論環境群體性事件司法化解之道*

代 杰

（廣西大學 法學院，廣西 南寧 530004）

大力推進生態文明，建設美麗中國是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。然而自1996年以來，我國環境群體性事件以年均29%的速度遞增。［1］司法機關處理環境群體性糾紛的案例卻少之又少，司法化解環境群體性事件的功能尚未充分發揮。必須正確認識司法化解環境群體性事件的必要性和優勢，創新機制，激發司法在構建和諧社會、推進生態文明建設中的作用。

一、環境群體性事件及其處理

（一）環境群體性事件

群體性事件是指有一定人數參加的、通過沒有法定依據的行為對社會秩序產生一定影響的事件。［2］環境群體性事件是指因環境問題引發的群體性事件，包括項目實施前的環境群體性事件、項目實施中的環境群體性事件和環境群體性突發事件。

環境群體性事件除具備情況復雜、處理難度大等一般特征外，還具有以下特點：第一，利益沖突明顯。環境群體性事件以群體性事件為外觀，以環境糾紛為名義，實際上是多方（公眾、項目方、政府等）利益博弈的升級，沖突明顯。第二，群體處于弱勢地位。群體是環境污染的現實或潛在受害者，經濟地位、訴訟能力等都弱于對方。即使人數眾多，行為激烈，但仍不改變其弱勢地位。第三，積累性和可控性。環境群體性事件一般是普通環境糾紛逐漸積累和升級而成。因此，如能正確對待群眾的訴求，環境群體性事件就可以事前避免，事中亦可控制和化解。

環境群體性事件是經濟發展與環境保護之間矛盾的集中體現，其成因主要包括：第一，重視GDP增長，忽視環境保護。一些地方政府片面追求以環境資源為代價的GDP增長，忽視環境保護和公眾健康，是造成環境群體性事件的根本原因。［3］第二，群眾訴求表達渠道不暢。多數環境群體性事件發生前，群眾開始并未采取激烈方式，而是采用向環保部門投訴、向法院起訴、上訪等較為理性的方式，［4］只有在上述途徑均未實現維權目的，才會采取集體散步、集會甚至其他過激方式。第三，環境群體性事件處理方式不當。政府為了不把事情鬧大，多少會滿足群眾的請求。如此處理雖平息了事態，卻促使一些人相信通過“聚眾鬧”的方式才能夠達成目的。此種心理反而進一步助長了環境群體性事件。

（二）我國環境群體性事件處理及其問題

環境群體性事件的處理應當遵循以下原則：首先是預防，不讓其發生。其次是平息，事發關頭，立足盡快化解。［5］再次是公正。事件發生后的處理應秉持公正原則，不能為平息事態而侵害他人的合法權益。

從現實狀況看，我國環境群體性事件主要通過行政手段處理。即一旦發生群體性事件，就由政府介入，從中協調，并對群眾作出某種讓步允諾，從而平息事態。應當說，由政府對環境群體性事件進行現場控制是很有必要的。環境群體性事件現場處置難度大，若處理不當，極易造成場面失控，釀成群體性沖突甚至引發社會動蕩，因此需要處置者具備強大的協調能力。政府這方面的優勢尤為明顯，是現場控制的不二之選。

然而，行政手段處理環境群體性事件也存在不足，突出表現在：第一，事后性。政府事后處理意味著環境群體性事件已發生，與預防性原則相悖。第二，不公正。政府對公眾作出讓步允諾極有可能損害其他當事人 （如項目建設方）的合法權利，不符合公正原則。第三，效果欠佳。通過讓步的方式處理環境群體性事件，使得群眾更加樂于采用群體性活動的方式而非法制方式維權。從長期和全局來看，反而會刺激更多的環境群體性事件。

二、司法化解環境群體性事件的必然性

司法解決環境群體性事件符合時代精神，從個案來看，某一起環境群體性事件的解決離不開司法機制，從全局來看，司法能預防和減少環境群體性事件的發生。因此，本文特意使用 “化解”一詞，意在凸顯司法機制對環境群體性事件的預防和消解之妙。

（一）司法化解環境群體性事件體現時代精神

中共十八大報告明確提出“三個倡導”，即“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀。司法化解環境群體性事件符合了社會主義核心價值觀的要求，體現了時代精神。

第一，司法化解環境群體性事件體現了民主、文明、和諧的精神。司法化解環境群體性事件，是以司法機制維護人民群眾利益，體現民主精神。司法為群眾和相關利益方提供了對簿公堂，陳述訴求的場所，是文明、和諧的糾紛解決方式。

第二，司法化解環境群體性事件凸顯了平等、公正、法治的理念。司法尊重兩造當事人的平等性，讓他們表達觀點，舉出證據，法院居中裁判，彰顯了平等和公正。環境群體性事件的行政處理更多體現政府權威，而非法治權威。司法機制解決環境群體性事件司法化解環境群體性事件，符合全面落實依法治國基本方略、建設法治政府的要求。

