以信息化應用創新公安人口管理
——關于四川省“一標三實”工作的實踐與思考

謝 瑜，雷舒越，蔣益兵

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

以信息化應用創新公安人口管理
——關于四川省“一標三實”工作的實踐與思考

謝 瑜，雷舒越，蔣益兵

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

以信息化應用創新公安人口管理，是新形勢下公安機關面臨的重大課題，四川省“一標三實”工作就是對此課題很好的實踐。調查分析四川省“一標三實”工作的基本情況及面臨的困難，可提出以下推進此工作的思考：提高思想認識，增強民警業務能力；多部門協同作戰，拓寬信息采集渠道；加強信息系統建設，提高信息共享度；加大經費保障力度，建立科學的考核機制。

信息化；四川??；一標三實；人口管理

社會管理創新是公安信息化深入發展的客觀要求，公安信息化應用是推進社會管理創新的有效途徑。公安機關應以深入推進公安信息化建設為引領，不斷提升公安機關社會管理的效能和水平[1]。以信息化應用創新公安人口管理，是新形勢下公安機關面臨的重大課題，四川省“一標三實”工作就是對此課題很好的實踐，是四川省公安機關大力推進公安信息化建設的一項重要舉措。

一、四川省“一標三實”工作基本情況

為做好動態化信息化條件下的公安基層基礎工作，2013年以來，四川省公安機關開展了“一標三實”基礎信息采集工作，對全省實際存在的房屋及地址、實際居住的人口、實際經營并有從業人員的單位開展信息采集和維護更新，錄入警綜平臺實行信息化、動態化、軌跡化管理，建立了以“實有”為核心的全省人、房、業的基礎信息管理新體系，推進基礎工作由傳統的手工臺賬向現代的數字信息轉變，取得了良好成效。截至2015年9月，全省已采錄“一標三實”基礎信息1.6億余條，其中標準地址5400余萬、實有人口5400余萬、實有房屋3800余萬、實有單位及從業人員1400余萬，建立起動態、鮮活、海量的基礎信息“大數據”庫。

（一）四川省“一標三實”工作的新亮點。

四川省“一標三實”工作以信息化應用創新公安人口管理主要表現為以下新亮點：

1.創新建立了以“一標三實”為主要內容的公安基礎工作平臺。2012年，四川省公安廳治安總隊、科信辦密切協作，業務與技術深度融合創新，在四川省公安廳標準版警務綜合應用平臺開發設計了以“一標三實”為主要內容的公安基礎工作平臺。所謂“一標三實”是指標準地址、實有人口、實有房屋、實有單位，標準地址是基礎，“三實”的信息必須錄入在標準地址上。其中標準地址指按照標準化、規范化和層級化要求，編制的實際存在的地址，包括：行政區劃+街（路）巷＋門（樓）牌+樓（棟）號+單元號+樓層號+戶號；實有人口指轄區內實際居住的人口，包括人戶一致人員、人戶不一致、流入居住人口、未辦證人員、境外居留人員；實有房屋指轄區內實際存在的房屋，包括自用、租借用、閑置等類型的房屋；實有單位指轄區內實際經營并有從業人員的單位?！耙粯巳龑崱备鞴δ苣K關聯偶合，既能以人查房、也能以地址查人、以房屋查人、以單位查人。

2.創新建立了地址標準化、規范化管理的新模式。由于四川省城鎮化發展較為迅速，城市拆遷、舊城改造、新農村建設較多，致使新建道路未命名，新建住宅小區和新農村未編制門樓牌，已編制房屋門樓牌不全、不準、重號、錯號、漏號等問題普遍存在。一方面，標準地址的采集，實際上是對現有街路巷、房屋地址進行全面清理規范和查漏補缺。突出實有的概念，是實際存在的地址，而過去的戶籍地址，隨著房屋拆遷改造，許多地址已不復存在，但由于辦理戶籍、居住證的需要，不得不繼續保留，且許多地址填寫極不規范。另一方面，采取公安編制民政確認、標準地址和地址俗稱并存的方式，主動編制采集地址信息，使地址編制管理混亂無序的狀況得到根本性改變。

