官民矛盾、信訪制度與社會管理創新*

黃建軍

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

一、官民矛盾成為當前中國社會沖突集中體現

（一）經濟的快速發展帶來各種社會問題與矛盾

改革開放30多年來，中國特色的社會主義建設力度和速度空前絕后，中國僅僅用30多年的時間就走過西方社會數百年的歷程，同時，西方數百年來工業化、城市化發展中產生的問題，在今天中國也逐漸顯露，各種矛盾紛紛出現并且不斷累加，如土地征用，房屋拆遷，環境污染，官員腐敗，貧富差距，住房醫療等，歷史遺留問題與現實中新矛盾的交織，呈現復雜多變的發展趨勢，導致中國陷入社會矛盾凸顯期。

面對發展中遇到的矛盾和問題，胡錦濤在紀念改革開放30周年講話中曾這樣來概括：我們在推進改革開放和社會主義現代化建設中所肩負任務的艱巨性和繁重性世所罕見，我們在改革發展穩定中所面臨矛盾和問題的規模和復雜性世所罕見，我們在前進中所面對的困難和風險也世所罕見。［1］概括說，當前社會矛盾主要包含三個方面的特征：一是涉及領域廣，幾乎所有領域都不同程度地隱藏各種社會矛盾。二是激烈程度高，當前社會矛盾的突出特征是，矛盾爆發的“燃點低，觸點多”，民眾的容忍度大幅下降。三是漣漪效應明顯。一起偶發事件，若處理不慎，就可能發展演變成集中性、有組織性的群體性事件。

（二）社會矛盾有其獨特的表現形態與生成機理

如果根據美國管理學者斯蒂文·芬克的危機生命周期理論，將危機分為征兆期、爆發期、持續期、痊愈期四個階段，可以發現，群體性事件形成發展的背后都會隱藏著中國式官民矛盾的生成路線。從歷史來看，任何一次重大的社會變革，都會引發社會成員對正在或即將改變的社會結構產生新的定位和訴求，以致不得不重新評估自身的安全指數和尋找新的認同，改革開放同樣很自然地將人們劃分為改革的相對受益者和相對受損者。

當前，利益受損者通過政治笑話、小道消息等各種方式表達不滿。在新媒體時代，與只有官方媒體把持的傳統社會所不同的是，當下中國社會已經形成官方（主流）與民間（非主流）兩個不同的輿論場，主流媒體的控制力正遭受強有力挑戰，官方話語體系時常被解構，網絡媒體通過強大議程設置能力，迅速地確立其話語主動權，并促使社會群體“類意識”的形成，最終可能形成具有社會行動能力的心理群體。若官方反應遲鈍，往往會強化民眾的“不公推定”，增加矛盾激化的可能，從而將“氣”由彌散狀態轉入凝聚狀態，由于信息傳播的迅速和過濾，已經凝聚起來的“氣”被不斷加壓，瞬間形成“一般化信念”。在官方媒體（廣播、電視、網絡）集體失語的情境下，民眾會自然而然地選擇新型媒體（如微博、微信），意見領袖通過各種網絡資源迅速完成行動動員。事態一旦擴大，蝴蝶效應就會產生巨大的能量，無法恢復到從前的狀態。

（三）官民矛盾集各種社會矛盾于一身

通過對諸多群體性事件與社會矛盾的考察，我們發現，無論是哪個社會領域的矛盾與事件，政府總是難以置身度外。從中國具體政治實踐來看，由于缺乏系統化制度設計和操作規范，政府的權力是一次性受托，對于公共權力，缺乏有力的外部監督機制，民眾與獲得授權的權力者更多是“單向依附”關系，由此引發的官民矛盾有其獨特性。資本越來越成為運作社會關系的主導力量，“本應相互制衡的資本權力和國家權力，在轉型中國不僅沒有通過相互制約而各安其位、各守其份，反而出現了大量非法勾結的現象，極大地阻礙了中國政治的民主化和法治化進程，損害了社會基本結構的公平正義性”。［2］導致出現以下問題：

