關于警力改善問題的思考

馬建剛

（四川警察學院 四川瀘州646000）

關于警力改善問題的思考

馬建剛

（四川警察學院 四川瀘州646000）

警力不足是長期以來困擾公安機關的重大問題。近年來不少公安機關根據深化公安改革的要求和公安隊伍建設發展的需要，針對當前社會維穩形勢和人民群眾安全需求，結合各自公安工作，圍繞盤活警力資源，提高警務效能，實現警力改善目標，進行有益的探索與實踐，其取得的許多經驗，值得各地公安機關學習借鑒

警力；不足；表現；原因；改善

警力是警務工作的第一要素，是公安工作可持續發展的決定性資源。警力不足是長期以來一直困擾公安機關的重大問題。所謂警力不足主要是指各地公安機關現有警察數量，特別是指從事警務活動的警察數量及其綜合警務能力、警務素養、警務裝備等難以滿足日益增長的警務需求。針對各地公安機關普遍反映的警力不足問題，結合中央編辦等8部委2015年2月聯合下發的《關于政法專項編制內部挖潛和創新管理的若干意見》所提出的“政法機關要根據形勢任務的發展和依法履職的需要，按照控制總量、盤活存量、動態調整、優化結構的原則，強化政法專項編制的動態管理，促進編制資源有序流動，提高編制使用效能”[1]這一新要求，以及中央編辦2015年4月明確提出的“今后政法專項編制總量不再增加，政法機關機構編制管理的重點，要從增加總量、壯大隊伍轉到盤活存量、挖潛增效上來”這一規定，公安部改革辦從2015年5月組織石家莊、包頭、大慶、嘉興、武漢、珠海、遵義、西安等8個市公安局開展了“警力改善”專題調研，它們在運用警力改善理論，就如何改革警務機制，盤活現有警力資源，實現警力資源效益，進行了有益的探索。

一、當前警力不足的主要表現

近年來，在各級黨委、政府的領導和支持下，我國各地公安機關警力狀況有了明顯改善，整體戰斗力也有明顯提高，但由于我國正處于經濟社會轉型發展的關鍵時期，多元利益訴求增多，社會矛盾復雜性增強，社會管理難度增大，社會治安形勢日趨嚴峻，公安工作面臨著嚴峻復雜的社會治安形勢和繁重艱巨的改革發展穩定任務，然而，與此同時公安機關的絕對警力卻沒有實現同步的正常增長，形成了工作任務同警力配置之間的矛盾，造成了基層警力嚴重不足的現狀。上述8個市公安局的調研報告中都集中反映了警力不足的現實問題。如遵義市全市警力與人口占比僅為萬分之7.8，全市15個縣、區（市）公安局（分局）中有10個警力與人口占比不足萬分之5，全市257個派出所中有93個警力配備達不到公安部確定的警力配備標準，警力增長緩慢，遠遠無法滿足日益繁重的工作需要，2008年以來該市公安機關平均每年凈增僅100余人，個別年底還出現負增長的情況，如2009年全市新增警力103名，減少卻達149名，減少46名，同時，因各種原因2008年以來有419名民警先后調離公安機關[2]。即使地處經濟發達地區的珠海市，警力不足的問題也非常突出。據統計，目前世界上發達國家與地區警力與人口的平均占比是萬分之35，香港的警力與人口占比更是高達萬分之40，而珠海警力與人口占比不足萬分之28，低于發達城市的標準。各地公安機關警力不足的問題已成為制約公安工作可持續發展的重大問題。

（一）民警年齡結構老化。

珠海市公安局民警的平均年齡41.6歲，年齡結構呈“橄欖”形，31歲至50歲年齡段的民警超過75%，占總警力的77.5%，預計5年后50歲以上民警將接近總警力的五分之一，占19.87%，10年后這一比例將激增至44.67%。經測算，從2025年開始的十年間，該局將有超過一半民警（51.5%）到齡退休，總人數高達2800余名，其中大多數是基層所隊長以上領導和業務骨干，如不提前謀劃補充，屆時該局將面臨警力“斷崖式”缺口困局[3]。此類情況在武漢、西安等市公安局的調研報告中也有反映。