3.創新建立了以房管人、以業管人的人口管理新理念、新機制。傳統的公安人口管理是以靜態的戶籍和暫居住證辦理為核心，“一標三實”的設計運行，突出對人口實際居住、從業軌跡的動態采集掌控，推動了公安人口管理理念、機制的改革創新，是公安人口管理從傳統的“以戶籍管人”、“以證管人”向現代的“以房管人”、“以業管人”的重大轉變。通過對人、房、業全面清理和采集錄入，截至2015年9月，全省共采集登記流動人口、人戶分離人口1460余萬，各類重點人員50余萬，清理注銷重錯假戶籍人口170余萬，初步實現了當前人口大流動狀況下對人口軌跡的動態化、軌跡化掌控和對重點人員的信息化管控，正在逐步破解底數不清、情況不明，流動人口采集覆蓋率低，重點人員漏管失控這一長期困擾公安工作的“瓶頸”難題。

4.創新建立了以信息管人的新體系?！耙粯巳龑崱惫ぷ鞑粌H使全省基礎工作信息實現了關聯共享，而且整合了執法辦案、重點人員、接處警等相關信息，打通了專業工作與基礎工作的信息壁壘，使人的軌跡全面得以展現。實踐表明，“一標三實”工作能較好地促使基礎工作與專項行動相互融合，有力地服務基層公安實戰需要。3年來，全省公安機關已采集的信息累計發揮實戰效果50余萬起，極大支撐和保障了維穩處突、反恐防暴、偵查辦案、社會管理等各項公安工作。例如，在服務反恐部門上，針對當前反恐防暴形勢，治安部門組織基層派出所，對全省新疆維族流動人口開展了全覆蓋信息采錄，反恐部門通過查詢比對，對其中的關注群體、重點對象逐一落實了穩控措施，有力支撐了反恐工作。

（二）四川省“一標三實”工作的重要意義。

四川省“一標三實”工作力圖實現基層派出所轄區人、地、房、業、社會組織等信息的準確掌握和有效管理，對于更好地開展治安防范、偵查破案等工作具有極為重要的意義。

1.“一標三實”工作是安全防范工作的行動指南?！耙粯巳龑崱惫ぷ鞯拈_展有助于實現對轄區情況的信息化和精細化管理，變“紙片信息”和“腦袋信息”為系統數據，方便快速查詢和使用?；鶎用窬ㄟ^對信息數據的統計分析和研判，可以找準安全防范的重點和薄弱環節。例如，針對當前流動人口違法犯罪率日益攀升，通過對流動人員、人戶不一致人員的住址信息進行統計，可以準確得出這兩類人員的分布情況，并將居住人數較多的街道、地段作為巡邏防范的重點區域，能有效預防和減少流動人口違法犯罪的發生。

2.“一標三實”工作是偵查破案的得力助手。在案件偵查過程中，一條居住軌跡、一個聯系方式就可能對確定偵查方向和嫌疑人身份起到至關重要的作用。刑偵部門可以充分運用“一標三實”海量信息，查找比對嫌疑人、關系人居住從業軌跡和電話信息，大大提升了執法辦案的效能。實踐中，“一標三實”信息的采集為破案提供多條線索，抓獲多名網上在逃人員。例如，2015年9月30日，綿陽市金花派出所在對轄區內實有人口進行核實的過程中，發現一核實對象語言閃爍、形跡可疑，就對該男子身份進行盤查，發現其是江蘇省昆山市公安局網上追逃的一嫌犯，并將其成功抓獲。

