西部民族地區農村綜合改革探索與實踐
——以紅河哈尼族彝族自治州“美麗家園”建設為例

馬澤波，李曉雯，朱 丹，李麗琴

（中共紅河州委黨校經濟教研室，云南蒙自 661199）

西部民族地區農村綜合改革探索與實踐
——以紅河哈尼族彝族自治州“美麗家園”建設為例

馬澤波，李曉雯，朱 丹，李麗琴

（中共紅河州委黨校經濟教研室，云南蒙自 661199）

紅河哈尼族彝族自治州（以下簡稱紅河州）以“美麗家園”建設作為深化農村綜合改革的突破口，在實踐中探索出來的“X+5”建設模式，開創性地勾畫出西部民族地區農村綜合改革實踐路徑。即以產業為支撐，深化“主體培育、組織引領、文化塑造、城鄉一體、環境改善”五項改革，帶動和促進農村經濟、政治、文化、社會、生態文明建設協調發展。

西部民族地區；農村綜合改革；“美麗家園”建設；“X+5”模式

2006年以來，我國全面取消了農業稅，農村改革進入了以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革階段。改革實施七年來，有力推進了農村基層政權和民主政治建設，改善了農村義務教育的基礎環境和條件，為縣鄉財政管理體制創造性實踐積累了寶貴經驗。隨著農村綜合改革的全面深化，政治、經濟、文化、社會、生態文明建設等諸多領域的改革被賦予了新的時代內涵。如何在改革進程中尋求新的突破口，更好地推動農村經濟社會持續發展，全國各地都在積極探索與實踐。紅河州作為云南省農村綜合改革試點，近年來緊緊圍繞黨的十八大提出建設“美麗中國”的偉大構想，以建設“美麗家園”作為全面深化農村綜合改革的主攻方向，走出了一條農村經濟社會協調發展的新路子。

一　紅河州“美麗家園”建設的背景及內容

（一）建設背景

紅河州位于云南省東南部，具有山區多、民族多、貧困人口多、邊境線長等特征。山區面積占全州國土面積的85%，農村人口占全州總人口的78.4%，除漢族外，境內還居住有哈尼、彝、回、苗、傣等11個世居民族，少數民族人口占58%，是我國西部典型的邊疆民族地區。由于農業人口多且分散，農業生產大部分集中在山區、半山區，土地零散難以精耕細作，加之受基礎設施建設滯后，經濟條件薄弱等客觀條件的影響，紅河州城鄉差距依然明顯，“三農”問題較為突出。特殊的地理位置和現實州情決定了紅河必須要加快經濟社會自我發展的轉型升級。面對這樣的關鍵選擇期，2013年5月，紅河州委、州政府結合黨的十八大提出建設“美麗中國”的戰略部署，在深入調研、統一思想、形成共識的基礎上，啟動和實施了“宜居紅河·美麗家園”建設行動計劃，預計用8年時間，從改善與農民群眾切身利益息息相關的農村人居環境入手，通過在下轄各縣（市）推動農村“美麗家園”建設為統領的綜合配套改革，著力轉變農民傳統生產、生活方式，以此帶動提升農業生產經營基礎條件，促進農民增收致富和農村發展。

（二）建設內容

實施“做特民居”建設工程，全面推進房村鎮城建設、改造和提升工程，在全州農村建成51.6萬戶以上實用、堅固、經濟、美觀的“特色民居”。實施“做美村莊”建設工程，按照“道路硬化、街道亮化、溝渠凈化、環境綠化、村莊美化”的要求，圍繞打造“生態村、特色村、文明村、和諧村、宜居村、小康村”為目標，實施村莊基礎設施建設、自然生態保護、環境衛生整治、村莊綠化美化凈化亮化等重點工程，構建舒適的農村生態宜居體系。實施“做優集鎮”建設工程，圍繞打造“生態集鎮、特色集鎮、旅游集鎮、魅力古鎮、宜居集鎮、宜賞集鎮”目標，建成140個生態文明、傳承歷史、延續文脈、特色鮮明的集鎮。實施“做強城市”建設工程，以“滇南中心城市（個舊、開遠、蒙自、建水）——特色城市（彌勒、元陽、河口）——中心縣城（石屏、瀘西、屏邊、紅河、金平、綠春）”三個城市體系為重點，把城市作為縣域經濟發展的平臺和突破口，著力打造風貌各異、特色鮮明的滇南城市群落，實現滇南中心城市一體化①。到2020年，在全州建成“房美、村美、鎮美、城美”的紅河美麗家園。

