食品安全法律求變

偉民

“食以安為本，安以法為基”。2014年6月下旬提交全國人大常委會初審的食品安全法修訂草案，推出了種種制度變革，不僅成為舉國注目的焦點，也決定了未來的法律，能否真正保障“舌尖上的安全”。

“談食色變”的年代

“早上，買兩根地溝油油條，切個蘇丹紅咸蛋，沖杯三聚氰胺奶，吃完后去上班。中午，瘦肉精豬肉炒農藥韭菜，再來一份人造雞蛋鹵注膠牛肉，加一碗石蠟翻新陳米飯，泡壺香精茶葉。下班，買條避孕藥魚、尿素豆芽、膨大西紅柿、石膏豆腐?；氐郊?，吃個增白劑加檸檬黃饅頭……”這個廣泛傳播的段子，以自嘲而無奈的口吻，生動描繪了國人所處的“談食色變”的年代。

我國現行食品安全法誕生于2009年。巧合的是，就在該法草案二審后的2008年，爆發了在中國食品安全危機史上具有代表性的三鹿“問題奶粉”事件，食品安全法因此被賦予了強烈的歷史使命。該法正式施行之時，1995年出臺的食品衛生法退出歷史舞臺。從“衛生”到“安全”，意味著食品監管理念的重大轉型，這是中國食品法制史上一個里程碑式的進步。

盡管5年的執法歷程，收獲了食品安全形勢穩中向好的成果，但不可否認的是，被公眾寄予厚望的食品安全法，并未從根本上帶來“舌尖上的安全”。最近幾年接踵而至的瘦肉精、地溝油、鎘大米等等，成為繼“三鹿事件”后又一批食品安全危機新標本。

食品安全問題為何面臨積重難返的兇險之境？除了企業誠信缺失、政府監管乏力、環境污染高發等現實因素外，極為關鍵的制度因素是，現行食品安全法是迫于一系列食品安全事件壓力而緊急醞釀的產物。因立法較為倉促，且當時監管體制等核心問題尚未理順，大量制度設計未能滿足急速變化的食品安全需求，尤其是法律責任偏輕，抑制了重典治亂的威懾作用，最終導致法律日益疲軟。

高企不下的食品安全危機，重創民眾的心靈防線，也成為執政者的心頭之患。近年來的發展態勢日益表明，因食品安全問題而累積的不滿情緒，正在危及政府信譽和社會信心?！吧嗉馍系陌踩币巡粌H是一個民生問題，而是必須上升到“面包政治”的高度。在此背景下，食品安全法的修改已勢在必行。

2014年6月23日，食品安全法修訂草案正式提交十二屆全國人大常委會第九次會議初審。修法草案由現行法律的104條擴充至159條，增加了整整55條。與法條的大幅擴容相比，真正具有實質意義的是貫穿于修法草案的四大精神線索：其一，強化預防為主、風險防范的法律制度；其二，設立最嚴格的全過程監管法律制度；其三，建立最嚴格的各方法律責任制度；其四，實行食品安全社會共治的機制。

食品安全法實施僅僅5年即進行“大修”，這在我國立法史上并不多見。這既是危機壓力下的“不得不修”，也必然孕育了嶄新的希望。正因此，真正值得關注的并非是修法頻率，而是一部全新升級的食品安全法，能否引領食品安全由亂到治？能否真正帶給國人“舌尖上的安全”？

從農田到餐桌

建立最嚴格的全過程監管制度，是此次食品安全法修訂的一個重要目標，修法草案為此補充、強化了一系列相關制度。而其中最能體現從“農田到餐桌”全過程監管理念的，莫過于食品追溯制度。

目前，歐盟、美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等都已建立了成熟的食品追溯制度。比如在德國，每個雞蛋上都印有類似“身份證”的編碼，據此可以了解雞蛋的來源，一旦出現質量問題，可以一直追查到飼養場甚至是雞籠。

我國食品追溯制度始于本世紀初，最早的探索萌芽出現在上海、北京兩地，其后逐漸推廣至一些重點省份。納入追溯試點的食品，也從早期的豬肉擴大至家禽、生鮮等，從蔬菜水果發展到食用油、乳制品等。但總體而言，我國食品追溯制度仍處于起步階段，大多集中于較發達地區，發展極不平衡，應用也不普遍。