3.“一標三實”工作是改革基層勤務模式的良好契機。當前，基層派出所普遍存在“重打擊、輕防范”的現象，人為地割裂了打擊與防范之間的辯證關系，基層民警在辦公室等警情、等案子，沒有主動走出去組織開展巡邏檢查、宣傳發動等防范工作，屬于典型的被動型警務模式。要改變這一現狀，必須變被動警務為主動警務，花大力氣把防范工作抓起來，而“一標三實”信息的維護更新正好為我們提供了良好契機。民警在采集信息的同時，認真摸排社情民意，化解矛盾糾紛，整治安全隱患，做好宣傳發動，切實提高轄區安全防范能力，預防和減少違法犯罪的發生，以民警的主動服務來取信于民，提高群眾的安全感和滿意度，有助于進一步改善和融洽警民關系。

二、四川省“一標三實”工作面臨的困難

（一）信息采集效率有待提高。

一是實有人口信息采集工作任務繁重且存在難度。四川乃人口大省之一，僅從需要采集的信息數目上來看，這項工作極為繁重，例如，瀘州市公安局全警參與，經過近3年的努力，采錄實有人口信息2734145條（其中人戶一致人員2240246人，人戶不一致人員282157人，跨縣流入居住人員85681人，跨市流入居住人員80357人，跨省流入居住人員45704人）。同時，四川省三分之一的地域為甘孜、阿壩、涼山三州，少數民族聚居，其風俗習慣與內地不同，更加劇了信息采集的難度，如“走婚”、“鉆帳篷”等婚俗，居民出生、死亡均沒有到派出所登記的意識和習慣，經常出現居民因出門前往內地需要身份證，到了派出所才發現全家老少均為“黑戶”。因當前經濟飛速發展使人口流動極為頻繁，而流動人口中遵紀守法的普通群眾多數愿意主動配合，信息采集多而準確，那些真正需要納入視線的重點人員如涉嫌違法犯罪人員、吸毒人員等，反而難以采集到其信息[2]。二是采集標準地址、實有房屋和實有單位存在難度。標準地址的采集主要面臨由于近幾年來城市擴張、改建等原因，存在著諸如一個地方卻有兩個以上地址或者原有地址已不存在等問題；實有房屋的采集面臨的突出問題在于出租房屋管理松散，沒有形成嚴格有效的管理制度，從而導致租客流動的難以把控，房屋中介、房東、租客由于法律意識淡薄，對房屋出租及變更情況須到派出所登記備案的規定不以為然；而實有單位信息的采集則主要面臨單位注冊、變更、注銷，單位與派出所疏于溝通協調，或出于單位內部信息保密等原因，不愿交出名冊和照片等員工信息的問題。上述有關信息采集面臨的困難來自外部，同時公安機關內部存在的問題也不容忽視，比如警力不足、警務繁忙導致信息采集工作停滯不前或者進展緩慢，再如由于部分民警思想認識不足或者業務水平不夠，使得信息數據項目差錯、數據錯項漏項或者工作效率低下等。

（二）信息維護更新后勁不足。

如果說“一標三實”信息的初次采集雖有大量困難，但尚有厚實的人口管理信息數據基礎，尤其是常住人口方面，可以節約大量的警力資源，而信息的維護和更新卻不同，作為動態管理工作，其要求之一便是及時性，倘若有變化卻未掌握，信息準確性便會下降甚至失效，失效數據越來越多，因量變而質變，導致前期工作的努力付之流水，后期處理的難度和成本倍增。要符合“一標三實”信息數據更新工作的及時性要求，就必須付出大量警力、時間、經費等諸多成本，需要有業務熟練的民警、快捷高效的系統等，這一切都建立在警力充足、經費有保障、外部肯充分配合的基礎上。但是當前的情況正與之相反，人員短缺、認識不足、方法單一、溝通乏力、經費不足是各地普遍存在的共有問題，這些問題相互聯系、影響，形成信息數據維護和更新工作的巨大阻力。此外，“一標三實”工作需要公安機關與其他部門的溝通和協作，僅靠公安機關單槍匹馬去掌握如此龐大的信息數據，這在目前的條件限制下具有很大的困難。