（二）司法能最終解決環境群體性事件

從個案的角度看，環境群體性事件的最終解決依賴于司法戒指。定紛止爭是司法的基本屬性，對于環境群體性事件這類矛盾沖突較大的糾紛，司法更能體現出其強大的糾紛解決功能。環境群體性糾紛的解決最終離不開司法機制。

第一，環境群體性事件本身所體現的利益沖突應當由司法解決。司法具有權威性、中立性和正義性。環境群體性事件背后的利益糾紛由司法機關居中裁判，比行政機關處理更加符合公正性原則。因此，對于環境群體性事件，行政機關在有效控制現場后應當退出，事件背后的利益糾葛應當由當事人在法院解決。

第二，環境群體性事件進入司法渠道便具有可控性。環境群體性事件一旦進入司法程序，就被納入正常軌道，喪失了群體性事件的屬性，成為群體性訴訟。如審理時法院和法官能遵循法制要求，一般不會再次演變為群體性事件，因此可控而非失控。

第三，司法具有最終性，環境群體性糾紛一旦經過司法裁判，并成為生效判決，就具有確定效力，群體性糾紛就得以最終解決。雖然事件中有不少涉訴信訪，但是對于群體性糾紛，司法處理一般都十分慎重，不會引發群眾鬧法事件。

（三）司法能有效預防環境群體性事件

從整體的角度看，有效的司法機制能夠有效的減少環境群體性事件。司法對環境群體性事件的明顯的預防功能。

第一，暢通的司法機制為群眾提供了表達利益訴求的渠道，對潛在的環境危險或侵害消除危險、排除妨害或對已經發生的侵害進行救濟，使糾紛進入法制軌道而可控。因此，暢通的環境糾紛司法解決機制可以實現公眾的環境訴求，公眾無需采用群體性事件這種成本較高的方式來維權，從而大多數的環境群體性事件將無從發生。

第二，通過司法解決環境群體性事件，可以提高司法公信力，使公眾面臨環境權益被侵害是能夠依法維權，而非采用極端方式。以后再遇到環境權益受侵害的，公眾會相信通過司法途徑能夠有效的實現自己的訴求，從而將糾紛訴諸司法而非采用群體性事件等極端方式。因此，司法解決環境群體性事件，能夠有效引導社會公眾依法解決環境糾紛，起到預防和減少環境群體性事件的效果。

三、司法化解環境群體性事件的現狀考察

總體來說，司法化解環境群體性事件的功能尚未得到充分發揮。調查顯示，通過司法訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。［6］一方面群眾遇到環境糾紛，寧愿選擇信訪或舉報投訴等途徑進行解決；另一方面，司法部門也不愿意受理環境糾紛案件。環境群體性事件正陷入“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的中國式惡性循環中。江蘇啟東、浙江寧波、四川什邡環境群體性事件均以政府緊急叫停而平息，該種方式只能作為防止事態擴大的一時之舉，在預防和處理環境群體性事件方面，司法大有可為。

（一）存在的問題

司法機制不暢一定程度誘發了環境群體性事件。我國環境司法領域出現了如下矛盾現象：一方面是因環境問題引發的矛盾和沖突高發，另一方面是法院受理的環境案件數量極少；一方面是案件的類型單一，另一方是一些基本的環境司法規則沒有得到良好運用；一方面是經過司法裁判的案件少，另一方面卻是進入申訴程序的案件多。［7］司法機制不暢，致使群眾的環境訴求缺乏最后的表達渠道，環境糾紛不能得到有效解決，從而誘發環境群體性事件。

司法參與環境群體性事件解決的程度不夠。社會特別是公權力機關將群體性事件視為洪水猛獸，司法機關對待環境群體性事件亦是如此。環境群體性糾紛不易立案，不依法審理，執行困難等。司法是糾紛的最后解決方式，司法機制的缺陷是導致環境群體性糾紛演變為群體性事件的重要因素。司法參與不足對環境群體性事件的解決有著很大的負面作用。

濫用刑事手段壓制群眾的利益訴求。在環境群體性事件處理中，至為惡劣的是濫用刑事手段壓制群眾。經常見諸報端的是，某大型企業污染嚴重，群眾采取了圍堵排污企業的車輛、拆毀排污單位的設備等過激措施，從而釀成環境群體性事件。對此，司法機關出動隊伍逮捕群眾，輕者拘留、重者判罪。濫用刑事手段不僅不能平息環境群體性事件，反而激化矛盾，將司法機關推到了群眾的對立面，使群眾對政府和司法機關不滿，容易讓他們鋌而走險，演化為暴力事件。