二　紅河州“美麗家園”建設取得的初步成效

2013年，紅河州在下轄13個縣（市）選取了165個村莊作為“美麗家園”建設示范點。經過一年的實踐，示范村各項改革有序推進，在農村人居環境、農業產業發展、基層組織引領、農村社會治理、基本公共服務等方面取得了“一改善三轉變五提升”的階段性成效。

（一）農村人居環境明顯改善

一是按照“政府主導規劃、農民樂意接受、農村發展可持續”的基本要求，穩妥推進危舊房建設改造提升，提高農村住房保障水平。二是推進公共基礎設施建設，逐步縮小城鄉差距。對農村水、電、路網進行全面改造提升，科學規劃村級信息服務站、衛生所、居家養老服務中心、村民文化娛樂活動室，促進城鄉公共資源均等化。三是開展農村環境衛生綜合整治，通過開展“清潔家園行動”和改廚、改廁、改圈的“三改行動”，全面改善農村群眾的居住環境。2013年，整合投入資金29.2億元、帶動農戶直接投資67.9億元，完成“做特民居”23856戶，其中：拆除重建民居17033戶、舊房改造6823戶；“做美村莊”13個；“做優集鎮”1個，示范帶動效應開始顯現。滇南中心城市一體化建設步伐加快，建成區面積達85平方公里，城鎮化水平達61%。規劃申報了26個城市綜合體建設項目。編制并實施了一批城鄉、村莊建設規劃。在10個縣市開展了15個“城鎮上山、產業上山”低丘緩坡地片區開發試點。實施城市基礎設施建設項目129項，建成了一批“美化、硬化、亮化、凈化、綠化”工程，全年新增綠化面積133.2萬平方米，人居環境質量顯著提升②。

（二）促進三大轉變

一是促進傳統農業向現代農業發展方式轉變。抓住土地流轉和培育新型農業經營主體兩個關鍵，建立土地流轉服務中心，吸引農業經營大戶或專業合作社租用土地規模種植，積極穩妥推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式。二是促進農村管理體制向居民社區管理體制轉變。推進以集體經濟改為股份制或合作制經濟、村民委員會改為居民委員會、農民改為市民、農民宅基地置換城鎮保障性住房為主要內容的“三改一換”工作。2013年全州共有15.9萬名農業人口實現了“農轉城”。三是促進基層黨委政府職能與干部作風轉變。發分發揮基層黨委政府為主導、農民為主體合力共建模式，形成有領導班子、有目標任務、有工作責任、有考核標準、有監督管理的“五有”工作機制，為“美麗家園”建設提供了有力的組織保障。全面推行“陽光工程”，落實行政問責制、服務承諾制、首問責任制和限時辦結制，確?！懊利惣覉@”行動計劃有序、快速、高效、廉潔推進，進一步促進了基層干部作風轉變。

（三）實現五大提升

一是農民收入水平提升。通過引進和整合農業項目支撐產業發展，著力培植示范村產業，保障農村經濟持續增長。以開遠市龍溪村為例，其依托農業產業股份有限公司大力發展鄉村旅游，帶動了農業產業的延伸與拓展，農業產出值不斷增加，農民收入穩定提升。2013年，全村經濟總收入698.95萬元，比2012年的592.3萬元增加106.65萬元；農民人均純收入7864元，比2012年的5937元增加1927元③。二是基層黨組織引領作用提升?；鶎狱h組織在“美麗家園”建設行動中充分發揮先鋒模范作用，帶頭貫徹落實各級黨委政府的決策部署，帶頭對危舊房拆除重建或改造提升，帶頭學習政策法規和農業科技文化，引領農民參與建設。嚴格實行“一事一議”制度，對群眾關心的問題，及時解決協調，在實際工作中不斷提高民主管理和村民自治水平，切實加強基層民主政治建設。三是農村社會治理水平提升。村莊社會治理主要依靠完善的村規民約引導和管理，示范村建設內容之一是進一步加強農村文化建設，提升村民思想素質。包括通過制定村級組織學習和會議制度、家庭及村衛生評比制度，加強村莊公共管理；通過開展墻壁文化，重點宣傳八榮八恥、十富贊歌、十窮戒詞、文明修養等文化建設創新農村社會治理。四是農村基本公共服務水平提升。在農村義務教育方面，完成29萬平方米B、C級校舍加固改造校安工程建設；新建、改擴建13所標準化中小學校，125所鄉村幼兒園。在農村醫療保障方面，重點打造22個示范樣板衛生院和119個示范樣板衛生室。在農村居家養老方面，已將符合條件的14628戶15104名五保對象全部納入供養范圍，新建或改擴建示范樣板鄉鎮敬老院5所，村級居家養老服務中心21所。五是村民思想素質水平提升。堅持用文化塑造農民“美麗心靈”，在“美麗家園”建設實踐中培育社會主義核心價值觀。引導農民主動學習科學文化知識，提高生產經營管理能力，提升愛國愛鄉愛家的思想道德素質，激發村民參與建設的積極性和主動性，突出農民主體地位，發揮農民群眾巨大的發展潛力和創造力。