（三）信息共享度有待提高。

“一標三實”工作將各警種、各部門對基礎工作需求整合為地址、人、房、業四大部分，基層民警一次性錄入基礎信息后，各警種、部門根據職能分工各取所需、查詢使用。但是從目前四川省公安信息系統建設來看，公安機關各業務管理系統尚不兼容，沒有實現信息共享，例如交通管理、出入境管理、戶政管理等各業務管理系統各自為政，它們各自從本部門管理角度采集信息，進行信息系統建設，造成了信息資源的浪費。從全省來看，如何以“一標三實”工作開展為契機，實現省內公安機關各業務管理系統兼容，并將它們采集到的信息都匯集到“一標三實”平臺上，是下一步需要解決的技術問題。從全國來看，“一標三實”工作屬于四川首創的做法，也只在四川省內開展，這種信息資源采集和共享的局限性,不可避免出現信息“黑洞”,其應用也勢必受到條塊分割、互聯不暢等問題的限制。

（四）考核機制不夠科學。

“一標三實”工作自開展以來，和很多公安業務工作一樣，成為基層派出所必須要考核的項目之一。但是由于部分地區的“一標三實”工作的考核機制不夠科學，導致部分民警沒有深刻體會到認真干好“一標三實”工作的甜頭，錯誤地認為“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”，對工作存在抵觸心理和抱怨情緒，得過且過，加之沒有真正把“一標三實”工作服務公安實戰的重大意義領會到位，直接導致了采集信息質量不高和后期維護更新不及時，存在臨時抱佛腳和應付過關的現象，這也直接影響了“一標三實”工作開展的深度和效果。

三、推進四川省“一標三實“工作的思考

（一）提高思想認識，增強民警業務能力。

在目前全國警察編制難以大規模增加、警力下沉也無法在短時間內實現的情況下，增加派出所警力的對策可操作性并不強，那么如何以較少的警力提高工作效率，成為我們努力的方向。首先，大力提高民警的思想認識。一方面，四川省公安機關前期的動員工作十分到位，做到上級重視、分級負責、責任明確；另一方面，可以繼續保持這種動員，使之貫穿于“一標三實”工作始終，以其對于基層公安實戰所發揮的正面效用為例，激勵民警直觀地認識到“一標三實”工作的重大意義，而不是僅停留在各種會議、文件的強調上，防止民警心理上出現抵觸、疲沓等問題，避免被動接受，要讓民警發自內心地認可這項工作，發揮主觀能動性。其次，加大培訓的力度，增強信息化條件下民警的業務能力。目前，四川省公安機關“戰訓合一”正在全省范圍內高效推進，以嚴格的制度和高要求保證其達到預期效果和目標。建議應在“戰訓合一”培訓中，有針對性開設公安人口管理課程，以及“一標三實”工作相關的工作技巧，例如群眾工作方法技巧、計算機應用技能等課程，避免出現因崗位調動而不熟悉派出所人口信息化管理工作或者對“一標三實”工作認識不到位等各種情況。另外，可采用傳統的以老帶新、內部交流研討等方式，以進一步提高民警的戰斗力。