（二）原因分析

司法受地方干擾。我國法院地方化嚴重，法院的人、財、物都受制于地方，由此導致人民法院的審判工作受到地方的不正當干擾。環境群體性糾紛司法中亦是如此。有學者指出：“環境侵害的受害者一般是普通的公眾。本來雙方的力量就懸殊，再加上法院不得不因為地方政府的干涉而考慮加害者對于經濟發展的支柱作用，環境訴訟難上加難。 ”［8］誠哉斯言也！

審判能力局限。我國正處于社會轉型期，案件數量劇增，法院審判壓力和法官工作壓力都很大。環境群體性案件的原告數量眾多、被告身份特殊、社會關注高、處理難度大，一些法官不免有一些畏難甚至排斥心理。此外，環境群體性案件需要具有高度專業素養和較強能力，而部分司法人員尚不具備上述素質和能力，這也對環境司法產生了不良影響。［9］

體制機制不順。司法在處理環境糾紛方面的機制不順。首先，環境案件的立案條件過高，導致很多案件難以進入司法程序。其次，一些法院審理環境案件仍然按照普通侵權案件處理，如仍然遵循“誰主張誰舉證”的舉證原則，要求排污單位有過錯，要求排污行為違法等，奉行嚴格的因果關系等。再次，未能充分利用公益訴訟、代表人訴訟、調解等機制。最后，缺乏有效的執行措施，導致環境生效判決難以得到執行。

四、推進司法化解環境群體性事件的對策建議

首先應當提高認識。黨政部門領導必須樹立法制觀念，認識到暢通的環境司法渠道是預防群體性糾紛的重要方式，司法解決環境群體性事件不僅可以化解群眾的抵制心理，還能有效的引導群眾采用法制方式維權，避免環境群體性事件的發生。地方黨政部門應當創造良好的司法環境，尊重人民法院的獨立審判權。此外，司法人員應當擺正對環境群體性案件的看法，認識司法有解決環境群體性事件的義務。還應當強化環境司法能力。應當在人力、物力和財力等方面強化人民法院的審判能力，為人民法院公正處理環境糾紛和環境群體性事件奠定外部條件。

（一）完善環境糾紛司法解決機制

1.環境公益訴訟和代表人訴訟?！睹袷略V訟法》已正式確立公益訴訟制度，并將環境污染作為其主要適用領域之一。但環境公益訴訟如何推進還存在盲點。對此，最高司法機關可以出臺相應的司法解釋，推進環境公益訴訟，從而更好的利用公益訴訟機制化解環境糾紛，化解環境群體性事件。

我國的群體性糾紛并非都由代表人訴訟制度解決，代表人訴訟制度在實踐中的利用率相當低下。［10］為此，應當還需完善代表人訴訟機制，允許多數人提起對排污單位和政府的訴訟。進入訴訟程序以后，應當按照民事訴訟法對代表人訴訟的規定，進行代表人訴訟程序。原告對代表人選任不同意的，可以退出代表人訴訟程序，另行提起訴訟。

2.調解。調解機制有其獨特的優勢，環境群體性訴訟的訴前和訴中調解都是可行的，但是應當避免久調不決。一般來說，環境群體性訴訟的矛盾突出、對立性較強，調解難度大。為此，環境群體性訴訟應當以一輪調解為原則，一輪調解不能達成調解協議的，應當進入訴訟程序。進入訴訟程序之后，除非當事人主動請求，一般不再進行調解。還應當防止調解的無原則化。調解過程是說理過程，向當事人說清楚調解的優勢，不能以勢壓人，更不違反法律原則，強逼當事人達成調解協議。

3.禁止令。一些環境污染案件被訴至法院后，排污仍在持續。由于案件審理需要一段時間，而此期間若排污行為持續，則很可能導致原告繼續受害。為此，應當引入禁止令制度。當存在污染致害的初步證據時，原告可以申請審理法院發出禁止令，要求排污單位停止仍在進行的排污行為。但原告申請禁止令，事后卻證明被告構成環境侵權責任的，排污者可以向原告請求賠償損失。

4.執行。執行難是我國民事訴訟普遍性難題，環境群體性案件的判決更是如此。環境群體性案件判決的執行不僅受排污單位抵制，很可能也受到來自地方政府的阻力。為此，執行環境群體性案件的判決，首先要從速從快，防止轉移財產妨礙執行。其次要強化人民法院的執行力量，充實執行隊伍，強化執行能力。再次可以考慮將執行工作轉移到公安機關，借重公安機關的力量來推進執行。

