食品生產加工安全監管如何亡羊補牢：基于對上海福喜事件的政策反思

劉鵬　劉志鵬

摘 要上海福喜事件暴露出我國食品生產加工安全監管中存在著動態檢驗檢查落實不到位、靜態評級制度不合理和過期食品處理制度不完善等問題。為強化食品安全監管能力，實現食品安全的目標，應建立飛行檢查制度，并且充實檢驗檢測技術力量，制定科學合理的檢查內容；在靜態評級的基礎上引入動態反饋機制及其相關配套獎懲和監督機制；從立法和提高違法成本兩個方面建設過期食品處理制度，從制度和機制上避免食品生產加工企業使用過期食品以次充好。

關鍵詞食品安全與監管；生產加工環節；上海福喜事件

[中圖分類號]F270 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）11-0047-05

2014年7月20日，上海東方電視臺報道，麥當勞、肯德基、必勝客等國際知名快餐連鎖店的肉類供應商——上海福喜食品有限公司（以下簡稱“上海福喜”）存在大量采用過期變質肉類原料的行為。經調查，上海福喜將退貨的2013年5月生產的6個批次煙熏風味肉餅，更改包裝，篡改生產日期。這批產品共計4 396箱（7.2公斤/箱），目前已銷售3 030箱。此外，涉嫌存在問題的還有麥樂雞18噸，煙熏風味肉餅78.1噸、小牛排48噸，共計144.1噸。[1]據目前公布的信息來看，這是一起為降低生產成本，利用過期食品以次充好的食品安全事件。該事件雖暫時沒有造成消費者直接的生命和財產損失，但其給消費者健康帶來了不小的隱患。該事件的發生再一次暴露出我國食品安全監管體制機制，特別是針對生產加工環節的監管仍然存在著嚴重的漏洞，對我國食品安全監管體系的聲譽構成了嚴重的損害。

民以食為天，食以安為先。食品安全是重要的民生問題，涉及到社會的和諧穩定。廣義來講，食品安全包括食品數量安全、質量安全以及食品免受恐怖主義襲擊等多重要素。狹義來講，食品安全主要是食品的質量安全。[2]2013年，“食品安全”連續第二年成為中國公眾關注的十大社會焦點問題之首。[3]73.36%的被訪者認為我國食品安全總體狀況“不太安全”或是“很不安全”。[4]食品安全監管是政府的不可推卸的責任，因此，為了提高消費者對于食品安全的信心，營造“食得安全，食得安心”的食品消費環境，透過上海福喜事件，我們需要尋找我國當前食品生產加工環節的監管漏洞，從而為強化食品監管能力提供建議。

一、上海福喜事件體現出的食品生產加工環節監管漏洞

福喜事件的發生，縱然與企業逐利行為有關，但是食品生產監管體制機制的不完善也縱容了企業的錯誤行為，增加了企業鋌而走險的可能性。

（一）動態檢驗檢查落實不到位

目前，我國食品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度。在2013年食品藥品監督管理體制改革之前，由質檢部門負責；改革之后由食品藥品監督管理部門負責。但是，不能因為這樣機構職責調整的原因就忽視了對食品的監督檢查，地方政府應始終對食品安全負總責。據媒體報道，3年內，上海福喜接受相關部門檢查7次，但是卻沒有1次檢查出問題。[5]這體現了食品動態檢驗檢查制度落實并不到位，檢查流于形式，根本沒有起到震懾作用。更有甚者，有些地方的抽查制度成了事先通知、預先規劃、提前準備的形式主義檢查。

而這一制度缺陷具體體現在：食品監督抽查能力不足；食品監督抽查關注點偏差；針對監管者的激勵措施不到位。

1. 食品監督抽查能力不足

食品監督抽查和檢測，不僅專業性、技術性很強，無論分段管理還是統一監管，都應當有統一的檢測力量。但目前我國的食品安全檢測技術力量分散、資源不能有效整合共享。各種檢測室、監測站分布在食藥、衛生、質檢、農業、工商等多個部門中，既相互重合又相互封閉，造成了人才、資源的極大浪費。雖然2013年我國啟動了食品監管體制改革，明確要求各地方建設統一的食品藥品安全檢測中心，但是進展緩慢。以上海市為例，上海市各區縣在2014年1月前后才發布了改革指導意見，目前還沒有各區縣成立食品藥品安全檢測中心的報道或者文件?？梢?，地方統一的食品藥品檢測力量的整合依舊沒有進展，造成了食品監督抽查能力欠缺。