（二）多部門協同作戰，拓寬信息采集渠道。

公安機關應與其他部門協同作戰，密切交流與合作，拓寬信息采集渠道，有效地整合利用社會外部資源，節約警力資源，達到事半功倍的效果。自2014年10月施行的《四川省流動人口信息登記辦法》明確了公安機關及相關政府部門、社會組織、企事業單位、社區以及個人在人口信息登記、申報和管理中的責任及法律后果，調動社會力量積極參與，全面采集登記流動人口基本信息，為“一標三實”信息的維護更新提供了法制保障。第一，與社區管理組織密切交流與合作。社區管理組織作為城市管理中最為基礎、最貼近群眾的組織，在人口管理方面具有得天獨厚的優勢，比如很多群眾每天會去社區參加活動。此外，目前很多城市將居民的失業保險、退休金等管理工作的一部分移交給了社區管理組織，很多社區管理組織還承擔了范圍內企事業單位員工情況的采集工作。建議公安機關可與轄區內的社區管理組織進行通力合作，通過社區采取多種形式大力開展宣傳教育，使群眾認識到“一標三實”工作與自身利益的聯系，從心理上認同公安工作，樹立主動申報的意識，減少和避免隱形出租，營造有利于“一標三實”工作開展的良好氛圍。第二，加強對房屋管理部門、中介組織（實體和網絡）的監管，加強與醫保部門、水電氣部門、工商稅務部門、法檢系統等部門的交流與合作，堵死人口管理的漏洞死角。比如針對民工討債事件或者租賃合同糾紛，便可順藤摸瓜，掌握情況，對瞞報的單位、個人依法進行查處，責令其如實向公安機關提供情報信息。

（三）加強信息系統建設，提高信息共享度。

我們應當以“一標三實”信息采集為契機，以金盾工程建設為基礎，加強公安信息管理系統的建設與完善，有步驟地推進公安信息的全警共享。擺脫“閉關自守、各自為政”，把信息資源當作部門私有財產的局面，拆除信息“圍墻”，樹立“一次采錄、全警共享”的“大信息”意識[3]。當前應當做好“一標三實”信息的采集更新工作，夯實基礎，逐漸推廣至全國，以準確的數據為其他信息系統提供基礎數據共享，特別是實現與公安機關內部的違法犯罪信息系統、網上追逃系統、戶籍管理系統等的信息共享，進而實現公安、計劃生育、統計、民政、社會保障、稅務、教育等部門之間部分信息的共享，最終實現以“一標三實”基礎數據庫為基礎，通過政務平臺、政府門戶網、各相關部門數據庫作為外部系統，實現公安管理的系統化、信息化[4]。

（四）加大經費保障力度，建立科學的考核機制。

欲持續推進“一標三實”工作，還需加大對公安信息化建設的經費和裝備保障的投入，建立科學的考核機制。將“一標三實”工作納入年度考核范疇，與評先創優、等級評定掛鉤，配以相應的獎懲措施，并建立工作反饋制度，將民警在工作中積累的寶貴經驗進行推廣應用。例如，瀘州市公安局針對派出所基礎工作研發了“一網考”系統進行考核，建立了智能化、積分化的考核指標體系，比如“公民信息采集”這一項考核就涵蓋了“公民個人通訊信息采錄”、“公民個人通訊信息準確率”、“重點年齡段常住人口圖像采集率”這三項指標，如此細化、科學的指標設置使基層民警的工作實績體現得更量化和直觀，也便于對基層民警的工作質量進行科學的考核評估。對工作突出的民警進行獎勵和表彰，這樣可以很好地調動民警的工作積極性，推動“一標三實”工作穩步開展。

[1]梁偉發.關于社會管理創新的思考[N].人民日報，2010-06-25．

[2]彭知輝.以信息化應用創新流動人口管理[J].鐵道警官高等?？茖W校學報，2013，（6）.

[3]周文東，薛小榮.淺談派出所基礎工作信息化建設[J].廣西警官高等?？茖W校學報，2009，（1）．

[4]陳玉友.公安機關人口信息化管理的現狀與對策研究[J].中國人民公安大學學報，2006，（4）．

（責任編輯：吳良培）

D035.14

A

1674-5612（2015）06-0009-05

2015-09-23

謝 瑜，（1981-），女，四川瀘州人，四川警察學院治安系講師，研究方向：治安學；

雷舒越，（1986-），女，河南新鄉人，四川警察學院治安系講師，研究方向：治安學；

蔣益兵，（1980-），男，四川瀘州人，瀘州市龍馬潭區公安分局治安大隊副大隊長，研究方向：治安學。