三　紅河州“美麗家園”建設的主要經驗

紅河州“美麗家園”建設的主要經驗是“圍繞一條主線，依托一個載體，推進五項改革”。一條主線：以黨的十八大精神為引領，深化農村綜合改革；一個載體：“美麗家園”建設行動計劃；五項改革：全面有序推進農村經濟、政治、文化、社會、生態文明建設。具體表現在以下四個方面：

泥刀上下翻飛，戳抹勾挑，如在墻頭敲磚，在河邊砍樹，在鋪中打鐵，在水中逐魚，很快就驗證出，十六個錘子里有八個是榆樹木頭雕的，八個是破布亂絮扎的；胖捕快的橫刀是出自弩坊署好貨，刀頭的那一點百煉千回的刃鋼，不就是我大唐的精氣神么？幾番劈刺，就將四把中兩對錫澆巨锏斷成兩截。

（一）主線清楚，目標明確

“美麗家園”行動計劃是黨的十八大提出建設“美麗中國”和十八屆三中全會提出全面深化改革在紅河的生動實踐，目標是到2020年，按照“建筑風格統一、建筑外觀統一、建筑模式統一”的原則，因地制宜建設和改造提升房、村、鎮、城建筑群體，著力打造一批特色民居、特色村寨、特色集鎮、特色城市建筑群落。目的是改善人民生活質量，提高生活品質，優化生活環境，把更多的公共資源向農村傾斜、向農村延伸，讓廣大農村、廣大農民獲得更加均衡、更加優良的公共服務，共享改革發展的成果。

（二）載體恰當，內容多元

“安居樂業”是廣大老百姓最迫切最重要的現實需要。在農村，安家置業是一代人甚至幾代人的最大心愿；在城市，房價的壓力始終是懸在居民心中的一塊巨石。因此，解決好當前與老百姓生活息息相關的房子問題，幫助他們實現畢生的夢想和愿望，無疑是各級黨委、政府的頭等大事。紅河州黨委、政府急民之所急、想民之所想，以建設紅河“美麗家園”為載體，改善城鄉居住條件，提升生活環境質量，圍繞建設內容整合項目、資金和人力，聯動推進城鎮化、城鄉一體化和農業現代化進程，促進城鄉經濟、政治、文化、社會、生態文明建設多元化改革與發展。

（三）機制融合，保障有力

為順利推進“美麗家園”建設行動計劃，紅河州出臺一系列配套政策，在政策法規、體制機制、規劃設計、標準規范、技術推廣、資金投入和產業支撐等細節提供有力保障。一是以村莊建設為基礎，堅持農民自愿原則，激發農民主動參與“美麗家園”建設的動力；二是制定州、縣級機關與村莊的結對掛鉤幫扶制度，形成黨委領導、政府主導、農民主體、部門協作、企業參與的工作機制；三是整合扶貧開發和農業現代化建設項目，以項目建設帶動產業發展，統籌資金投入，對不同地區不同類型的規劃給予不同的資金支持；四是加強金融服務，鼓勵銀行、信用社等金融部門向農民降息放貸，支持“美麗家園”建設；五是加大考核評價與督查力度，細化量化“美麗家園”建設指標體系，將其列入年度機關工作目標考核，實施考核激勵機制，保證建設的時序與質量。

（四）美在鄉村，惠在改革

四　紅河州農村綜合改革的實踐路徑

紅河州農村綜合改革以“美麗家園”建設為載體，激發政府引導、農民主體、產業支撐的內生動力，聚合一切有利于推進農村綜合改革發展的力量，加強與統籌城鄉發展相融合，強化與州、縣、鄉、村四級黨建工作相融合，以項目支撐產業發展，有力促進了農村經濟、政治、文化、社會與生態文明建設“五位一體”協調發展。