2. 食品監督抽查關注點偏差

2009～2012年，我國加工和制造環節食品質量抽查顯示，肉制品總體合格率從93%上升為97.5%。[6]但是，我國當前食品監督抽查的主要項目為食品添加劑和農藥獸藥殘留，并沒有過期食品的相關專項抽查。特別地，自2005年食品質量抽檢覆蓋全范圍食品以來，由于受“瘦肉精”、“蘇丹紅”、“三聚氰胺”等一系列事件的影響，食品監督抽查項目更多地關注于食品添加劑的使用，而可能與過期食品相關的微生物指標、理化指標的檢查則相對減少，使得企業產生了使用過期食品以次充好的僥幸心理。

3. 針對監管者的激勵措施不到位

食品安全的實現雖然可以通過市場競爭來完成，但是往往耗費巨大。為了縮小交易成本，因此引入了監管組織來代替部分市場機制發生作用，這樣將一部分社會競爭成本轉化為組織內部的激勵成本。[7]但如果缺乏激勵手段，組織將變得無效。即監管者是公共部門的員工，在缺乏必要激勵措施的情況下，有著也會將自己的權力進行理性交換的動機，容易被監管對象俘獲。而且監管者查處違法事件也需要支付一定的成本，如可能得罪有關利益集團，遭到違法企業的報復等；除此之外，違法生產者給予監管者的賄賂也可視作監管者查處違法生產加工的機會成本。因此，在缺乏有效激勵措施的情況下，監管者更多地選擇了沉默，甚至選擇和監管者合作，因此使本應起到震懾作用的抽查流于形式。

（二）靜態量化評級制度不合理

我國在食品生產加工領域實行量化評級制度。食品量化評級是指將食品生產企業按質量安全保障能力高低分為A、B、C、D四級。[8]在食品生產領域，其主要依據食品生產的危害分析與關鍵控制點（HACCP）內容開展，分析食品生產全過程中可能存在的危害，評估危害的嚴重性，確定預防點和關鍵控制點，從而有效地減少危害，其為食品生產加工企業和政府監管機構提供了一種更加科學合理的食品安全監督控制方法。[9]但是，出現嚴重食品安全問題的上海福喜公司在今年曾經被評為“嘉定新城（馬路鎮）食品安全生產先進單位（A級）”。[10]這說明這種評級制度存在不合理之處，不能完全反映企業的食品生產加工安全狀況。endprint

這種制度不合理的關鍵原因在于沒有相關配套的獎懲、監督和反饋制度，這就使得評級制度流于形式，甚至會變成食品生產企業的“護身符”。

1. 缺乏針對企業的再評價反饋制度。

一般來說，食品生產加工企業單位的規模越大，資金越為雄厚，生產加工設施的衛生狀況通常也越好，獲得優秀企業的可能性很高。而每次評級之后，因為缺乏相應的再評價反饋機制，大企業便以此為“護身符”放松了自我要求，減少了自律程度。而監管部門也因為缺乏其他監管手段，難以對檢查后的企業進行復檢。即便開展復檢又會被認為是重復檢查或者效果不佳，因此監管部門逐漸放松了對大企業的監管。

2. 缺乏相關配套制度。

在推行這種新的監督模式之初時，衛生部設想應該是個逐步調整的過程，并不是強制實行，因此該制度后續的配套制度并沒有充分的建立起來。一方面，由于沒有相應的行政處罰或者獎勵的具體規定，因此企業評高評低對于企業自身的生產沒有太大的影響，這樣就使得該種評級流于形式，企業也并不重視該類評價。另一方面，缺乏針對評價者的監督制度。不可否認的是，盡管難以用評級制度約束企業的行為，但是衛生信譽度等級牌子的潛在含金量是很大的，相關生產企業當然會為之追逐。由于相關監督機制的缺乏，使得該制度成為新的可“設租”之處。部分企業為了這份名譽，可能會采取一些賄賂行為，影響評級的公正性。

