確保我國農業三大安全的建議

萬寶瑞

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確保我國農業三大安全的建議

萬寶瑞

我國農業連續十一年獲得豐收，為經濟社會持續穩定發展奠定了基礎。隨著改革開放深入發展，農業深層次問題不斷浮出水面，特別是農業產業安全、糧食安全和農產品質量安全問題，已成為制約我國農業發展的根本問題。產業安全是前提，直接關系到糧食等重要農產品供給能力的保障; 糧食安全是基礎，事關13億人民的飯碗和社會穩定；農產品質量安全是目標，關系到每個居民的身體與營養健康。目前，農業三大安全問題已引起社會高度關注，“三大安全”緊密關聯、互為因果、相輔相成，必須著眼全局、統籌兼顧，構建農業全方位的安全體系，才能確保我國的民生安全和國家長治久安。

一、農業產業安全

習近平總書記提出“讓農業經營有效益、讓農業成為有奔頭的產業、讓農民成為體面的職業”，強調了效益和利潤對于農業發展的重要性。近年來，隨著我國主要農產品生產成本持續攀升，國內糧棉油糖價格開始高于國際價格，內外價差不斷擴大，給國內農業產業安全帶來新的挑戰。

1．大宗農產品內外價差不斷擴大。隨著勞動力、土地、環境保護等成本不斷提高，特別是人工成本快速上漲，我國農業已進入成本快速上漲期。2006—2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗生產成本年均增長分別為11%、11.3%、11.8%、12.8%、15.7%、13.4%，但上述產品2006—2012年的價格年均增長分別為9.4% 、7.1% 、9.8%、7%、13.3% 、10.2%，價格漲幅均低于成本漲幅，大宗農產品內外價差不斷擴大。2008年，除大豆外，我國大宗農產品國內價格都低于國際離岸價格，到2013年已全面高于國際價格。2014年前5個月，大米、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖內外價差分別為每噸318元、451元、924元、1 484元、7 078元、2 766元。內外價差呈不斷擴大的態勢。

2．關稅的防火墻作用受到削弱。近年來，日益擴大的內外價差使得關稅的防火墻作用受到削弱，價差的擴大造成進口稅后價低于國內最低保護價和臨時收儲價格，導致邊收儲邊進口，不僅政策效果有限，而且因政策成本過高已難以為繼。2013/2014年度我國臨時收儲玉米6 919萬噸，順價出庫困難，庫容不足問題突出。棉花臨時收儲量達到629萬噸，受進口影響難以順價出庫，每噸棉花庫存1年的利息和維護成本在2 000 元左右。臨儲菜籽油高達600萬噸，若按當前市場價格銷售，即使能出庫，價差損失將超過150億元。大豆年進口量超過6 000萬噸，而臨儲庫存積壓仍有780萬噸。食糖臨儲庫存累計500萬噸左右，根據收儲價與目前市場價格推算，加上其他庫存費用，隱虧超過200億元。

3．進口對國內產業影響不斷加深。受價差驅動，除了糧食( 僅指谷物) 外，我國棉油糖等主要農產品進口激增?！按蠖怪畾憽闭俏覈r業產業安全問題的典型。我國大豆種植戶均面積小，難有規模效益，大豆生產成本比美國高出30%以上。由于大豆市場高度開放，對國內大豆產業發展、數千萬豆農的就業和增收帶來了嚴重影響。黑龍江2013年大豆種植面積2 000 千公頃，僅為高峰期2006年4 000千公頃的一半。國內大豆加工企業經營困難，已經失去了大豆進口權和定價話語權，我國大豆產業發展已難以為繼。

棉花產業面臨同樣的問題，2006年我國棉花生產成本比美國低27%，但到2012年生產成本比美國高22%。2013年國家棉花臨時收儲價格為2.04萬元/噸，拍賣價格為1.8萬元/噸，而美國棉花價格僅為9 000元/噸，即使按40%配額外滑準稅進口，每噸價格也比國內低6 000元左右。2013年棉花以配額外滑準稅進口189萬噸，以配額外40%稅率進口51萬噸。在巨大的差價和進口壓力下，不得不主要依靠臨時收儲，2012年和2013年臨儲棉占國內產量的比例高達95%以上。2013年末國內庫存達1 148萬噸，庫存消費比為144%，占全球庫存的60%。內外價差不斷擴大是造成洋貨入市、國貨入庫的根本原因。