（一）因地制宜，堅持走項目支撐產業發展之路

紅河州各地深度挖掘自身產業優勢、生態優勢和民族特色，找準產業支撐點，通過引進和開發項目推動產業發展，為“美麗家園”建設提供持久的經濟保障。具體做法是對全州“美麗家園”建設進行整體策劃，根據各地產業優勢將項目打包，與上級部門的項目做好對接。州級層面向中央、省申報建設項目，縣級層面則向省、州爭取專項建設項目，形成上下聯動、內外合作的項目建設運行機制。同時，加大招商引資力度，實行村級集體經濟或農民以土地作價與企業聯合組建農業產業股份有限公司，吸引社會各界積極參與“美麗家園”建設。譬如，在開遠市龍溪村，其“美麗家園”建設突出生態發展主題，整合土地、水利、鄉村旅游開發項目資金，規劃建設生態旅游小鎮發展鄉村旅游，融合發展一、三產業，統籌發展其它各項事業，初步形成鄉村旅游綜合體的發展格局。

（二）加快土地流轉，堅持走培育新型農業經營主體之路

紅河州積極推進農業產業現代化，大力發展高原特色農業，促進農業持續增效。一是加快土地流轉，提高土地利用率。通過引導群眾按照依法、自愿、有償原則，將農村富余土地進行規劃整理，建設現代農業示范園區，推進優勢產業向園區集中，提高土地利用率和農業綜合生產能力。二是探索“七向”主體培育模式。即探索土地向新型經營主體集中，基礎設施向新型經營主體配套，項目資金向新型經營主體匯聚，金融支持向新型經營主體傾斜，信息向新型經營主體傳輸，人才向新型經營主體流動，科技服務向新型經營主體覆蓋的“七向”主體培育模式。三是創新農村經濟合作機制，推行“政府+龍頭企業+合作社+基地+農戶”模式。通過政府引導、龍頭企業帶動、合作社支撐、基地示范、農戶參與，穩定農戶生產環節收益，探索農戶參與農產品加工、流通環節利潤分配機制，大幅度提高農民資產性收入和工資性收入。

（三） 加強農村基層黨組織建設，堅持走村民自治與民主管理之路

農村基層黨組織將黨內民主和人民民主有效結合，保證基層黨組織的政治核心作用落到實處，通過建立一系列制度和機制，把民主管理和民主決策始終貫穿于鄉村治理全過程。在民主參與的渠道上，借助村民代表會議、村民大會、基層黨員會議，加強公共事務的管理。一是選齊配強村委班子人員，將文化程度高、致富能力強的村民推選到村委班子。二是加強政治理論學習，堅持“三會一課”制度，認真組織學習黨的基本知識、黨在農村的方針政策、法律法規、農業科技等，提高黨員群眾的綜合素質與致富能力。三是加強思想作風建設，堅持把群眾利益放在首位，村里的大小事務和大小開支均嚴格按照審批制度落實，實行有效的監督。四是做好黨員發展工作。堅持把責任心強、有知識、有能力、有一定經濟頭腦、有一定科技知識、懂經營管理的知識青年充實到黨員隊伍中來，全面提高黨員隊伍的整體素質。

（四）強化農村精神文明建設，堅持走“美麗家園”與“美麗心靈”融合發展之路

“美麗家園”建設不僅是改善農村人居環境的重要抓手，更是塑造農村群眾“美麗心靈”的重要途徑。與建設秀美村莊同步開展的精神文明建設，提高了群眾對社會主義核心價值體系的認同感。一是以改造民居為依托，解決農村群眾的后顧之憂。通過對民居、公共服務基礎設施的重建和改造提升，實現了“住有所居”、 “病有所醫”、“老有所養”，讓農村群眾感受到社會主義的溫暖。二是以傳統文化為依托，提升農村群眾的幸福感。利用“村中幢幢房、村中堵堵墻”上書寫的做人道理和村規民約，發揮農村傳統文化獨特的教育功能，加強農村社會管理，切實提升農村群眾幸福感。三是以創建精神文明村為依托，塑造農村群眾“美麗心靈”。組建老年人協會、農村文藝隊，設立圖書閱覽室、黨員活動室，滿足農村群眾的文化需求；建設墻體文化長廊，宣傳黨風廉政知識；建立居家養老服務中心，在農村營造養老敬老的良好氛圍。