（二）民警身心健康不佳。

由于公安工作具有強度大、節奏快、風險高等職業特點，使民警身心健康受到嚴重影響。如西安市公安局蓮湖分局1044名民警中，高血壓、糖尿病等亞健康占到80%。其中，重大疾病28名[4]。珠海市公安局近10年共有7名民警因公犧牲，21名民警在職病故，114名民警患重大疾病，800余名同志因公負傷。在職病故民警的平均年齡僅為47.4歲，加上退休后病故的民警，該局民警的平均壽命只有59.4歲，與珠海市民平均壽命76.4歲相比，相差17歲。目前仍有65名民警因重大疾病無法正常上班，其中45名民警身患癌癥[4]。從每年體檢情況看，部分民警處于亞健康狀態，有些民警同時患有多種疾病，民警的總體健康水平明顯低于一般人群，形勢不容樂觀。

（三）公安人才大量流失。

公安工作不僅是一項高風險、高壓力的職業，還是一項高強度的職業。據包頭市公安局調查全市民警每周工作時間均在60小時以上，幾乎沒有節假日、補休，全年總工作天數至少要比一般公務員多80到100天。長期艱苦繁重的工作使得基層一線民警苦不堪言，一些高素質的人才因工作強度和其他原因選擇了調離或辭職，很多同志一達到工齡滿30年的條件，馬上就申請了退休[5]。這一現象在全國公安機關普遍存在。同時，公安機關作為政府序列的部門，是最大的一支公務員隊伍，人員多、規格低。受制于“架子大、級別低”的限制，在機構設置、領導職數、非領導職數的設定上與民警人數極不相適應，嚴重限制了民警們的職務晉升空間。民警職務晉升空間的幾率相對很小、很低壓職壓級現象普遍。

此外，國家制定一些提高民警職級待遇的政策也缺乏連貫性。該市在2009年底完成警員職務序列套改工作，但在后續配備政策上，上級公安機關一直未能出臺相關配套政策。同樣的情況在珠海市公安局也有反映，該局近10年來，共有29人辭職、197人調離，調到外單位后得到提拔晉升的比例高達73.1%[3]，這種狀況嚴重挫傷了廣大基層民警的工作積極性，一些素質高、能力強的民警已經出現了跳出公安機關另謀高就的想法，另外一大部分民警則出現了消極心理。

（四）民警能力素質不強。

部分民警個人能力素質跟不上社會的發展及新形勢的要求。一是部分民警敬業精神退化，缺乏立足崗位建功立業的意識和干勁，工作不求有功，但求無過。二是部分民警思想上仍存在諸多不適應，對當前社會的迅猛發展和治安狀況日趨復雜認識不足，公安工作服務經濟建設的主動性不夠。部分民警習慣了以前的生活和工作模式，跟不上新形勢，不理解、不適應末位調整、任職資格考試、體能達標、雙向選擇、錯案追究、量化考核等改革措施。三是由于民警長期處于高負荷工作狀態，缺乏學習培訓，部分民警不懂新法新規新科技，法律觀念不強，業務知識不精，執法方式簡單，執法質量不高，體能技能偏差，戰術行為不規范，導致本來就數量不足的隊伍戰斗力大受影響。