1.資本攀附權力，官民爭利。30多年的經濟改革促使利益分化與階層分化，缺乏制衡的資本權力不斷膨脹和坐大，強勢群體拿走了過多的利益。國家與社會管理者處于社會上層或中上層，一般擁有較好的組織資源，在監督機制不健全的情境下，精英階層組織資源能與經濟資源、文化資源實現轉換，而處于社會中下層的廣大民眾以及底層群體基本沒有以上資源，對自己當前的身份缺乏認同，向上流動的機會又極為稀缺，從而引發社會焦慮。由于中國是基于資本稀缺與政府主導基礎上的現代化，資本與權力取得了絕對優勢的博弈和談判地位，這事實上已成為官民關系出現危機的最根本原因。近幾年來群體性事件頻發，其中大多數就是民眾的利益和權益受到了侵犯。

2.民意表達不暢，存在“隔離”現象?！白鳛楝F代民主社會的重要標志，政治溝通被視作政府的神經、理解全部政治問題的關鍵”，［3］是政府與普通民眾進行交流與互動的橋梁和紐帶。民眾與政府、官員之間必須保持足夠的政治溝通，進行利益上的溝通、政策上的溝通、情感上的溝通，有序的、充分的溝通是關系密切的根本，只有經過充分溝通后，制定出來的政策，才能為民眾所理解，政治系統的穩定才能得到維護。

然而，中國政治體制權力集中程度相對突出，政治溝通基本上都是自上而下的，政治體制具有明顯的路徑依賴傾向，“對上不對下”是委任制固有缺陷，因而，政治溝通方向主要是自上而下的，從政治系統到社會系統，雙向溝通的機會比較少，導致了當前官民之間的“隔離”。有學者認為，“當前客觀存在的官民“三大隔離”現象，令人擔憂：首先是物理隔離。其次是程序隔離。再次是觀念隔離?！保?］

3.官民之間信任度降低。信任是實現社會協同治理的前提，當下中國出現了亨廷頓所說的“彌漫于國家政治氣氛中的互不信任和互不合作”現象，“不信任政治”的端倪逐步顯現。官民信任危機直接導致了民眾政治參與熱情驟減，溝通成本劇增，加大了政府社會管理和服務難度，加大了官民之間交易成本，而且可能轉化為政治危機。近年來，一些基層干部黨員干部在“大走訪”過程中屢遭“門難進、臉難看”的尷尬場面，也從一定程度上反映了官民關系的緊張。

4.“遷怒型”矛盾的出現。由于官民之間利益協調機制不全，溝通渠道不暢，信任度降低，民眾對官員的容忍度也在下降。中國現階段官民矛盾問題中出現一個顯著特征：官民糾紛和沖突的其中一部分并非由官民雙方本身矛盾問題所引發，而是社會其他領域的多種矛盾問題轉化所致，是一種“遷怒型”的社會矛盾問題?！斑@類遷怒型的社會矛盾問題對于“官民矛盾”問題具有一種放大的作用，使之產生一種“暈輪效應”，這就使得現階段“官民矛盾”問題在外觀上看，比起實際要嚴重一些?！保?］最終“在既有政治權力結構與基本政治制度已經成型以及主流意識形態創新力與解釋力相對弱化的雙重作用下，產生了將各種社會矛盾集于一身的新型綜合表現形態--中國式官民矛盾?！保?］

二、路徑依賴下的信訪制度未能化解官民矛盾

從歷史來看，無論是古代還是現代、東方還是西方，官民矛盾一直都是最難調和的一對矛盾。但為何在中國官民矛盾如此突出，并集社會矛盾于一身呢？我們認為，缺乏有效的利益溝通、矛盾吸納消解機制是當前中國“官民矛盾”陷入困境的重要原因。