普遍的共識是，食品追溯制度是食品安全的推動器，不僅可以讓消費者放心購買，也能倒逼生產者合法經營。要治理中國社會當下的食品安全危機，食品追溯是必不可少的核心制度。

食品安全法修訂草案為此明確提出，“國家建立食品全程追溯制度”。并要求有關部門建立食品和食用農產品全程追溯協作機制。要求食品生產經營企業建立食品追溯體系，保證食品可追溯。

修法草案將食品追溯制度上升為一種法律要求，無疑將為這一制度的快速起飛注入強大動力。不過業內人士也認為，食品追溯制度的全面推廣，還面臨一些現實困難。

首先，目前有數個中央部委都在推動食品安全追溯體系，不僅導致管理混亂，更引發追溯標準的沖突。這是食品追溯難以普及、無法與國際接軌的一個重要原因，因而當務之急是整合各自為政的食品追溯體系，在統一、協調的基礎上才能有效推廣。

另一個重大障礙是，企業建立食品追溯體系需要投入大量資金、技術，而短期收益卻不明顯，許多企業，尤其是中小企業因此缺乏自發實行追溯的動力。有人甚至擔心，如果以法律強制推行食品追溯制度，由此增加的成本，最終是否會轉嫁至消費者頭上？這樣的擔憂或許并非多余，現實中不少使用了追溯條碼的食品，售價往往要翻上一番甚至幾番，令消費者望而止步，甚至引發“借追溯碼漲價”的質疑。

建立食品追溯體系必然付出相當的成本，問題的關鍵是如何盡力減輕企業負擔。有專家因此建議，應當建立分擔機制，由政府設立專項資金，對企業作出適當補償，以此調動其積極性，促進食品追溯制度的順利推廣。

破解監管難題

2008年震驚天下的“三鹿毒奶粉”事件，引爆了中國乳業危機。然而在經歷了波及全行業的整肅風暴后，問題奶粉依然屢屢卷土重來，2013年香港頒布的“限奶令”，更是觸痛了國產奶的軟肋。

為了拯救乳業危機，監管層可謂殫精竭慮。而食品安全法的修訂，則為在法律層面構建長效監督機制提供契機。修法草案為此在中國法律中首次對嬰幼兒配方食品單獨作出了一系列特別規定，其中最引人注目的是明確規定：“不得以委托、貼牌、分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉”。

這一新禁令針對的，正是市場上真假難辨的“洋奶粉”亂象?！叭故录卑l生后，各種品牌的“洋奶粉”紛紛涌入中國市場，其中不少其實是貼牌、分裝的產物。典型的案例是，2013年3月，江蘇璽樂麗兒進出口（蘇州）有限公司被曝走私嬰幼兒奶粉甚至是過期奶粉，然后通過貼牌改裝，冒充荷蘭原裝進口的美素麗兒奶粉入市銷售。

事實上，監管部門此前已叫停此類貼牌等行為，而食品安全法修訂草案確立這一禁令，無疑將提升其法律效力，最終將“假洋奶粉”驅出市場。

令無數消費者愛恨交加的保健食品，是食品安全法修改重點關注的又一種特殊食品。介于食品與藥品之間的保健食品，其安全性評價、標準制定、市場準入以及監管等都有別于一般食品。然而當下的保健食品市場，卻受困于假貨泛濫、非法添加、虛假宣傳等諸多弊端。

保健食品的諸多亂象，一大根源是缺乏完善的規制，正因此，修法草案對保健食品條款進行了大幅擴容，由現行法的僅僅1條規定增至5條，其中最大焦點是市場準入制度的改革，根據修法草案，使用新原料或首次進口的保健食品實行注冊管理，其他的則實行備案管理。

多年以來，我國對保健食品一直采取“個案審批”制，無論產品中的主要成分是否相同，上市前都需接受審批，不僅虛耗大量行政資源，也無謂增加了企業成本，因而飽受業界詬病。而備案制的引入，意味著可以依據保健食品的風險高低分類管理，能更好利用監管資源，提高監管效率。