（三）過期食品監管制度不完善

上海福喜事件的實質是對于過期食品的處理不當。企業基于逐利的考慮，會盡可能的降低生產成本。食品生產加工企業因為其產品的特殊性，必須承擔起過期食品的成本損耗。因此，相關過期食品處理制度不完善也會促使企業鋌而走險，通過涂改生產日期、更換包裝等方式重新出售過期食品，降低生產成本。目前，我國食品安全監管體制中對于過期食品的處理仍處在空白階段。具體表現為食品監管立法缺失和處罰力度不夠。

1. 食品監管立法缺失

我國涉及食品監管的法律法規和部門規章雖然很多，但這些法律法規對過期食品只是作了一些原則性規定，缺乏更為具體明確的法律條文，雖然《食品安全法》及相關法律對過期食品進行了規范，但只是籠統地說禁止經營超過保質期的食品，并及時清理之外， 對過期食品的去向并沒有明確規定，沒有規定怎么銷毀、誰來監管，過期食品的回收銷毀無法可依。

更加具體的層面上，由國家質檢總局發出的《關于嚴禁在食品生產加工中使用回收食品作為生產原料等有關問題的通知》和由國家食品藥品監督管理總局發出的《關于進一步加強對超過保質期食品監管工作的通知》等文件雖然規定了過期食品需要專區保存，進行無害化處理（如出售給其他企業作為飼料或者化肥），建立臺賬備查等措施。[11]但它們既不是法律也不是行政法規，缺乏法律效力，也沒有規定違反的后果，很難對涉事企業有震懾和指引作用。

2. 處罰力度不夠

我國現行法律對企業使用過期食品的處罰較輕，即企業的違法成本較低，也縱容了企業使用過期食品以次充好的行為?！妒称钒踩ā冯m然規定，銷售過期食品，商家應給予消費者 10 倍賠償，但這一規定的可操作性卻不強。以麥當勞銷售的漢堡為例，價格在10元至25元不等，若消費者發現一個使用過期肉餅制作的漢堡，他（她）只能獲得最多不超過250元的賠償，況且肉餅作為漢堡的組成部分，成為成品后消費者幾乎無法識別，因此這項處罰對于生產企業來說形同虛設。

而按照《食品標識管理規定》，偽造或者虛假標注食品生產日期和保質期的，責令限期改正，處以 500 元以上 1 萬元以下罰款，這一處罰額度顯然是很低的。盡管2009年施行的《食品安全法》較這一規定加大了處罰力度，如規定對于經營腐敗變質、過期食品的企業，涉案貨值金額不足1萬元的，并處5萬元以上10萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額十倍以上20倍以下罰款；情節嚴重的，吊銷許可證，① 甚至還涉及到了相關的刑事處罰。但懲罰的實際效果仍然非常有限，特別是一些給地方帶來巨大經濟利益的大型食品生產加工企業，被吊銷許可證的可能性很??；而數萬元乃至數十萬元的罰款根本不可能給大型企業以教訓。因此，對涉事企業的懲戒作用有限。立法缺失和處罰之輕都極大地降低了違法成本，在一定程度上“鼓勵”了企業的使用過期食品的行為。

二、完善食品生產加工環節監管的政策建議

食品安全作為關系人民群眾身體健康的重要問題，應盡快采取有效措施，保障消費者的健康權益及生命權。我們應當認真總結上海福喜事件的經驗教訓，及時查漏補缺，對現行的監管制度繼續進行改革，建立飛行檢查制度，完善食品量化評級制度，從立法和懲戒兩個層面推動過期食品處理制度的建立。