受國內外價差驅動，食糖近 3年進口超出正常缺口500萬噸，2012/13榨季期末庫存800多萬噸，庫存消費比高達58%。食糖進口價格過低，導致國內價格持續下跌。2014年1—4月已跌至4 500元/噸，遠低于6 000元/噸的成本，造成糖企全面虧損，蔗農收入下降。

4．糧食產業健康持續發展受到威脅。雖然當前我國糧食進口量并不大，但價差導致進口對國內糧食產業的發展也產生了一定的影響。2013年，因越南秈米價格低廉，國內企業的進口動力強勁，造成南方秈稻庫存積壓、銷售困難。玉米國內供給和庫存充裕，但仍然保持一定數量的凈進口。目前我國三大谷物進口量有限，保持在關稅配額承諾量之內，但按目前生產成本和價格增長趨勢推算，今后5～7年糧食內外價差幅度將會超過糧食配額外關稅65%的水平，屆時三大谷物以配額外關稅稅率進口將成為現實。我國對于征收配額外關稅后的進口是完全放開的，這將給“適度進口”的國家糧食安全戰略帶來挑戰。

二、糧食安全

2014年的中央1號文件確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略。強調要堅守“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線。盡管我國糧食產量十一連增、產能達6億噸且庫存充足，但應看到，隨著工業化、城鎮化進程不斷加快，農業資源將會逐年減少，在農業對外開放影響不斷顯現的情況下，我國糧食安全面臨著新的挑戰。

1．增產潛力減弱，保障產能難度加大。2003—2013年的糧食增產數據表明，所謂“十連增”實際是“波動型的微增”。十年年均增產幅度為3.4%，不同年份增產幅度差異較大，最高增幅是2004年為9%，最低是2009年僅為0.4%，且近三年增產幅度有逐年減少趨勢。

我國糧食發展綱要要求到2020年，糧食產能達5.5億噸以上，盡管2013年糧食產量已超過該目標，但受耕地面積逐年減少、自然災害影響和資源環境制約，在農業科技沒有重大突破的情況下，在高基數上繼續增產難度越來越大。此外，根據第二次全國土地調查數據顯示，截至2012年底，盡管全國耕地總面積為135 133.3千公頃，但由于部分土地受中重度污染、部分需退耕還林等原因，只有120 000千公頃多耕地適宜穩定利用，保障現有糧食產能難度加大。

2．生產成本快速上升，糧食價格提升空間減小。據專家測算，從1995—2011年，我國三種谷物和大豆每畝產出量分別增長了29.1%和32.8%，但按照可比價格計算，同期單位面積總成本分別增長了110.2%和91.8%。谷物和大豆的生產投入成本的增加都快于產出的增加，收益率都出現了明顯下降。在農產品生產投入增量中，直接生產成本上升是推動農業生產總成本上升的主要推動力量，包括化肥、農藥、農膜、機械作業、勞動力等。這些投入占了總成本的80%以上，而且近幾年仍在上升。由于糧食價格缺乏高關稅保護，難以相應上漲，這就使糧食生產缺乏必要的利益激勵。

3．進口快速增長，適度進口糧食安全戰略受到挑戰。自2009年我國谷物由凈出口轉為凈進口以來，進口量一路激增。2012年凈進口量達1 317萬噸，2013年凈進口量增至1 358萬噸。2014年1—8月累計進口谷物和谷物粉1 208萬噸，同比增加84.5%。在國內糧食連年增產、庫容緊張的情況下，谷物及相關產品的大量進口進一步加劇了國內“賣糧難”問題。若谷物進口快速增長的態勢延續下去，“以我為主”和“適度進口”的糧食安全戰略將受到挑戰。

