我國基層農村信用合作社改革新思路

宋淑芳

摘 要：基層農村信用合作社，以為農村經濟快速健康發展服務為宗旨，通過對安徽部分縣域問卷調查發現，現卻面臨種種現實問題：民有資本官營化，自主經營權喪失；產權制度未真正建立，內部治理結構殘缺；創新觀念缺乏，活力不足；長期金融風險的累積，導致資產負債結構不合理。在此基礎上為基層農信社改革提出發展新思路：堅持政企分開，保證基層農信社自主經營；進一步優化股權結構，完善法人治理結構；深化體制改革，提高服務“三農”的能力和水平。

關鍵詞：農信社改革；產權制度；新思路

中圖分類號 C939 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）20-11-04

1 引言

國家“十二五”規劃中明確指出，促進土地增值收益和農村存款主要用于農業農村，深化農村信用社改革，鼓勵有條件的地區以縣為單位建立社區銀行，發展農村小型金融組織和小額信貸，擴大農村有效擔保物范圍。農村信用合作社作為當前農村最為完備的正規金融機構，其改革對于“三農”經濟的發展尤為重要，目前全國各農信社都進行了不同程度的改革，并取得了明顯的成效，但以為農村經濟的快速健康發展服務為宗旨的基層農村信用合作社，現在卻面臨種種問題，主要有：農村信用社法律體系不健全，其權益無法得到保障，自身定位不夠明確，越來越多地承擔起了政策性銀行的角色，與農信社自負盈虧、自擔風險的改革方向相沖突，結算手段和金融工具滯后，無法有效提供多層次、全方位、高水平的金融服務，而且農信社流動性及安全性風險抵抗能力薄弱。因此，改革基層農信社體制，健全基層農信社管理制度，使其增加經濟實力，向農業傾斜，提高風險抵御能力，對于農民增收和農村金融體系中的模式確定有著重要的積極作用。

2 基層農信社改革中的現實問題

2.1 民有資本官營化，自主經營權喪失 中國人民銀行制定的《農村信用合作社管理規定》中明確指出：農村信用社是由社員入股組成，實行社員管理，主要為社員提供服務的農村合作金融機構。農村信用合作社作為農村金融主力軍，在支持服務“三農”方面，原則上是一種農民資金互助合作組織，然而每一個社員的股份都非常小，農民作為社員在很大程度上并沒有分享到信用合作社帶來的好處，合作社最終演變為附屬于官方的金融機構。在“三會一層”治理結構模式下，社員股權高度分散，社員代表大會形同虛設，理事會卻成為事實上的最高決策機構，擁有至高無上的權利，從而極易出現“內部人控制”的局面[1]。而在農信社內部民主管理上，按照合作金融的要求，農信社主任應由理事會來任免，但實際中卻并非如此，根據調查的黃山黟縣、阜陽的“三區”和“四縣”、太湖晉熙聯社及其橋頭分社、新城分社、合肥科技農村商業銀行等地的情況來看（本次調查采用調查問卷形式，發放130份調查問卷，有效問卷為85份），目前任免縣聯社主任和鄉鎮農信社主任的主要方式是通過“縣聯社提名—人行審查—社員代表大會選舉通過”，但被調查者對縣聯社主任的任免意愿上卻傾向于人民銀行，可見農戶及社員參與意識很差（見表1）。

表1 農信社主任的任免方式（%）

[任免方式＼& 縣聯社主任 ＼&鄉鎮農信社主任＼&現實＼&意愿＼&現實＼&意愿＼&社員代表大會（理事會）＼&16.67＼&25.0＼&41.67＼&25.0＼&人民銀行＼&0＼&33.34＼&0＼&0＼&上一級農信社＼&8.33＼&8.33＼&8.33＼&8.33＼&縣聯社提名，人行審查，

社員代表大會選舉通過＼&50.0＼&25.0＼&41.67＼&41.67＼&縣聯社提名，社員代表大會選舉通過＼&8.33＼&8.33＼&0＼&16.67＼&人民銀行提名，社員代表大會選舉通過＼&0＼&0＼&0＼&8.33＼&其他＼&16.67＼&0＼&8.33＼&0＼&]