（一）建立完備的飛行檢查制度

飛行檢查制度是指在不事先通知被檢查單位的情況下，一般由上一級監管單位對下一級監管單位管轄范圍被檢查者的相關產品、業務內容進行檢查。[12]其具有速度快、力度大以及真實度高等優勢。2006年，國家食品藥品監管局發布《藥品 GMP飛行檢查暫行規定》，建立了藥品飛行檢查制度。與此同時，這一制度在金融監管和環境監管領域均廣泛應用。目前，國家食品藥品監督管理總局僅在2012年就餐飲環節領域的飛行檢查制度出臺過簡單的規范性辦法，而食用農產品、食品生產加工和流通環節過程中的飛行檢查仍然缺乏相應的指導規范，各地的實施力度也差別較大。為此，建議國家總局能夠盡快出臺相關規定和辦法，將飛行檢查制度全面納入食品安全監管體系。

在建立飛行檢查制度的同時，要逐步充實食品檢驗檢測力量，使得飛行檢查的效果和科學性落到實處。一方面需要繼續落實食品藥品監管體制改革方案，盡快建立起統一集中的食品藥品檢驗檢測中心，完成人員編制劃分、設備引進和獲取以及場地建設等相關工作。長期開展食品相關檢驗檢測技術開發應用，為檢查提供可靠的技術保障。另一方面要加大對食品安全檢驗檢測人員進行定期培訓，以使其熟知相關的食品安全法律、標準和技術，了解“從農田到餐桌”的整個食品生產、加工、流通過程并提高食品檢驗檢測專業知識和技能。endprint

除此之外，要根據不同地方的不同實際情況，制定科學合理的飛行檢查內容，確保重要指標不會遺漏，使得飛行檢查能夠充分反映被檢查單位的食品安全全貌；探索建立相關監管人員的監督、激勵機制和手段，如提高待遇、現場執法錄音錄像、事前封閉等，消除監管俘獲的可能，避免飛行檢查再次成為“俘獲”的對象。

（二）完善食品量化評級制度

食品量化評級制度的建設既需要增強其科學性，也離不開相關配套制度建設，只有建立起相關配套制度，食品量化評級制度才有意義，不能為了評級而評級，應建立起相關有助于規范企業行為，促進市場有序競爭的配套制度。

一方面，應在靜態的評級制度中納入動態監管元素，對各種針對企業的食品安全評級評優政策，必須引入定期督查、現場考核、動態競爭等動態監管機制，特別是要建立評級制度的有效退出程序，最大程度地避免企業在評級評優過程中的終身制，以及與監管部門的利益固化，化靜態監管為動態監管。這樣可以強化企業的責任意識，使其認識到評級是動態的過程，使其永遠緊繃“食品安全”的弦；同時也能夠使監管者意識到評級的長期性，強化其監管意識，增強其監管動力。這需要和飛行檢查制度結合起來，才能使得這類再評價反饋制度更具科學性。

另一方面，應繼續完善靜態評級制度中的其他配套制度，即發揮評級制度的引導作用和建立針對評價者的監督制度。①利用相關經濟、行政手段促進企業發展。對評級高的企業不但要進行名譽上的公告等表彰形式，也需要給予其一定的經濟利益，如金錢獎勵、減免稅賦等，使其在市場競爭中獲得一定的優勢地位，從而鼓勵其他企業學習效仿。同時，對評級低的企業要進行懲處，加強其動態監管的次數，增加飛行檢查的頻次；也可以派駐相關技術人員幫助其改善自身生產條件，從而提高食品生產質量。②建立評價監督制度。應當允許公眾查閱相關評審的原始表格和原始記錄，明確評價標準，評價的全程接受公眾監督。而上級機關的飛行檢查結果也可以對這一評級結果形成監督。

（三）全面建立過期食品監管制度

上海福喜事件顯示，單純依靠食品生產加工企業在銷毀、無害化處理過期食品方面進行自律是并不現實的，必須要在立法層面和執行層面建立起對應的制度規范，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

加快相關立法。世界發達國家和地區大多建立了涵蓋所有食品類別和食物鏈各環節的法律法規體系，為制定監管政策、檢測標準以及質量認證等工作提供了依據。食品生產加工環節是過期食品問題的高發之處，應首先制定在食品生產加工環節的過期食品處理規范，特別是以法律的形式確立過期食品的處理規范和流程，如強制回收，建立過期食品預警制度等。還需規定違反相關處理規范和流程的法律后果；同時應明確規定食品藥品監管部門為過期食品回收銷毀的主管部門，對企業召回的過期食品如何處理進行監管，集中行使監管權。