4．種糧比較效益低，新型經營主體“非糧化”較為普遍。發改委發布的《全國農產品成本收益資料匯編》顯示，2011年，種植蘋果、蔬菜、花生每畝凈利潤分別為4 612元、2 558元、723元，而種植三種谷物主糧的平均收益只有251元，致使新型經營主體土地流轉后“非糧化”現象較為普遍。截至2012年底，全國流轉后用于種植糧食作物土地面積為10 400千公頃占總流轉面積的56%，低于全國約68%的平均水平。截至2013年底，四川省流轉用于種植糧食作物的耕地面積僅占流轉總面積的32.6%。河南省土地經營大戶的“非糧”比例從2010年的 43.7%上升至2013年的60%。山東省土地流轉前糧食的種植比例占70%以上，流轉后用于種植糧食作物的耕地比例僅為31.9%。

三、農產品質量安全

據2012年中國城市居民生活質量調查報告顯示，城市居民感到最不放心、最不安全的社會問題是“食品藥品安全”。農產品是食品的“前身”，抓好農產品質量安全是保障食品安全的前提，也關系到農業產業健康發展問題。

1．引起農產品質量安全問題的因素多、風險大引發農產品質量安全問題的原因較多，包括農業生產環境、農業生產技術以及經營方式和市場等

(1)農產品質量安全受農業生產環境影響。據有關專家估算，我國每年因重金屬污染而減產的糧食達到1 000多萬噸，每年受到重金屬污染的糧食達1 200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元。環境污染嚴重地區的糧食、飼料作物、經濟作物、畜產品和水產品等農產品的質量安全都受到影響。

(2)農產品質量安全受農業生產技術影響。由于我國農業生產者技術比較落后，非科學使用農藥、化肥、除草劑等屢見不鮮。目前，我國化肥施用量已達357千克/公頃，超過國際上225千克/公頃的安全上限。農藥過量施用的問題也比較突出，在一些高產地區每公頃用量高達300千克以上。我國化肥農藥利用率也相對較低，氮肥的利用率僅為30%～35%，磷肥約為10%～20%，農藥僅為10%～30%。

(3)農產品質量安全受經營方式及市場影響。我國擁有2.5億農戶和約50萬個農產品加工企業，組織化程度較低，分散經營的模式很難統一，也難以執行標準化生產。這些農產品供應者往往在利潤最大化的驅動下，為了降低成本而對農產品質量不加以控制。

2．農產品質量安全監管難度大。從農田到餐桌整個食物鏈條中，種、養、收以及初加工等各環節是決定農產品安全的基礎。相對于食品安全，農產品質量安全更加難以控制

(1)農產品生產缺乏準入門檻。從事食品生產加工者較為規范，有關部門監管嚴格，所生產產品符合標準，能接受市場檢驗。而農產品的生產涉及億萬農業生產者，相應的生產許可和準入門檻很不嚴格。面對眾多的農業生產經營主體和大量農產品，農產品質量安全監管部門執行的難度較大。

(2)監管部門難以全面監管。農產品生產過程中的化肥、飼料、農藥、獸藥等各類投入品，使用技術千差萬別，又加上生產經營者眾多，以及農產品種類繁多，使用情況難以掌控。農產品中微生物、重金屬、獸藥和農藥殘留等有害物指標，在目前的檢測技術和成本等因素考慮下難以全面檢測。

四、確保我國農業三大安全的建議

農業三大安全問題，已經對我國經濟社會發展和億萬人民身體健康產生了一定影響，需從戰略高度積極應對。

1．推進農業產業安全戰略。產業安全是保障國內農業持續健康發展和農民就業增收的基礎。在現有國際貿易格局下，建議采取以下措施

(1)要在未來貿易談判中堅持糧棉油糖現有關稅稅率不減讓、關稅配額不擴大、農業“黃箱”支持空間不削減?！包S箱”支持是增加國內產量最直接有效的手段。要發揮關稅政策的“門檻”作用，避免對國內趨勢價格的過度打壓和抑制。