表2 農信社自主經營情況（%）

[自主權情況＼&農信社自主經營情況＼&自主權較大＼&28.21＼&自主權適中＼&60.13＼&自主權較少的，主要聽上級的＼&11.66＼&]

農信社管理體制的落后使其不能很好地適應市場經濟的發展和多元化、多層次農村金融的需求，自主經營權差，受地方政府和上級部門干預過多，如表2和表3，自主權較大的農信社連1/3都不到，受訪農信社等機構主要受地方政府和人民銀行以及上級農信社的干預，三會真正能夠自主的權力只占7.96%。

表3 對農信社經營活動干預部門的影響程度（%）

[部門＼&地方政府＼&人民銀行＼&上級農信社＼&三會＼&其他＼&受訪機構比重＼&41.02＼&47.28＼&32.26＼&7.96＼&6.98＼&]

2.2 產權制度未真正建立，內部治理結構殘缺 建立決策、管理、監督相互制衡的法人治理結構和激勵、約束相互結合的經營機制，是產權制度改革的關鍵環節和根本目標。農信社長期以來存在所有者缺位和“誰投資、誰受益、誰管理、出了問題誰負責”的管理模式，產權不明確，產權被人為虛設，“三會”有名無實，企業治理結構殘缺不全，不能實現真正意義上的合作[2]，就此問題，在調查問卷中分別設計出問題“在您所在的農信社，社員代表大會（或理事會、監事會）的職責實際發揮程度如何”，根據對三縣的調查，如表4所示，“三會”職能發揮大多在一般發揮水平，更有甚者，有部分農信社的“三會”竟然完全流于形式，產權制度并未真正建立，內部治理結構嚴重缺失，結果基層農信社只重視業務擴張而忽視風險控制，重視放款而忽視收款，遇到具體問題，對己有利的嚴格執行，對己不利的加以變通或回避，使得規章制度形同虛設，內部治理結構完全虛化。

表4 三會執行情況（%）

[＼&社員代表大會

職能發揮程度＼&理事會職能

發揮程度＼&三會職能

發揮程度＼&完全獨立發揮＼&16.13＼&36.17＼&16.23＼&一般發揮＼&67.29＼&47.96＼&67.89＼&很少發揮＼&0＼&8.02＼&7.12＼&完全流于形式＼&16.58＼&7.85＼&8.76＼&]

從走訪調查過程中不難發現各地或已經實施或正逐步進行改革，“三會”已建立，但在真正的落實過程中還存在缺陷，尤其在農信社的資本金構成中（表5），社員股金一般只占到很少的一部分，其他絕大部分均為農信社多年累積下來的公積金轉增形成。按合作制規定，這部分作為不可分割的公共集體資產，與社員股權沒有直接的量化關系，使農信社的產權一直比較模糊，再加上農信社管理體系的幾經變化，使農信社的產權所有人嚴重缺位，也造成了對農信社管理監督的真空，社員代表大會、理事會、監事會流于形式[3]。所有者缺位而導致的農信社產權制度的缺陷主要表現在“外部力量控制”和“內部人控制”兩大方面。若此種狀況不得到有效改革，這兩種“非法力量”得不到有效遏制，其他任何有力的局部改革措施都難以奏效，我國的農信社將很難建立起真正意義上的現代銀行企業制度。只有以產權制度改革為突破口，理順政府及有權部門等外部監管力量、農信社的股東（社員）、農信社及其員工之間的權責關系，建立現代銀行企業制度的改革目標才有可能實現。

表5 農信社的股權構成（%）

[＼&農戶

社員股＼&職工

社員股＼&所轄農信社團體股＼&法人股＼&鄉村

集體股＼&其他＼&縣聯社＼&1.53＼&23.92＼&67.12＼&7.43＼&0＼&0＼&鄉鎮農信社＼&56.32＼&29.68＼&2.13＼&4.02＼&6.15＼&1.7＼&]