（五）警力配置不科學。

在現行警務工作機制下，民警普遍愿意向機關擠，基層往往因栓不住心、留不住人而出現警力緊張。如嘉興市公安局2014年全市基層派出所實有民警僅占全市總警力的42%，且真正直接參與執法辦案、接處警、基礎管理、巡邏防控的一線民警更少，基層一線警力緊張問題仍十分突出。其次，是機構設置不當，目前，公安機關內部機構設置缺乏全國統一標準，而現行警務體制遵循業務對口，機構對應的做法，機構設置隨意性大，上級公安機關在機構設置方面提出許多“硬性”指標，這些“因令而設”的機構有的與各地實際不相符，下級盲目照搬上級機構模式，機械的對口設置，造成基層公安機關各部門分工過細，警力資源浪費。如遵義市公安局共有民警700多名，而市局的各個層次的內設機構就達100多個[6]?？h級公安機關情況基本相似，各個層次的內設機構和派出機構加起來近100個。這么多機構大多是根據上下對口的要求設立的，且每個機構上級公安機關都不同程度有人員編制要求。另外，一些公安機關為適應治安形勢發展變化，采取了增設機構或提高機構規格等方式，加劇了機構設置和職務配備的混亂、失范。導致有的市、縣兩級公安機關不同層次領導人員超過民警總數1/3。有的市、縣兩級公安機關甚至基層所隊機關化傾向嚴重，機構設置繁雜、管理層級多、警種壁壘多、管理鏈條長、職能交叉、職責不清、人員臃腫、人浮于事的問題十分突出，造成警令不暢、指揮不靈、嚴重影響警務效能，而一線實戰部門警力卻嚴重不足，事多人少，疲于奔命的問題越來越凸顯?！吧厦媲l線，下面一根針”，上級部門越分越細，目標任務經過層層加碼一直傳送到基層所隊，基層民警不堪重負。會議多、文件多、檢查多、考核多的情況未得到有效改變，民警工作量成倍增長，只能被動應付。由此而牽制了大量的警力，造成警力內耗。

二、造成當前警力不足的主要原因

從當前各地公安機關實際情況分析，造成警力不足的原因既有受編制設定、經濟條件等因素制約數量上絕對不足的一面，也存在因管理體制不順、機構設置不當、職能界定不明、民警素質不高、保障激勵不到位、科技信息運用不力，外部借力不夠，管理機制不健全等造成的警力相對不足的一面。

（一）社會快速發展與警力正常增長難以同步，警力絕對數難以滿足形勢和任務的需要。

當前，隨著我國政治、經濟的迅猛發展和城市化進程的不斷加快，我國社會治安呈現出異?；钴S的動態特征，各種社會矛盾日益凸顯，刑事、治安案件高發，公安機關承擔越來越繁重的社會管理和維護穩定任務，然而，與此同時公安機關的絕對警力卻沒有能夠實現同步增長，以包頭市的情況為例，包頭市2004年到2014年十年間，實有人口增加約40萬，國民生產總值增加約6倍，接處警數增加了126%，其中刑事案件增加了108%，治安案件增加近7倍，但同期公安政法專項編制只增加了401名[5]?？梢钥闯鍪觊g，該市無論從人口還是經濟形勢都有了很大改變，刑事案件、治安案件也有了巨大的增長，然而公安政法編制卻沒有實現同步增長?？梢娋υ鏊佥^經濟增長和財政收入增長明顯落后。

（二）社會管理機制失約，警力使用效能得不到充分發揮。

根據《人民警察法》規定公安機關及其人民警察主要承擔維護國家安全和社會治安秩序、打擊違法犯罪、實行治安行政管理等職能。但在實際工作中，公安職能泛化情況嚴重，非警務活動大量存在，公安機關作為地方政府的職能部門，各級地方黨委、政府在落實環境治理、征地拆遷、勞動糾紛等重大政策和開展中心工作時，經常把公安機關作為強力推進的后盾保障，甚至有些地方舉辦商業演出活動，政府也指派公安機關承擔安保任務。僅嘉興市在2014年，全市共排查處置因市場經營、非法集資、債務勞資、拆遷補償、環境污染等引發的較大不安定因素287條，涉及利益群體1萬余人，處置各類群體性事件和較大矛盾糾紛616起，共計出動警力21645人次[6]。這些超范圍的非警務活動不僅占用大量警力，還容易把社會矛盾轉化為警民矛盾，繼而引發涉警群體性事件。同時，服務工作嚴重超越警務服務范疇，由于人民警察法等相關法律法規對人民警察職責內容寬泛，加上近年來公安機關自身提出的“四有四必”口號，過分強調有困難找警察的承諾，導致警務活動界限模糊，基層公安機關對待群眾的報警，事無論大小，案不論真偽，都要出動警力進行處理，這種現象極大的耗費了有限的警力，使本就緊張的警力資源更加捉襟見肘，弱化了公安機關主責，嚴重影響到了正常工作的有效開展。僅包頭市2014年市局110指揮中心接報警493374起，實際有效處置警情192121起，無效警情占到60%以上，大量的涉警輿情處置讓基層民警心力交瘁[5]。