(2)要加強產業損害預警，積極利用“兩反一?！贝胧?，使貿易救濟常態化。要重點監測糧棉油糖等重要農產品的內外價差，確定糧食等主要品種的生產、流通、消費、進出口、儲運等環節的安全警戒指標，在產業受到損害和損害威脅時，及時采取貿易救濟措施。

(3)研究建立產業損害補償機制，加強對國內產業的貿易補償。建立有效的農業產業損害補償機制，針對因農產品進口競爭而受到損害的農業產業和農民提供補償性援助，確保國內農業產業安全。

2．實施差別化的糧食安全戰略。要根據“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，區分口糧、工業用糧和飼料糧不同性質需求特點，明確國內必須保有的基本面積和基本產量，確定農業支持優先重點。要合理確定糧食進口預警閾值，要保證有有效的手段把握進口時機和節奏，確保進口規模適度適當。

3．強化農業國內支持戰略

(1)要強化政府責任，完善財政支農的長效機制。我國“三農”投入逐年穩定增長，但部分品種支持量已達WTO要求的8.5%上限。要明確國家對糧食和農業的支持性質，完善財政支農的長效機制。要不斷加大農業補貼力度，確保種糧務農有合理的收益。同時，應探索“普惠制”與“特惠制”相結合的政策，使真正從事農業生產的經營主體得到更多補貼。增量農業補貼也應由“黃箱”向“綠箱”政策轉變。

(2)通過制度安排，明確金融部門的支農責任。農村金融服務滯后的根本最原因是提供農村金融服務的比較收益低。應借鑒國外的成功經驗，通過立法等，明確金融機構在支持農業和服務糧食安全方面的責任?？山梃b儲備金制度，規定任何從事放貸業務的金融機構，不論是內資還是外資、國有還是民營，都必須有一定比例的貸款直接或通過小額信貸機構、農村信用合作社等投向農業和糧食生產。國家對涉農貸款亦應予以補貼支持。

(3)明確大型涉農企業糧食安全方面保障責任。糧食安全不僅是政府的責任，也是全社會的責任。要通過制度和法規規定，對經營大宗農產品且達到一定市場份額的大型企業，實行強制性信息報告制度和庫存儲備制度，規定規模以上糧油經銷企業必須建立相應規模的糧食安全儲備庫存，明確其在糧食安全方面的法定保障責任。

4．推進農業“走出去”和市場多元化戰略。要完善“走出去”政策支持體系，加強組織和監管。一是要抓住重點環節，突出重點領域，主攻周邊國家，發揮企業主體作用。二要建立多元穩定可靠的進口渠道，充分利用雙邊協定和多邊協定，建立互利共贏、穩定我國進口來源的穩定的產銷關系，尤其是與糧食增產較快、農業生產潛力大的國家和地區。三要把推進農業“走出去”與實現市場多元化戰略有機結合，提升“走出去”對象國的生產能力，為建立多元穩定可靠的進口渠道夯實基礎。四是扶持打造國際大糧商，積極參與全球糧食市場交易，爭取掌握糧食價格國際話語權。

5．保障農產品質量安全提升戰略

(1)要加強政府對農產品質量安全的監管。要加強農產品質量安全法律法規體系建設，加強農業部門執法隊伍建設，強化農業部門對違法違規農產品的處罰管理權。明確農業部門在初級農產品質量安全標準、檢測、監督、認證以及市場準入等方面的主導地位。

(2)要加快農業標準化步伐。加大農產品標準化生產示范區、無公害農產品示范基地、養殖小區、示范農場、出口產品及原料基地建設力度，發揮示范帶動作用。要把農業標準化知識和農產品質量安全控制技術的推廣普及與農民教育培訓工作結合起來，提高農業管理者和農產品生產者的素質。

(3)要加快農產品質量安全追溯體系建設。加快推進農產品質量安全溯源技術的應用，建立優質農產品標簽制，使農產品信息更加透明、可追溯，從而為建立優質優價的市場機制奠定基礎。

(萬寶瑞，農業部原常務副部長；論文來源：《農業經濟問題》2015年第3期)