2.3 創新觀念缺乏，活力不足 近年來，農信社業務創新發生了一定的變化，推出了一些新的金融產品，在一定程度上滿足了人們多樣化的金融需求，拓寬了農信社的經營空間，服務方式也有所改變，服務質量有所提升。但當前“三農”經濟發展和城鎮化需求，一方面，農信社還沒有真正樹立起金融服務創新的觀念，缺乏競爭進取意識，經營核算意識不強，工作開拓性差，不能積極主動地去尋找金融創新的切入點，而更多的是考慮如何應付上級與監管部門的考核，缺乏金融創新觀念。就其基本的存貸款業務而言，從各地基層農信社及縣聯社存款業務情況來看，大部分的存款利率都是按照央行規定的基準利率執行，并沒有進行浮動。而且從各地的調查問卷中不難發現社員存款和非社員存款并無區別，沒有實現利潤的返還。如表6所示，農信社的存款中主要來自于農戶儲蓄存款和企業存款。又由于農戶存款的利率不敏感性，因而其存款業務明顯動力不足，無法滿足更多的融資需求。貸款業務上，一般農信社對于社員采取了優先貸款，甚至有銀行把入股作為農戶取得貸款的前提條件，但由于農民群體的特殊性，更多的人希望通過親朋好友的借款來度過財務危機。從走訪結果看，如圖1所示，大多農民任務貸款業務流程過于繁瑣，對于一項貸款從申請、審核到發放，對于解決燃眉之急已無作用。

表6 受訪“三地”農信社存款的平均結構（%）

[＼&縣聯社＼&鄉鎮農信社＼&農戶儲蓄存款＼&74.23＼&86.73＼&企業存款＼&12.15＼&7.26＼&村集體組織存款＼&2.76＼&1.72＼&地方政府＼&2.94＼&3.27＼&其他＼&7.92＼&1.02＼&]

圖1 受訪“三地”農民對于農信社貸款業務的看法

另一方面，受很多因素影響，農信社激勵機制不到位，選人用人制度不完善、法人治理結構流于形式，以效益為核心的可持續發展的分配機制、能上能下能進能出的用人用工機制和內控完善、制衡有效的法人治理結構的約束機制還沒有真正確立起來，農信社經營機制創新活力不足。

2.4 長期金融風險的累積，誘發資產負債結構不合理 據統計，2009年農信社不良貸款率高達8.13%，2010年按照5級分類標準，不良貸款余額2 500億元，不良貸款率4.2%，2011年9月末不良貸款余額3 738億元，不良貸款率5.7%，截至2012年6月末全國農信社不良貸款率降至4.7%[4]，可見農信社不良貸款和比率依然較高，隨著農信社改革的推進雖然有所起伏，但其不良資產依然很重，金融風險加劇。從各地調查來看，雖各家銀行相關負責人及其職員均考慮到銀行聲譽問題而對銀行的經營業績不便透露，但是對于問卷中所提及的不良資產問題均作出了回應。表7為對各地銀行所做的調查分析，由于是多選題，最終的比例加總大于100%。

表7 形成農信社不良資產的原因分析（%）

[原因＼&受訪銀行比重＼&農信社自身經營不善＼&44.24＼&政策性業務過多＼&56.13＼&其他＼&40.05＼&]

從調查中不難發現，政策性業務過多成為農信社不良資產形成的重要原因。的確，黨中央加大對“三農”的支持力度，農信社處于一個尷尬的位置，需要在“三農”問題中貢獻應有力量，但是自身資產負債結構的不合理性使得基層農信社在為農民服務時顯得有些心有余而力不足，結果使得農信社作為農村的金融主力軍，片面追求“利潤最大化”，偏離了自己的市場定位與為“三農”服務的經營目標，最終違背了改革的初衷。但奇怪的是，多家銀行的任職人員對于政策性業務是否會造成影響時又給出了另一種答案。以下為調查結果：

表8 政策性業務對農信社的影響（%）

[影響＼&受訪銀行比重＼&盈利＼&12.21＼&虧損＼&11.56＼&無影響＼&76.23＼&]