提高違法成本。從現有法律文本看，食品生產企業違法成本低，對違法行為懲處力度不夠，有必要從經濟處罰和法律追究上加大處罰力度，增加企業的違法成本，增強震懾力。就食品行業而言，加大處罰力度看似會重創個別企業，卻能警示整個行業，有利于整個行業的良性發展。應當以法律條文的形式提高處罰額度，增加其他違法成本，必須讓企業意識到違法的嚴重后果。這一點上，需要權責明晰的食品監管部門開展執法活動，嚴格執行法律法規的規定。

三、結 論

食品安全監管責任重于泰山，上海福喜事件的發生有其偶然性，也有其必然性?？v觀中國食品安全監管的發展歷程，往往突發事件的到來會促使食品安全監管能力有一次質的飛躍。但是，我們并不能寄希望于一次又一次耗費高昂的窗口事件推動完善中國食品安全監管的發展，我們應當提前做好準備。

上海福喜事件只是暴露出了我國食品生產加工安全監管中的缺陷，但窺一斑可知全貌，我國食品生產加工安全監管無論在動態檢查上，還是在靜態的監管上都存在著能力不足的問題，同時，生產加工環節中過期食品處理的相關制度規范，法律政策還沒有建立起來。食品安全監管能力建設是整個社會監管能力建設的重要組成部分，是建設“監管型國家”不可或缺的一環。我們需要不斷完善食品監管政策，采用社會效益大于社會成本的選項；開發和使用更多有效的食品監管工具，幫助監管政策更具有可操作性；通過食品安全監管體制改革構建權責統一、高效廉潔的監管機構，為監管政策的執行提供強有力的體制保證。

[注 釋]

① 參見《中華人民共和國食品安全法》。

[參考文獻]

[1] 上海食藥監局查實上海福喜涉嫌違法新線索[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-07/26/c_1111812916.htm.2014-07-26/2014-07-26.

[2] 唐民皓，等.食品藥品安全與監管政策研究報告2013[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2013：20.

[3] 鄂璠.中國綜合小康指數2013[J]. 小康，2012（12）：63.

[4] 本課題組.中國八大城市食品安全公眾認知度調查報告[A]. 食品藥品安全與監管政策研究報告 [C]. 北京：社會科學文獻出版社，2012：124-158.

[5] 韓涵.上海福喜7次被查，為何都安然過關？[N]. 新京報，2014-07-26（A2）.

[6] 吳林海，等 .中國食品安全發展報告2013[M].北京：北京大學出版社，2013：63.

[7] Williamson， Oliver E. Transaction Cost Economics and Organization Theory [A]. in Handbook of Economic Sociology[C]. edited by N. J. Smelser and R. Swedberg. Princeton University Press， 1994： 77-107.

[8] 衛生與計劃生育委員會.衛生部關于印發食品衛生監督量化分級標示管理規范的通知[EB/OL]. http：//www.nhfpc.gov.cn/zhuzhan/zcjd/201304/33603f6a7d77490bb6f03d463b76ac5a.shtml.2004-01-17/2014-07-26.

[9] 李威娜，等.食品安全與質量管理[M]. 上海：華東理工大學出版社，2013：120.

[10] 上?！案Ｏ病北徊?今年曾獲食品安全生產先進單位稱號[EB/OL].http：//finance.eastday.com/c9/2014/0721/3843016583.html.2014 -07-21/2014-07-26.

[11] 國家質量監督檢驗檢疫總局.關于嚴禁在食品生產加工中使用回收食品作為生產原料等有關問題的通知[EB/OL]. http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL1601/91953.html.2006-12-13/2014-07-27；國家食品藥品監督管理總局.關于進一步加強對超過保質期食品監管工作的通知[EB/OL]. http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL1605/97426.html.2014-03-13/2014-07-27.

[12] 王春梅.藥品GMP飛行檢查啟動[N].中國醫藥報，2005-08-25（A1）.endprint