從現實的制度安排來考察，中國并不缺乏利益表達渠道。中國的主要利益表達渠道有：黨員代表大會、人民代表大會、政治協商會議、職工代表大會、信訪機構等。這些組織機構都是向政府進言獻策的渠道，但當前利益表達渠道存在種種不足，利益表達渠道不夠通暢，利益表達渠道不完整，利益表達成本高、費用貴，國家體制設計中化解矛盾和消除不穩定因素的其他渠道不夠暢通，人們更傾向于選擇容易使用的途徑—信訪來表達訴求，信訪機構承受了太多社會責任，大量矛盾過度聚集于信訪通道。

從制度有效性角度來看，一項制度能否正常發揮作用，主要受到三方面因素的制約：一是制度的定位是否準確。二是制度內部各要素的耦合。三是某一制度與外部相關制度的耦合。從制度功能預期上來看，信訪制度既是民眾利益表達的管道，又是監督政府的機制，政府通過自我糾錯、實施行政救濟，從而實現政權合法性的維護。從這層意義上講，信訪案件的上升也不一定是壞事，在某種意義上成了社會矛盾的“減壓閥”。作為溝通管道，“其功用可以概括為兩個方面：一是保證群眾的‘輸入’，即表達訴求；二是保證黨和政府的‘輸出’，即解決問題、實現民眾訴求?！保?］

從實踐層面來看，信訪制度處于執政黨、民眾和政府之間，它的效能及其發展受到三者互動關系的制約，其作為利益表達渠道則出現應然與實然的沖突。

（一）政治制度設計缺憾，官民陷入“零和博弈”

總體上看，我國政治制度設計的理念是建立在人性善假設基礎之上的，官員與政府占據著道德的制高點，對于人民來說，憲法體現的也是人民利益至高無上的原則。

《信訪條例》作為國務院頒布的行政法規，體現了“情為民所系，權為民所用”的原則，明確規定信訪是“為了保持各級人民政府同人民群眾密切聯系，保護信訪人的合法權益”的活動。這樣的立法初衷，恰好印證了官民之間傳遞信息的互動性質?！保?］國家設計信訪制度的初衷，是為受冤屈和權利受侵害的公民個人提供一個救濟渠道，達到促進社會的穩定有序。另一方面，由于設計理念是基于官員的品質高尚和一貫正確，各級政府對信訪工作尤為重視，把“維穩”提高到一個無以復加的高度，并實行“零指標”與“一票否決制”，即把上訪情況與處理情況作為對各級干部進行考核的指標之一，如果上訪情況不佳或處理不當，地方領導就會面臨職位上升空間的壓力。如此以來便形成了制度的悖論：作為一種制度設計，信訪制度是實現和保障人民群眾行使民主權利的重要形式，但人性善的假設對政府和官員構成了一種制度性的巨大壓力。公民個人的上訪行為被官員們在很大程度上被視為“不穩定”本身，政府和官員為了保持與政治制度設計理念的一致，在不少情況下不得不按照主觀意愿來裁剪現實，維穩的渠道，卻變成了不穩定的根源。

（二）信訪機構地位不明，執行權力缺位

信訪作為“國家治理信息縱橫傳遞的特殊方式”，承擔著“對下”與“對上”的雙向信息功能，但這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致官民之間信息傳遞不暢、矛盾難以化解的重要原因。

從法律地位看，信訪工作機構不是單獨序列的國家機構，缺乏相對獨立性。沒有獨立處理問題的權限，不可以也不可能去解決本應由一定職責的國家機關辦理的社會事務。信訪部門也不能對業務部門的工作進行監督，信訪問題的處理需要先報領導審批，并沒有處理問題的決定權。受人力、財力、權限、對體制內調查匯報的依賴性和對長官意志的依附性，信訪部門基本上是通過信訪件的受理、轉送、交辦、督辦等幾種基本方式處理，協調、督促相關單位辦理信訪問題，開展研究、分析信訪情況，及時提出完善政策和改進工作的建議。