（三）公安機關機構設置不盡科學，警力資源配置出現倒掛現象。

當前，各級公安機關特別是市、縣兩級公安機關機構設置和人員配備缺乏相關措施制度，存在許多不切合實際的問題，影響警力效能的發揮，一是機構設置過多、過細，部門多、機構多、領導多、管理決策多、執行落實少。上面千條線，下面一根針，分工過多過細極易造成職能不清、任務不明，有利爭著干，麻煩繞道走，推諉扯皮、警種壁壘時有發生，進而導致警種間缺乏相互協同作戰，沒有實現真正的資源共享。二是上級公安機關有些警種、部門對基層機構設置、人員配置提出不切實際的達標要求。如近年來，刑偵、監管、情報、特警、網安、技偵、科信、交管、派出所等都在機構設置、人員配備上提出明確的要求。但在具體工作中，受到地方財力、人事編制等多方面因素制約，地方政府并不完全認可公安機關的訴求，為了達到上級公安機關的具體要求，地方公安機關也往往會對應上級要求，分散本來就不夠的警力，導致大量出現了1人科室，2到3人所隊，工作很難開展。三是市、縣兩級公安機關內設機構領導職務配備不盡規范，導致公安機關中中層領導數量不斷增長，“指揮員”多于“戰斗員”的情況十分常見，“說話的人多，做事的人少”，不少地方為了增加領導職數，提高民警職級待遇，還增設了一些內設機構，造成一些部門職責交叉、人員重疊、警力浪費。

（四）公安機關激勵機制不健全，警力資源作用難以得到調動。

目前，雖然在各級公安機關普遍實行了績效管理與考核，但大多側重對單位整體工作的考評，考核民警的少，同時，績效考核與績效管理結合不好，考核結果運用與提拔使用、立功評獎、崗位交流調整，晉職晉級的關聯性不強，“干好干壞一個樣”，“吃大鍋飯”現象不同程度存在。一些基層單位領導，有的礙于情面不想管，有的苦于沒有硬性淘汰機制不敢管，有的缺乏擔當不愿管，只求單位整體完成任務，不求每個民警都能發揮作用，將絕大多數任務壓在少數民警身上，造成忙閑不均，有些民警對工作不求有功，但求無過，得過且過。有的公安機關為了加強內部管理，制定了一系列規章制度，但這些制度中管理懲處多，教育引導少，基層民警感到“不信任、不放心、不尊重”，產生抵觸情緒，心理壓力大，出現多做不如少做，少做不如不做的不正?，F象。一些基層民警感到“警察的權益不能自我維護，警察權益被隨意剝奪，警察的社會地位在日益下降”。公安機關維權部門因缺乏法律支撐而不能有效維護警察的正當權益和法律尊嚴，在片面要求“打不還手，罵不還口”的教條和缺乏法律依據的承諾下，民警對職業缺乏信心，使現有警力被無形削弱。

三、關于改善警力的對策

近年來，各級公安機關都把積極探索警力改善機制作為推進公安工作科學發展的一項重大課題，通過走內涵式發展道路，充分盤活警力資源，科學合理配置警力，全面提高警務效能，努力實現警力改善目標。從上述8個公安局的實踐來看，它們都結合當地實際，采取一系列有效措施，在推進警力改善中取得了許多有益的經驗，值得各地公安機關學習借鑒。