（二）準確適用法律

司法機關在審理環境糾紛時，應當嚴格按照最新立法的要求，適用環境侵權無過錯責任、不要求違法性，遵循因果關系推定和舉證責任倒置的原則。第一，主觀過錯方面，無論排污者是否有過錯，都不影響民事責任的構成。但是行為人故意偷排的，可以考慮適當加重其責任。第二，違法性方面，排污行為是否合法不影響環境民事責任的承擔。諸如達標排放、已繳納排污費和超標排污費等，都不是免責事由。第三，因果關系方面，應當遵循因果關系推定原則。環境群體糾紛中的侵權事實非常復雜，欲尋求單純、直接、具體的因果關系鎖鏈十分困難，且很多情況下環境侵權的被害人對于侵害事實缺乏體會，以至于對侵害行為何時存在，加害者是誰等問題難以確定，受害人更無從舉證，其結果難免阻卻救濟之實現。［11］為此，《侵權責任法》確定了環境污染侵權的因果關系推定原則。受害者承擔初步證明責任，只需舉證證明以下幾點，其舉證責任即以完成：受害事實、被告排放的污染物曾達到被害者所在區域、污染與受害之間因果關系不違反科學。如被告不能舉證證明污染與受害之間不存在因果關系，就可以推定因果關系存在。被告主張免責事由的，應當承擔舉證責任。

（三）正確采用刑事手段

我們并不反對環境群體性事件中采用刑事手段，但是應當注意以下幾個問題。

第一，慎用刑事手段。寬嚴相濟是我國當前刑事基本政策。環境群體性事件中群眾的激憤行為，能不用刑事手段的就不用。對確已觸犯刑法的，也應當考慮其犯罪緣由，可以從輕處罰。

第二，平衡排污者和群眾。對于群眾過激行為入罪處刑的，應當注意對排污者行為的考察，不能給群眾留下“禮不下庶人、刑不上大夫”的印象。排污單位所造成的污染嚴重，構成犯罪的，應當嚴格處理。排污行為不構成犯罪的，可以作出司法建議。①有學者認為，為了防止群體性事件重演，必須對導致群體性事件發生負有責任的官員進行問責。參見楊海坤：《我國群體性事件之公法防治對策研究》，載《法商研究》2012年第2期，第82頁。此觀點可資贊同。只處罰民不處罰官，只會使得群眾的不滿情緒愈發嚴重。

第三，重視說服教育。群眾過激行為確已構成犯罪并處刑的，應當特別重視說服教育。向犯罪行為人和公眾說明入罪判刑的理由。判決書更要注重說理過程，讓群眾確信司法機關的做法是合法的。②在很多情況下，司法機關依法作出的判決，但是群眾仍然不相信是正義的，其原因首先在于司法公信力缺失，另一方面也在于判決結果的得出，群眾不熟悉，不明白。因此，司法機關注重說服教育也是很有必要的。還要推進司法公開，告訴群眾該如何表達自己的利益訴求。

五、結論

在當前環境群體性事件愈演愈烈的形勢下，不能延續以往以行政手段處理環境群體性事件的做法，而應當特別重視司法化解環境群體性事件。司法化解環境群體性事件具有正義性、預防性和最終性。當然，目前還存在一些阻礙司法化解環境群體性事件功能發揮的因素。為此，在法治全局上，應當創造良好的司法環境，強化司法能力。在環境司法本身上，要創新機制體制，鑄就程序與實體結合、預防與應對并重、訴訟與調解配套、民事、行政、刑事相統一的全方面的司法化解環境群體性事件之道。

［1］沈曉悅，李萱.加強司法建設強化環保力度：上［J］.WTO經濟導刊，2010，（7）:83.

［2］于建嶸.當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征［J］.中國政法大學學報，2009，（6）:115.

［3］王艷春.如何突破環境群體性事件困境［J］.中國黨政干部論壇，2013，（3）:73.

［4］商磊.由環境問題引起的群體性事件發生成因及解決路徑［J］.首都師范大學學報（社會科學版），2009，（5）:127.

［5］中國行政管理學會課題組.我國轉型期群體性突發事件的主要特點、原因及政府對策研究［J］.中國行政管理，2005，（5）:9.

［6］武衛政.環境維權亟待走出困境 ［N］.人民日報，2008-01-22（5）.

［7］呂忠梅，張忠民，熊曉青.中國環境司法現狀調查——以千份環境裁判文書為樣本［J］.法學，2011，（4）:82-93.

［8］張蘭，孫紹偉.我國環境訴訟的困境及原因剖析［J］.重慶工商大學學報，2006，（12）:78.

［9］張璐.我國環境司法的障礙及其克服 ［J］.中州學刊，2010，（3）:105.

［10］張嘉軍.多元化:兩大法系群體性糾紛解決機制的當代走向——兼論我國群體性糾紛解決機制的未來趨勢［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2008，（4）:33.

［11］邱聰智.公害法原理［M］.臺北:三民書局股份有限公司，1984.184.