從其職能分析，信訪機構屬于“弱勢部門”，沒有處理權，具體問題解決還得靠相關部門。不能指望讓“弱勢部門”去解決“弱勢群體”的問題。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，信訪部門無能為力，一些上訪者相信“下面”解決不了問題，只有“上面”才能解決問題，因而不惜傾家蕩產越級上訪，進京“告狀”。如此一來，不僅注定信訪的逐級上行趨勢，而且注定信訪機構與信訪人之間的對峙性關系。據統計，信訪制度績效極其底下，信訪促使信訪人反映的問題得到解決的比例，低至2‰。而90.5%的訪民走訪的目的是為了“讓中央知道情況”；88.5%是為了“給地方政府施加壓力”，報警、求助和施壓是農民進京上訪的主要目的?！保?］信訪內在的“靠領導重視解決問題”的途徑依然沒有改變，執行權力的缺陷致使其處理信訪能力的削弱，但信訪責任反而增加，基層不能解決的問題還由基層來解決，對于一些難以解決的老案重訪、纏訪和越級上訪，顯得“無計可施”，可操作的手段實屬不多。

（三）部分鬧訪、纏訪往往得到一定量補償，引發示范效應

我國的《信訪條例》對信訪責任進行了明確切割，實行一票否決制。信訪本是為密切聯系群眾，作為社會的減震器與民意回饋渠道而存在的，但信訪信息特定的政治化傾向，使得信訪制度的制度在一定程度上被扭曲，信訪工作跑偏走樣，手段可謂五花八門，其目的就在于阻止其上訪。實際上，花錢并不能買來穩定，反而激化新的矛盾，引發新的或更為頻繁的上訪，使政府的財政負擔越來越重。由于不是從根本上解決信訪問題，一些上訪人利用信訪部門這種心理而求得“利益回報”，久而久之，形成了“信訪釘子戶”群體。于建嶸教授認為，政府“賄買”、“收買”信訪者的金額沒有客觀的標準，而是取決于主政官員害怕“一票否決”的程度以及信訪民眾真實行動能力的大小?！斑@在一定程度上提高了信訪民眾的期望值，在客觀上鼓勵了“信訪釘子戶”的產生，容易在信訪民眾間造成互相攀比的情況?！保?1］

另一方面，在對“維穩”工作的宣傳上，主流媒體也沒有起用應有的引導作用，甚至發出錯誤的信號。在甕安事件與孟連事件發生后，中央媒體以厚重筆墨連續報道了“從甕安之亂到甕安之變警示錄，從“孟連事件”到“孟連經驗”，意在解讀、宣揚做好新時期群眾工作。事實上，如此宣揚“甕安之變”、“孟連經驗”大為不妥：在民眾權利意識與主體意識大大加強的今天，官方所想傳達的并不一定能為民眾所接受，甚至可能被提供一種誤導性的預期：如果你連“穩定”都不會威脅，你的問題就別想得到解決?！耙恍┤后w或個人只能采用法律外的方式、甚至暴力來表達和發泄不滿，也就是俗稱的大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，導致社會矛盾越加激烈?！保?2］甚至造成對信訪工作的“制度崇拜”和路徑依賴。

三、制衡權力應成為社會管理創新的著力點

當前中國官民矛盾是在社會轉型過程中必然出現的社會現象，是基于市場經濟體制不完善條件下衍生的問題。一定經濟模式的背后總存在著某種特定的文化模式、道德規范與法律制度作為其支撐，市場經濟不僅僅是一種資源配置的手段，經濟關系的變化必然引發社會關系與價值觀等一系列變化，“市場經濟要求應與民主政治相配套，應與相應的政治價值及奠基于“社會契約”的民主法治精神為本底。 ”［13］