（一）規范機構，合理配置警力資源。

規范市、縣兩級公安機構和警力配置應作為推進警力改善的切入點。按照警務實戰化的要求，在科學把握各個部門職能定位、準確界定部門職責任務的基礎上，切實加大公安機關組織機構的調整力度，建立明晰的事權劃分標準，形成職能明確、責權明晰、結構合理、運轉高效的組織機構。如武漢市公安局近年來推行“大部門制”改革，重新調整機構設置和警力編制，一是整合歸并機構。以集約化、扁平化、屬地化為原則，整合職能相近機構，形成由精干高效的綜合管理體系，反映靈敏的執法勤務體系，守土有責的屬地管理體系構成的全新組織機構體系，二是調整編制結構。在編制總量不變的前提下，對警力編制進行結構性調整，實現市區兩級公安機關警力配備由“圓柱型”向“金字塔型”轉變。大慶市公安局近年來實施了以“垂直管理、減少層次、整合機構、機制創新”為主要內容和以“扁平管理、綜合執法”為主要特征的公安改革。各地通過規范機構建立扁平化體制，使警力資源得到合理配置。

（二）向基層傾斜，充實基層一線警力。

充實基層一線警力和強化基層工作是推進警力改善的共同點。最大限度地把警力放在基層一線，用于執法勤務工作。如西安市公安局制定《關于加強和改進公安派出所基礎工作的意見》，全力推進引導警力下沉，按照市局機關綜合管理部門實有民警20%，執法勤務部門15%，分縣局機關10%的比例，全部下沉到派出所；交警支隊機關按15%的比例下沉到崗勤中隊。2014年全局共下沉機關警力1368名，其中下沉到基層派出所1297名，使基層派出所警力由原來的4816人增加到6141人，占市局總警力的比例由30.1%提升到38.6%。市局還制定了《機關下沉民警管理考核辦法》，對下沉民警實行量化考核，同時，市局近5年來堅持所有新增警力一律不得進機關，全面充實基層一線[4]。嘉興市公安局2012年主動推進機關“瘦身”計劃，強力推行機關警力下沉充實基礎一線，其中，南湖分局一次性將50名機關警力充實到基層一線，有效緩解了一線警力不足的問題[6]。

（三）優化警力，提升基層防控水平。

整合專業資源和強化基層打防工作是推進警力改善的關鍵點。要將警力最大限度地擺放在基層打防工作上。石家莊市公安局在2011年6月在市區建立了110個警務站，警務站集治安巡控、接警處警、交通管理、窗口服務、接受求助、法制宣傳六項功能于一體，自警務站運轉以來，市區刑事案逐年下降，特別是“兩搶一盜”等街頭案件年均降幅達到16%，人民群眾對公安機關滿意率達到97%以上，在全市行風評議中市局每年均名列前茅，孟建柱、郭聲琨等同志對警務站工作給予了肯定[2]。嘉興市公安局通過整合警力資源，發揮資源的集聚效應和優勢，提升工作效率，一是促進打擊專業合成化，完善“刑偵大隊——片區刑偵隊——派出所執法辦案隊”三級刑事打擊架框，充實片區刑偵隊，強化了刑事打擊力量。二是推進社區警務專職化，全市社區民警數量達659名，占比派出所警力34.4%，并按照“一警四輔”的比例配備協輔警力量，居民協管員。穩步推進巡防機制建設。三是打造執法辦案精細化。打造具有嘉興特色的“又好又多”執法辦案體系，大力推進執法辦案場所精細化建設步伐。深入推行“陽光執法”。使該市公安機關執法水平明顯提升[6]。