所以，光從政策實施與否無法判斷出農信社亟待改革的原因，因而歷史積累造成的資產負債結構不合理成為關鍵中的關鍵。一方面，農信社必須承受過去片面的追求盈利性、盲目發放長期貸款結果卻本利無收的教訓，雖然農信社開始更加重視資產的流動性和安全性，但這樣使得農信社的短期貸款比重逐年增加。同時，由于農民群體的特殊性，農信社對于其資信程度了解不夠，在發放貸款時往往審核嚴格，最終導致部分農民無法及時貸到款項。另一方面，由于基層農信社地處農村，吸納的存款大多是農戶存款，農民缺乏消費的超前性，所以款項多為利率不敏感性資產。因而利率敏感性資產大于利率敏感性負債的資產負債結構必然造成農信社成本增加，收入減少以致造成虧損。而由于每筆不良貸款的形成會直接使農信社的利息收入和資金流通速度呈乘數遞減，進而造成資金的流動性下降，對于資產結構的安全性管理必須提上重要議程[5]。最終導致基層農信社只能獲得與低風險相對應的低收益，喪失了高盈利的機會。

3 我國基層農信社改革新思路

3.1 堅持政企分開，保證基層農信社自主經營 繼續堅持和實施政企分開，省級政府應盡快轉變政府職能，依據市場經濟條件下的政府職能定位，合理引導農信社開展服務“三農”業務，提供地方經濟發展信息，對其領導班子及其業務運營進行合理監督和檢查，督促農信社不斷增加支農服務種類，維護農村金融秩序穩定，為農信社改革與發展創造良好的外部環境。2012年全國金融工作會議明確提出：“省聯社淡出行政管理，強化服務職能?！币M一步理順省聯社和基層農信社的產權和管理結構，明確省級聯社的職能邊界和管理方式，促使二者在業務和服務中形成良性互動[6]。盡快由行政管理轉變為依法管理，依據相關法律、法規對農信社進行日常管理，尊重基層農信社的自主經營權，做到管理不越位但到位，督促農信社盡早確定自己的內控機制，同時，撤銷省級聯社的派出機構，減少農民負擔和對農信社的干預，保證基層農信社的自主經營權。

3.2 進一步優化股權結構，完善法人治理結構 要進一步優化農信社的股權結構，強化入股社員的集中程度，實現入股社員的多元化。目前的入股社員多為從信用社獲取貸款或者獲得更高的收益，只關注信用社的短期利益，而不是信用社的長期發展，所以必須改變目前的股權結構，擴大入股社員的來源渠道，可以提高入股的最低額，根據當地經濟發展的實際情況，制定自己的入股標準，進一步擴大股東來源，可以積極吸收當地農村企業的發展帶頭人、農村里的養殖業和種植業大戶、私營企業主、當地的大企業集團和民營企業家等入股，通過向其提供優質的金融服務和支持獲取良好的資金支持，進而建立通暢的資本補充渠道，形成農信社“自籌資本、自主經營、自負盈虧、自擔風險”的運行體制[7]。

2003年農信社改革雖已初步確立了“三會一層”的治理框架，但其實際運行效果距離真正的法人治理結構還有很大差距，需要進一步完善。首先，社員代表大會要真正行使自己的職責，依據市場要求運作，不搞脫離實際的認為操作，監事會要在其職責權限范圍內，對（下轉24頁）（上接13頁）經營管理層充分授權，保證其充分行使代理人的職責，對農信社的經營管理實施有效監管。其次，正確處理好業務發展與風險控制的關系，嚴明職責的執行力，建立全面的內控制度，對每一崗位每一細節實施充分而有效的監控。

3.3 深化體制改革，提高服務“三農”的能力和水平 農信社認真貫徹落實中央關于“三農”的方針政策，準確把握市場定位，為社會主義新農村建設投入了大量的信貸資金，但仍需深化體制改革，依據農村和農業經濟發展的新態勢，繼續提高和改善服務“三農”的能力和水平，在服務“三農”的前提下實現“利潤最大化”[8]。依據產業結構調整和農村需求的變化，及時調整服務目標和方向，積極籌措資金，優先對農業生產大戶和有市場潛力的種植戶和養殖戶提供重點資金支持。支持特色產業和產品，突出支持優質、高效、生態農業的發展，支持農村市場和農業服務體系建設，拓寬農副產品流通市場，增加其信貸支持。

參考文獻

[1]陳瑾.深化農信社改革的路徑探尋[J].金融經濟，2013（12）：189-190.