（五）推進農村社區化改革，堅持走城鄉一體化發展之路

一是深化農村戶籍制度改革，落實農村土地承包經營權、農村宅基地使用權、林權制度改革政策、農村集體資產產權“四個不變”，鼓勵農民轉戶入城，在教育、低保、計劃生育及住房保障方面實現與城市人口平等享受。二是建立農村社區黨組織體系、農村社區居民自治組織體系、農村社區新型經濟管理體系、農村社區協會組織體系“四大管理體系”，為居民全方位提供公共服務。三是引入城市社區管理和服務模式，提高農村公共服務能力。將城市的所有社區服務功能引入農村，把公共職能、經濟職能、自治職能分開，政府、市場、居民各負其責，突破以往城鄉間基本公共服務不均、城鄉居民權利不等、城鄉管理模式不同等一系列阻礙統籌城鄉發展的制度瓶頸，徹底激活農村經濟社會快速發展的內在動力，不斷完善、豐富、提高對農村的服務能力和水平。

（六）全面改善農村人居環境，堅持走生態文明建設之路

針對直接影響群眾生產生活的突出問題，開展城鄉人居環境綜合整治工程，完善農村水電路網等基礎設施建設和改造，初步實現了村莊道路暢通，農村飲水安全，公共服務設施基本齊全，城鄉環境衛生和面貌明顯好轉。一是加強農村自然生態保護，建立高效持續、良性循環的生態農業系統，做好農村飲用水源地保護工作。二是加強農村污染治理，在全州農村組織開展以農村生活垃圾、污水治理，土壤污染防治，農村工業污染、畜禽養殖污染整治工程。三是強化農村環境的監測、監管、監督執法能力，加強農村環境建設。四是開展生態示范創建工程，引導和推動一批具有較好社會基礎、較強經濟實力、較優生態環境的鄉鎮、村莊率先達到生態鄉鎮、生態村建設標準，提升農村生產與生活環境質量。

五　結論

全面深化農村綜合改革是當前我國社會主義新農村建設的重要內容，是統籌城鄉發展、全面建成小康社會和農業農村現代化的重大歷史任務，也是縮小城鄉差距、解決“三農”問題的重大戰略舉措［1］。紅河州在挖掘自身發展優勢的同時，將改革的觸角延伸到促進農村發展的方方面面，深入推進農村各項改革。其改革路徑既堅持了“宜居紅河·美麗家園”的建設原則和總體要求，又凸顯了全面改善人居環境的特色，勾畫出了紅河州解決“三農”問題的運行軌跡，形成了自身建設和發展的“X+5”模式?！癤”表示具有地區特色和優勢的資源，這些資源可以是特色農業產業化，可以是具有開發鄉村旅游潛質的自然生態環境、豐裕的土地資源，或是濃郁的民族文化等優勢產業；“5”表示“主體培育、組織引領、文化塑造、城鄉一體、環境改善”，即在項目支撐產業發展的促進和帶動下，構建“培育新型農業經營主體、創新基層黨建工作機制、堅持文化塑造群眾‘美麗心靈’、推進公共服務城鄉一體化、提升農村人居環境質量”與“美麗家園”行動計劃的融合發展機制，最終實現農業增效、農民增收、農村發展，切實解決長期制約西部民族地區農村經濟社會發展的“三農”問題。

注釋：

①中共紅河州委、紅河州人民政府.紅河州“美麗家園”行動計劃.2013.06

②中共紅河州委、紅河州人民政府.政府工作報告，2014，01

③中共紅河州委黨校課題組.開遠市龍溪村實施“美麗家園”建設的調查與研究.紅河探索，2013，（6）.

［1］姜凝.深化農村綜合改革推進新農村建設與統籌城鄉發展［J］.中國財政，2011：12.

［責任編輯 賀良林］

The Exploration and Practice of Comprehensive Rural Reform in National Area of West China——Taking Honghe Hani and Yi Autonomous Prefecture in the "Beautiful Home" Construction for Example

MA Ze-bo，LI Xiao-wen，ZHU Dan，LI Li-qin
（Party School of the Honghe Committee of C.P.C， Mengzi， Yunnan 661199，China）

Honghe prefecture use "beautiful home" construction as the breakthrough of deepening the comprehensive rural reform， explore in practice "X+5" construction mode， pioneering the outline of comprehensive rural reform practice in western national areas. With industry as the support， deepen the "subject cultivation， leading organization， culture model，urban and rural integration， environment improvement" five reforms， stimulate and promote the rural economic， political，cultural， social， ecological civilization construction of harmonious development.

Western national areas；comprehensive rural reform；"beautiful home" construction；"X+5" mode

F063.6

A

1008-9128（2015）01-0028-05

2014-06-09

馬澤波（1973-），男，云南開遠人，副教授，研究方向：民族經濟與文化方面的研究。