（四）引入資源，最大限度釋放警力。

引入社會力量可將有限警力資源置換出來投入到警務實戰中，這是推進警力改善的支撐點。依靠黨委政府，依法依規聘用警務輔助人員，是當前緩解警力不足的主要方法和途徑，也是深化公安改革的一個重要內容。如石家莊市公安局按照省兩辦《關于規范和加強全省公安機關警務輔助人員管理使用工作的指導意見》實行“八個統一”，即統一人員招錄、統一名稱稱謂、統一管理模式、統一服裝標準、統一職責任務、統一教育培訓、統一督導考核、統一工薪標準來規范警輔人員管理，通過使用警輔人員，以置換出公安機關內勤、檔案、技術、調研、辦證等非涉密、非執法崗位上的現有警力，充實基層一線，緩解警力不足[2]。遵義市公安局積極探索借用社會力量、破解警力不足問題，如針對當前矛盾糾紛突出、且矛盾糾紛調處難度大的實際，聯合司法部門探索建立了警民聯調工作機制，將矛盾糾紛類警情移交給警民聯調室進行調解，把有限的警力從繁重的矛盾糾紛調處工作中解放出來；針對社區警務力量薄弱的實際，在全力推進社區民警專職化的同時，探索建立了“1+N”社區警務模式，把各種社區資源、綜治力量以及其他警種力量的“N”整合到社區警務中聯勤聯動，變社區單打獨斗為“1+N”聯勤聯動勤務模式，針對農村派出所警力不足，治安防控網絡體系不嚴的實際，以村為單位分別配備1名村級警務助理，負責協助社區民警開展治安巡邏、村寨守護、矛盾化解等工作。目前，全市已配備農村警務助理459名，在農村治安防控中發揮了積極作用[7]。嘉興市公安局堅持“有所為有所不為”厘清公安職能，將非警務活動通過社會化、市場化手段分流出去，實現由無限警務向有限警務轉變，讓基層騰出更多的精力和時間抓主業、強基礎。使公安機關集中警力抓好社會治安管理工作[6]。

（五）狠抓培訓，全面提高警力綜合素質。

加強教育培訓，實現素質提升、推動公安機關實戰能力提高是推進警力改善的著力點。一是抓訓練強素質，向素質要警力，向素質要戰斗力，是警力改善的一個重要途徑。例如，石家莊市公安局不斷完善培訓機制建設，實行以兩年為周期，分期分批分警種的全員輪訓。二是科學設置培訓內容。建立了“實戰需求決定內容生成”機制，；圍繞基層一線實戰需求，強化自衛制敵、槍支警械使用、現場急救等單警和警隊戰術訓練。三是嚴格考核獎懲。將教育訓練考核結果納入領導干部政績考核、干部選拔任用、單位及民警年度考核范疇。西安市公安局與西北政法大學建立“校局合作”培訓模式。依托西北政法大學的優勢教學科研資源，結合該局民警執法實踐和素質需求，建立“人員交流互派、合作研發課題、信息交流互通、合作成果共享”合作機制，不斷提升民警的專業技能和法律素養。武漢市公安局通過制定處、科級領導職務任職資格考試制度，引導民警加強公安業務知識學習，信息化實戰應用和體能鍛煉，激發民警學習內生動力，實現了從“要我學”到“我要學”的轉變。各地公安機關通過狠抓培訓增強警察職業精神，提升隊伍整體素質，激發警隊作風好轉。

總之，近年來各地公安機關根據深化公安改革的要求和公安隊伍建設發展的需要，針對當前社會維穩形勢和人民群眾安全需求，結合各自公安工作，圍繞盤活警力資源，提高警務效能，實現警力改善目標，進行有益的探索與實踐，其取得的許多經驗，值得各地公安機關學習借鑒。

[參考資料]：

[1]中央編辦等8部委．關于政法專項編制內部控潛和創新管理的若干意見》（中央編辦發〔2015〕8號）；

[2]石家莊市公安局．關于警力改善的調研報告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調研報告集[C]．2015．

[3]珠海市公安局．關于警力改善的調研報告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調研報告集[C]．2015．

[4]西安市公安局．關于警力改善的調研報告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調研報告集[C]．2015．

[5]包頭市公安局．關于警力改善的調研報告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調研報告集[C]．2015．

[6]嘉興市公安局．關于警力改善的調研報告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調研報告集[C]．2015．

[7]遵義市公安局．關于警力改善的調研報告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調研報告集》[C]．2015．

（責任編輯：李宗侯）

D035.14

A

1674-5612（2015）06-0032-06

2015-10-15

馬建剛，（1961-），男，四川瀘州人，四川警察學院圖書館副館長，教授，研究方向：思想政治理論教學、民警培訓工作。