[2]王英凱，董占宇.農村信用社改革及后續發展問題探討[J].內蒙古金融研究，2013（06）：42-44.

[3]藍虹，穆爭社.中國農村信用社改革的全景式回顧、評價與思考[J].上海金融，2012（11）：17-29.

[4]央行.6月末全國農信社不良貸款率降至4.7%.[EB/OL].[2012-08-02].http：//money.163.com/12/0802/18/87U1HNRP0025335L.html.

[5]祝健，張傳良.農村金融改革發展若干問題[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.

[6]國務院發展研究中心金融研究所“深化農村信用社改革課題”.新形勢下農信社改革面臨的挑戰[J].發展研究，2012（11）：4-7.

[7]唐笑炯.農村信用社法人治理結構探討[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2009（2）：10-13.

[8]方秀麗.關于農村信用社改革與服務“三農”問題的思考[J].農村金融研究，2011（12）：67-69.

（責編：張長青）

3 我國基層農信社改革新思路

3.1 堅持政企分開，保證基層農信社自主經營 繼續堅持和實施政企分開，省級政府應盡快轉變政府職能，依據市場經濟條件下的政府職能定位，合理引導農信社開展服務“三農”業務，提供地方經濟發展信息，對其領導班子及其業務運營進行合理監督和檢查，督促農信社不斷增加支農服務種類，維護農村金融秩序穩定，為農信社改革與發展創造良好的外部環境。2012年全國金融工作會議明確提出：“省聯社淡出行政管理，強化服務職能?！币M一步理順省聯社和基層農信社的產權和管理結構，明確省級聯社的職能邊界和管理方式，促使二者在業務和服務中形成良性互動[6]。盡快由行政管理轉變為依法管理，依據相關法律、法規對農信社進行日常管理，尊重基層農信社的自主經營權，做到管理不越位但到位，督促農信社盡早確定自己的內控機制，同時，撤銷省級聯社的派出機構，減少農民負擔和對農信社的干預，保證基層農信社的自主經營權。

3.2 進一步優化股權結構，完善法人治理結構 要進一步優化農信社的股權結構，強化入股社員的集中程度，實現入股社員的多元化。目前的入股社員多為從信用社獲取貸款或者獲得更高的收益，只關注信用社的短期利益，而不是信用社的長期發展，所以必須改變目前的股權結構，擴大入股社員的來源渠道，可以提高入股的最低額，根據當地經濟發展的實際情況，制定自己的入股標準，進一步擴大股東來源，可以積極吸收當地農村企業的發展帶頭人、農村里的養殖業和種植業大戶、私營企業主、當地的大企業集團和民營企業家等入股，通過向其提供優質的金融服務和支持獲取良好的資金支持，進而建立通暢的資本補充渠道，形成農信社“自籌資本、自主經營、自負盈虧、自擔風險”的運行體制[7]。

2003年農信社改革雖已初步確立了“三會一層”的治理框架，但其實際運行效果距離真正的法人治理結構還有很大差距，需要進一步完善。首先，社員代表大會要真正行使自己的職責，依據市場要求運作，不搞脫離實際的認為操作，監事會要在其職責權限范圍內，對（下轉24頁）（上接13頁）經營管理層充分授權，保證其充分行使代理人的職責，對農信社的經營管理實施有效監管。其次，正確處理好業務發展與風險控制的關系，嚴明職責的執行力，建立全面的內控制度，對每一崗位每一細節實施充分而有效的監控。