不過對于這一改革，還存在不小爭議。反對者擔心，備案制將導致大量保健產品涌入，令市場更加混亂。這樣的擔心并非多余，因而普遍的共識是，備案制并不意味著放松監管，而是“寬進嚴管”，由事前約束轉為事后監管，一旦推行，相關監管必須跟上。

值得注意的是，除了破解奶粉、保健食品等監管“老大難”，修法草案亦著力于填補監管盲區，比如，針對網絡食品交易這一新業態，就增設了相關主體的食品安全責任等制度，成為修法的一大亮點。但也應當看到，仍有一些亟待解決的監管難題，未被列入修法視野。

比如，現實中食品小作坊、小攤販、小餐飲等成為監管死角的一個重要原因，是缺乏相應的法律法規?，F行食品安全法授權省級人大常委會制定相關管理辦法，但直到2013年7月底，全國僅有10個省、市、區出臺了相關法規。有專家因此提出，食品安全法修法草案應當提供指導性原則，以推動各地加快立法進程，而不是將立法任務一交了之。

再比如，對于爭議不斷升級、公眾疑慮重重的轉基因食品，修法草案并未增加任何有針對性的專門規定，這令許多人深感意外。不少有識之士呼吁，盡管轉基因食品的安全性還未有定論，但沒有理由不對其實施特別監管，修法草案至少應確立轉基因食品強制標注制度，以保障消費者的知情權和選擇權。

助推社會共治

食品安全是一項復雜的社會系統工程，并不能僅僅依靠企業主責、政府監管，而是需要全社會共同參與。因而食品安全法修改的一個重要導向是，充分發揮消費者、行業協會、新聞媒體等方面的監督作用，形成食品安全社會共治格局。

在社會監督方面，新聞媒體無疑充當了最重要的“守望哨”，綜觀近年來的重大食品安全事件，幾乎都是由媒體率先“扒糞”。與此同時，隨著自媒體時代的到來，網民不斷曝曬問題食品丑聞，亦日益成為社會監督的重要推手。然而在一波波“揭黑”熱潮中，也混雜了一些虛假信息甚至惡意謠言，不僅引發無謂的社會恐慌，更嚴重傷害了一些“躺著中槍”的企業、產業。比如2007年的“蕉癌風波”和2008年的“蛆柑事件”，原本只是正常的病蟲害，卻被惡炒成了食品安全問題，僅四川廣源的種柑農民，就因此損失250億元。

基于這樣的現實，修法草案在鼓勵新聞媒體對食品安全違法行為進行輿論監督的同時，強調相關宣傳報道應當客觀、真實、公正，任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息。草案同時規定，發布的食品安全信息可能對社會或食品產業造成重大影響的，應當事先向設區的市級以上政府食品藥品監管部門核實情況。

不過，上述規定所設置的“核實”門檻，引發了不少異議，認為這將導致政府部門過度壟斷信息發布權，使問題食品無法及時曝光，甚至加大瞞報隱患。在許多人看來，如何妥善平衡公眾知情權與信息準確性之間的矛盾，修法草案還需作出更合理的考量。

要構建食品安全社會共治的大廈，公眾參與是不可或缺的支柱。2004年發生的安徽阜陽劣質奶粉事件，就是由當地一位有良知的農民率先揭開蓋子。而南京冠生園“陳餡月餅”、河南劣質方便面、廣州假酒等諸多食品安全事件的曝光，同樣得益于消費者的舉報。目前，食品安全有獎舉報制度已在全國普遍建立，而食品安全法修法草案亦引入了這一機制，明確規定“對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵”。

不過總體而言，修法草案建立的社會共治機制仍嫌不足。比如草案未曾涉及公益訴訟制度，就被視為一大缺憾。不少學者認為，雖然現行民訴法已經建立了公益訴訟制度，但食品安全法應立足食品領域的特殊性，設計出更加細化和突破的規則。同時對于公民個體提起的維權訴訟，在制度設計上也應向其傾斜，比如為了解決消費者舉證難的問題，應當引入舉證責任倒置機制。

施行5年即行修改的食品安全法，正站在一個新的起跑線上，其未來修法走向仍有待觀察。但倘若借由此次修法行動，堅固法律底線，喚醒責任意識，筑起共治防線，那未來便是值得期許的，而我國食品安全危機的歷史性拐點，或許也正是由此起步。