市場經濟條件下，政府作為國家公共權力的執掌者，本該發揮“中立協調者”與“公正仲裁者”的作用，成為化解社會利益矛盾與沖突、維護社會基本政治秩序的主導力量，承擔經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的基本責任。由于中國的市場經濟是政府主導型，政府主導有兩個重要含義：“一方面是政府掌握了太大的資源配置的權力，另一方面是發展服從于各級政府的政績目標?！保?4］政府過多地參與經濟活動，而缺乏制約，一切權力都有無限擴充自己影響力和支配力的內在沖動，在轉型的中國，“缺乏制衡的資本權力與國家權力成為現代社會中存在的兩大主要壓迫性力量，國家自主性與公共性減弱，導致社會矛盾與沖突日趨增多?！保?5］

黨的十八大提出，要在改善民生和創新社會管理中加強社會建設，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。但對于如何實現共同治理這一問題，整個社會對此關注度不夠，思想、政治與理論準備皆不足，規則體系不健全，社會組織缺位。如何發揮好黨委領導總攬全局、統籌各方的領導核心作用，組織社會、引領社會？在政府與社會的關系上，要如何做到“民有所呼，我有所應”，從控制性整合走向服務型整合，提高服務型管理能力，增強公信力，既對當前負責，也對未來負責？這些都是在社會管理創新中需要解決的問題，本文認為，所有這一切，都圍繞著制度正義展開，因此制衡權力是社會管理創新的一個著力點，必須解決好以下幾對關系。

（一）公平與效率的關系

公平與效率是人類的兩大價值目標，也是社會和諧穩定的基石。公平與效率事關民眾根本利益的實現，事關經濟發展與社會穩定。如何處理二者的關系，成為決策者與理論界的一個恒久話題。我們黨在執政實踐中，對于公平與效率的關系組合問題，不斷與時俱進，從平均主義為中心的公平觀到“效率優先，兼顧公平”的公平效率觀，以及十六大以來逐步轉向“公平與效率均衡”觀。

公平與效率作為對立統一的矛盾體，體現在制度安排的前置成本與后置成本上?，F行政績考核機制激勵下，效率被發揮到極致，在城市動拆遷、環境保護等問題上，不進行風險評估，留下了大量隱患，導致后置成本大大提高。前期項目開發建設者與后期維穩者利益不一致性，導致前期維穩工作不扎實，后來上訪不斷。二、三年的開發建設，可能引發長達五年、甚至十年的大規模上訪，后期處理成本劇增。公平與效率關系處理不當，可能引發嚴重的社會不公，明顯的兩極分化，勢必導致社會成員、社會群體和社會階級之間劇烈的利益矛盾，或經濟社會發展停滯不前。

（二）民主與民生的關系

十八大突出強調加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。近幾年來，政府也一直加大公共服務與公共產品的提供，但從實際效果來看，老百姓似乎并不太滿意。因此，在一部分領導干部的意識中，是政府的民生建設做過頭了，于是有了“輿論宣傳方面要把握好度，不要把老百姓的胃口吊得太高”的論調。

我們認為，問題的關鍵不在于民眾的胃口有多高，而在于落實民生時，民眾沒有充分參與。涉及公眾利益的決策，政府沒有公開辦事制度，沒有向群眾征求意見，沒有讓民眾參與，一意孤行，那么，制定的政策就難以體現民意、實現民利，做出的決策難以做到民主、科學，官所想往往非民之所急，當然難以取得群眾的認同。社會管理創新要解決民眾所關心的問題，這就決定了政府做政策、辦事情，必須傾聽民聲、體現民意、集納民智。

（三）公權力與私權利的關系

按照盧梭的社會契約論，國家權力是公民讓渡其全部“自然權利”而獲得的，公民權利是國家權力的源泉，法律的出發點是保護人。在我國的政治實踐中，這一理念卻沒有得到切實體現，近一段時間，官場“雷人雷語”層出不窮，屢屢出現“國進民退”，這些問題的出現，一方面真實反映了地方政府或個別小團體的利益與民眾利益沖突，一方面折射出部分官員對權力的來源不清晰，使巨大的公權力依然滲透到社會生活的各個領域，公民權利保護與政府權力制約成為官民矛盾的一個重要話題。