3.3 深化體制改革，提高服務“三農”的能力和水平 農信社認真貫徹落實中央關于“三農”的方針政策，準確把握市場定位，為社會主義新農村建設投入了大量的信貸資金，但仍需深化體制改革，依據農村和農業經濟發展的新態勢，繼續提高和改善服務“三農”的能力和水平，在服務“三農”的前提下實現“利潤最大化”[8]。依據產業結構調整和農村需求的變化，及時調整服務目標和方向，積極籌措資金，優先對農業生產大戶和有市場潛力的種植戶和養殖戶提供重點資金支持。支持特色產業和產品，突出支持優質、高效、生態農業的發展，支持農村市場和農業服務體系建設，拓寬農副產品流通市場，增加其信貸支持。

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（責編：張長青）

3 我國基層農信社改革新思路

3.1 堅持政企分開，保證基層農信社自主經營 繼續堅持和實施政企分開，省級政府應盡快轉變政府職能，依據市場經濟條件下的政府職能定位，合理引導農信社開展服務“三農”業務，提供地方經濟發展信息，對其領導班子及其業務運營進行合理監督和檢查，督促農信社不斷增加支農服務種類，維護農村金融秩序穩定，為農信社改革與發展創造良好的外部環境。2012年全國金融工作會議明確提出：“省聯社淡出行政管理，強化服務職能?！币M一步理順省聯社和基層農信社的產權和管理結構，明確省級聯社的職能邊界和管理方式，促使二者在業務和服務中形成良性互動[6]。盡快由行政管理轉變為依法管理，依據相關法律、法規對農信社進行日常管理，尊重基層農信社的自主經營權，做到管理不越位但到位，督促農信社盡早確定自己的內控機制，同時，撤銷省級聯社的派出機構，減少農民負擔和對農信社的干預，保證基層農信社的自主經營權。

3.2 進一步優化股權結構，完善法人治理結構 要進一步優化農信社的股權結構，強化入股社員的集中程度，實現入股社員的多元化。目前的入股社員多為從信用社獲取貸款或者獲得更高的收益，只關注信用社的短期利益，而不是信用社的長期發展，所以必須改變目前的股權結構，擴大入股社員的來源渠道，可以提高入股的最低額，根據當地經濟發展的實際情況，制定自己的入股標準，進一步擴大股東來源，可以積極吸收當地農村企業的發展帶頭人、農村里的養殖業和種植業大戶、私營企業主、當地的大企業集團和民營企業家等入股，通過向其提供優質的金融服務和支持獲取良好的資金支持，進而建立通暢的資本補充渠道，形成農信社“自籌資本、自主經營、自負盈虧、自擔風險”的運行體制[7]。

2003年農信社改革雖已初步確立了“三會一層”的治理框架，但其實際運行效果距離真正的法人治理結構還有很大差距，需要進一步完善。首先，社員代表大會要真正行使自己的職責，依據市場要求運作，不搞脫離實際的認為操作，監事會要在其職責權限范圍內，對（下轉24頁）（上接13頁）經營管理層充分授權，保證其充分行使代理人的職責，對農信社的經營管理實施有效監管。其次，正確處理好業務發展與風險控制的關系，嚴明職責的執行力，建立全面的內控制度，對每一崗位每一細節實施充分而有效的監控。

3.3 深化體制改革，提高服務“三農”的能力和水平 農信社認真貫徹落實中央關于“三農”的方針政策，準確把握市場定位，為社會主義新農村建設投入了大量的信貸資金，但仍需深化體制改革，依據農村和農業經濟發展的新態勢，繼續提高和改善服務“三農”的能力和水平，在服務“三農”的前提下實現“利潤最大化”[8]。依據產業結構調整和農村需求的變化，及時調整服務目標和方向，積極籌措資金，優先對農業生產大戶和有市場潛力的種植戶和養殖戶提供重點資金支持。支持特色產業和產品，突出支持優質、高效、生態農業的發展，支持農村市場和農業服務體系建設，拓寬農副產品流通市場，增加其信貸支持。

參考文獻

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（責編：張長青）