一項協調請求，對國務院其他部門和單位而言并不具有任何拘束性效力，其他部門是否采取措施、如何采取措施則完全屬于其自由裁量范圍。

因此，外交部通知文件在“采取措施”條款上的效力則分成了兩個不同的層面：對于外交部直屬機構和下級機構（例如各級政府外事辦公室）產生約束效力，而對于其他不具有行政隸屬關系的部門則不產生任何效力。但令人遺憾的是，無論是試圖對上述任何一個層面進行法律探討都會進入一個循環悖論，即外事部門在行政系統中完全無權就任何影響個人或實體實質性權利的事項作出規定（無論是抽象行政行為還是具體行政行為），而只能夠協調其他機關的行政行為，而其他機關所應采取的行政行為在我國目前又缺乏足夠的法律依據，反過來需要依據外事部門的通知。

（三）行政手段限制

由于我國在立法上的欠缺，行政機關通知文件自然受到行政手段的限制，而無法采取更具有強制性的刑罰措施。截至目前，中國應聯合國相關制裁委員會要求共向聯合國提交了9份執行報告，涉及朝鮮、利比亞、伊朗和剛果四個國家。 根據上述執行報告內容，中國目前在實踐中對安理會制裁決議的執行體系分為兩大部分：有關普通制裁手段（例如出入境限制、資金凍結等）則通過行政渠道完成執行；而在涉及到軍用物項以及涉核物項時，則通過訴諸既有立法體系實施限制措施。

根據上述執行報告，“中國歷來高度重視對常規武器、大規模殺傷性武器及其運載工具以及相關材料、設備和技術的管理，制定并實施了一系列法律法規，形成了一整套涵蓋核、生物、化學和導彈等各類敏感物項和技術及所有軍品的完備的出口管制法規體系，為更好地實現防擴散目標提供了充分的法律依據和機制保障”，并且該出口管制法規體系“與國際通行做法一致”?？梢?，我國目前在制裁決議涉及到上述領域時，例如關于武器禁運、特定物品限制等方面，多數情況下擁有可以直接援引的行政法規及規則，而無需另行制定。

但是在涉及到其他制裁措施方面，中國執行報告中可以得到的信息并不多，通常在提及我國外交部已“發出執行決議通知，要求各部委、各省、自治區、直轄市人民政府以及香港、澳門特別行政區政府依法認真執行決議”之外，僅聲明中國政府將采取措施執行安理會決議，而具體執行細節則無從知曉。例如在2002年聯合國安理會正式將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”列入制裁名單之后，9月13日外交部立即發文通知國務院各部委，各直屬機構，各省、自治區、直轄市人民政府外事辦公室，以及香港、澳門特區政府，要求采取措施，嚴格執行安理會決議，并特別注意調查并凍結“東突”組織的資產?！锻饨徊客ㄖ簣绦新摵蠂鴽Q議 全國凍結東突資產》，載《江南時報》2002年9月26日第十一版。當隨后被問及“此次對‘東突組織的制裁，尤其是金融制裁主要涉及國內的哪些機構，主要工作會在哪些地區展開時，外交部官員并未做正面回答，只是嚴肅地表示，中國是一個負責任的大國，又是此次提出要求對‘東突組織進行制裁的四個國家之一，安理會的決議一定會得到嚴格執行?！迸c其他部分國家的執行報告相比，我國的執行報告性質更接近于肯定性的政治承諾。

四、我國執行框架的構建

盡管在我國聯合國部分制裁措施也能夠得到有效執行，但能夠規范我國對國際法的適用和實踐，指導我國執行聯合國安理會制裁決議的法律框架仍然是欠缺的。因此，從有利于我國完善法治，建立負責任大國形象的角度出發，構架完整的執行法律體系，是十分必要的。

（一）條約適用及效力的規定入憲

從立法角度講，我國現行憲法中并沒有對國際法以及國際條約在我國國內的適用及效力問題做出直接和具體的規定，而僅規定了締結條約的主體及批準的主體。這種立法方式使所有相關規定都分散在一系列不同法律中；同時，不同的法律規定還隱含著相互沖突的可能。這也造成了在司法實踐中，法官很難把握條約與國內法的關系。因此，國際法或國際條約的地位寫入憲法是完全必要的。

（二）立法模式的選擇

從世界各國的立法實踐來看，大致包括了不同的三種立法模式：

其一，制定在先授權立法（enabling legislation），對聯合國安理會的制裁決議如何在國內獲得執行以及相應的程序和責任方式作出整體性規定。采取這種立法模式的國家包括美國、新加坡以及加拿大等。

其二，采用特別（ad hoc）立法的方式執行聯合國制裁措施。這種方式直接通過立法機關對國內的執行程序和方式進行控制，最大的優勢在于立法機關可以采用的執行措施是非常廣泛的，可以根據不同的聯合國安理會制裁決議要求，既可以對個人實體權利進行民事限制，也可以引用刑事條款對個人或實體課以刑罰，這些是傳統意義上行政機關措施所無法實現的。但采取這種方式的缺陷也較為明顯：由于立法機關制定法律的過程通常耗時巨大，在執行聯合國制裁決議方面有著嚴重滯后，在極端的情況下，當聯合國制裁措施已經終止之時，可能相關的國內執行立法還未制定完畢。因此，在實踐中采用這種方式的國家或地區也較少，往往限制在某些領域。例如香港特區即在關于反恐這一聯合國持續關注的問題上根據安理會決議和相關國際公約制定。90

其三，分散立法模式，如日本，即在各個部門法中均包含有專門的執行條款。但這種模式的弊端則在于無法及時對部門法進行更新，以適應聯合國制裁的變化。通常在聯合國制裁措施為貿易限制和武器禁運時，各部門法均有涉及，但如果聯合國制裁措施采取新的方式，如金融定向制裁，往往在國內很難找到可供援引的法律。此外，隨著聯合國制裁措施越來越向綜合性手段演變，通常不僅涉及到傳統的行政法領域，還有刑法、經濟法等各部門，因此，在分散立法模式下，即使是執行一項安理會制裁決議也需要援引相當數量的國內不同部門法，不僅零散復雜，同時也不利于執行措施的統一協調。

從我國的現實國情出發，傳統的行政手段較為豐富，行政渠道的執行速度又相對快速，因此，我國采用框架授權立法的方式，盡管立法成本較高，但對我國目前的執行渠道整體而言卻改動最小，能夠以較小的變動方式在國內執行聯合國制裁措施。

（三）框架立法內容

1 法律屬性

從法律屬性上而言，框架立法應當是具有一般授權性質的框架規則。一方面，安理會制裁決議本身往往具有相當的彈性，個案授權（casebycase）立法成本過大。在實踐中，安理會每一決議針對具體情勢所確定的制裁措施并不相同，在固定的立法文本中很難予以確定。例如，在實踐之中安理會就不同地區所決定的制裁措施，制裁對象、禁運物品的種類或予以豁免制裁的情況等，在內容及具體措辭上往往有不同，如果采用立法中全面規定的方式未必能如實反映當中的差異，不但無助于省減立法機關以及執行機關的工作，反而需要用更多時間核對安理會通過的每一項新決議與立法條文的差異。另一方面，采取一般授權的方式，更有利于發揮我國行政機關執行上的靈活性。從我國現有執行機制的實踐來看，如果忽視目前行政機關在執行聯合國制裁措施中的協作與執行效率，而由立法機關對實踐中遇到的各種具體問題作出嚴格規定和限制，并不現實。