以媒體頻頻報道的暴力拆遷為例，時常出現公權力假借“公共利益”之名對私權利予以肆意侵犯。我國的《城市房屋拆遷管理條例》在法院裁判之外設定了政府直接行使的強制拆遷權，拆遷的決策過程完全由公權力單方決定，私權利沒有任何話語權，從一開始就沒有為自己的利益進行主張的機會，當公權力和私權利發生沖突時缺乏有效的糾紛解決機制，私權利受到侵犯時，沒有有效救濟途徑。公民的權利沒有得到充分的尊重與保障，各級政府無限擴權、運用公權力侵奪私權利，這實際上是對官民矛盾起了催化作用。

（四）權利與義務的關系

公民權利優先是現代政治文明的基礎價值。當前中國各階層權利意識已經覺醒，出現多層次的利益訴求，從政府對維穩工作的重視程度與矛盾性質的認識來看，說明政府對中國當前的社會矛盾有清醒的認識，但在行政執法過程中，政府往往強調公民的義務，每每在進行工程建設，特別是動拆遷問題時，時常從道德的高度，要求民眾服從國家和集體利益，拿出“舍小家顧大家”奉獻精神，而政府方面沒有充分履行其應盡的義務，民眾的知情權、參與權、監督權沒有得到滿足，從而引發諸多問題。

總之，保證社會管理創新的正確方向和切實成效，應該體現在約束和監督權力合法合理地規范行使，遏止權力的缺位、越位、不作為、亂作為，切實提高權力服務社會的質量。當前經濟社會發展面臨一系列棘手的問題矛盾，不如說是現有的社會管理機制沒有與時俱進、順應市場經濟發展的趨勢。從根本上說，解決這些問題的關鍵是要還權于民，建立一個各種權力和利益主體之間平等博弈、公共協商和理性妥協的制度環境，在于主動適應市場經濟條件下社會多元化格局，改革和創新社會管理，確保社會充滿活力，安定有序，適應市場經濟要求，加強民主法治建設，保證權力在陽光下運行，在承認和維護共同利益框架內，充分保護公民權利，尊重公民參與政治、自我管理的意愿，疏通公民參與的渠道，制度化地保障公民參與的過程，增強公民對公共政策的影響力，獲得國家與公民之間持續的相互認同，達成政治與社會的合作，實現社會的持續穩定。

［1］十七大以來重要文獻選編：上［M］.北京：中央文獻出版社，2009.808.

［2］唐皇鳳.制衡資本權力—轉型中國確保制度正義的關鍵［J］.公共管理學報，2008，（3）.

［3］Karl·W·Deutsch.The Nerves of Government ［M］.New York:Free Press，1966.76.

［4］郭巍青.官民“三大隔離”現象令人擔憂［J］.人民論壇，2011，（6）.

［5］吳忠民.當代中國社會“官民矛盾”問題特征分析［J］.教學與研究，2012，（3）.

［6］唐亞林.尋求官民矛盾的化解之道 ［N］.社會科學報，2012-03-29.

［7］李娜.黨群關系視角下的信訪制度研究［D］.中共中央黨校研究生論文，2010.18.

［8］任劍濤.信訪制度是否適應時代潮流［J］.探索與爭鳴，2012，（1）.

［9］趙凌.中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口［N］.南方周末，2004-11-04.

［10］于建嶸.靠什么換來穩定［J］.半月談，2009-06-23.

［11］清華大學社會發展研究課題組.“維穩”新思路：利益表達制度化，實現長治久安［N］.南方周末，2010-04-14.

［12］楊建祥.市場經濟與獨立人格—一種文化價值觀的契入［J］.內蒙古社會科學，2001，（3）.

［13］吳敬璉.“政府主導型市場經濟”的出路 ［N］.北京日報，2011-12-22.

［14］唐皇鳳.制衡資本權力—轉型中國確保制度正義的關鍵［J］.公共管理學報，2008，（3）.