農業補貼政策的完善

張曉蔓

摘 要 農業是國民經濟的基礎，有效的農業政策有利于促進農業的生產和農民收入的提高。農業的發展需要得到政府的支持和保護，而農業補貼是政府對農業支持與保護的最主要、最常用的政策工具。農業補貼政策出現了許多問題，需要根據形勢并借鑒國外的政策加以補充和完善。

關鍵詞 農業補貼政策 問題 完善

財政對農業給予有效補貼，是當今世界許多國家，尤其是發達國家和地區普遍采取的旨在保護和發展農業的一項重要政策。一般意義上，補貼是指政府通過財政手段向某種產品的生產、流通、貿易活動或居民提供的轉移支付。我國農業的補貼始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現，之后逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面，這些補貼在一定時期一定程度上均促進了農業的生產與發展。改革開放以來，我國的財政補貼支農政策大體分為3個階段。第一階段（1978年～1994年）是現行財政補貼支農政策的形成時期。第二階段（1994年～2002年），財政補貼支農政策發展時期。財政補貼支農逐步增加，加大了對生態建設的支持，加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支持。第三階段（2003年至今）是財政補貼支農政策的創新時期。除了已有的政策繼續執行并加大力度外，提出并開始實施公共財政覆蓋農村政策，新增教育、衛生、文化補貼支出主要用于農村，同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入;改變財政支農方式，對農民實行直接補貼;改革農業稅制。

一、我國農業政策補貼的特點

1、補貼范圍的普遍性。財政對農業生產流通領域的多環節、多類別的補貼，幾乎涉及到農產品生產與流通的全過程。由于補貼面較廣、補貼很分散，各環節、各類別上所獲得的補貼數額很少財政補貼的作用因此難以集中發揮效能，補貼的效果較差。

2、價格補貼為主，貼息貸款為輔。大多數補貼主要用于降低農用生產資料價格、支農服務的收費標準以及農產品購銷環節的補貼。這些補貼占財政對農業補貼的比重較大。近幾年來，中央財政和地方財政用于糧棉油在流通五一節的補貼占整個財政補貼總額的50%。這其中絕大部分用于城鎮居民的消費補貼，農民只是從中間接獲得補貼利益。

3、補貼方式的隱蔽性。長期以來，財政對農業的補貼方式多采取“暗補”的方式，即財政補貼資金不直接以財政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。這種方式體現在農業生產中，帶有一種補助性質。但這種“補助”并不為大多數生產者所知曉，對生產的直接刺激力度不大，且容易流失。

二、我國農業補貼政策中的問題

1、財政補貼支農總量偏小，穩定增長機制尚未形成。與發達國家比，目前我國財政補貼支農水平不高，補貼總量根本達不到WTO《農業協定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平，并且近幾年，財政用于“三農”的財政補貼數量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財政補貼支農投入不足、城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。自然災害救濟、扶貧、農業生態環境建設支持等所占比重較小，而對農民的直接收入支持、結構調整補貼等，尚未列入財政預算科目。

2、管理體制運行不暢，補貼成本高。關于農業補貼的政策，主要涉及財政、農業、外經貿、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協調困難，交易成本高，時滯長，加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響，使得農業補貼中的“跑、冒、滴、漏”現象難以避免，從而降低了農業補貼的效率。

3、補貼方式不科學。我國對農業的補貼多采用“暗補”方式，通過流通渠道間接地給予。長期以來，中央財政和地方財政每年僅用于糧油等在流通環節上補貼幾乎就占有整個財政補貼總額的50%，而這其中絕大部分用于城鎮居民的消費補貼，農民從中間間接地獲得補貼利益。這種間接補貼方式，一方面容易造成補貼資金的流失;另一方面不易讓大多數農業生產者所認識，直接刺激生產的力度不大，降低了補貼的政策功效。

4、補貼結構不合理。分析整個農業補貼額的構成，可以看到，我國大量財政補貼用于彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等方面，對于農業教育、農業技術推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構等方面補貼很少，而這方面卻正是改造傳統農業，增強農業發展后勁的關鍵所在?，F行不合理的補貼結構不利于從根本上解決農業生產力低下，農民收入增長緩慢的嚴重問題，同時容易引起貿易扭曲，不符合農業規則，不利于農業生產的市場化和國際化。

5、補貼機制不健全。從補貼政策發生的機制來看，我國財政對農業的補貼表現為缺乏事先規劃與安排和補貼對象與補貼數額的隨意性。國外實行農業補貼和保護政策，通常有相應立法規定和年度預算，具有可預期性和自覺性。我國情況則不同，農業補貼通常是在農業生產出了問題后被動采取的“應急措施”。

6、忽視對農業保險的補貼?，F行農業補貼政策缺位的一個重要方面是農業保險業務全面萎縮，農業缺乏防災補損的支持。農業作為一種弱質產業，受自然條件影響較大，近幾年自然災害發生頻繁，對農業危害程度不斷加深，農業經濟發展受到影響，造成國家財政壓力較大，國家一方面不得不動用大量財政資金用于災后重建;另一方面，農業稅收的減少和減免也造成了財政收入急劇減少。

7、有效監管不足。我國現行農業補貼政策缺乏有效的監管，在宏觀上表現為國家缺乏對補貼資金到位狀況的監督保障，國家財政對農業的補貼和投入往往有30%不能及時到位或根本就不能到位，被短期或長期移作它用，補貼資金流失嚴重;在微觀上表現為財政缺乏對農業補貼立項預算、審核和效益跟蹤管理。監管不力，補貼資金使用效率低下，極大地影響了補貼政策整體功能的發揮。

三、我國農業補貼政策的完善

1、建立制度化和規范化的補貼制度。建立健全農業補貼的政策法規，使財政對農業的補貼成為一項長期和穩定的制度。我國財政對農業的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數額的隨意性，使補貼效果難以集中體現和發揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農業補貼法規，使之成為支持、保護和發展農業的一項制度，以加強農業補貼管理，提高農業補貼的運行效率，使農業補貼支持政策的基本目標以提高農業生產能力為中心，同時兼顧農民收入。

2、調整補貼結構，增強農業發展的后勁。（1）調整和用好“黃箱”補貼。按照WTO規定，政府對農業的“黃箱”補貼，發展中國家限于10%內;我國入世談判的結果是允許8.5%以內的“黃箱”補貼，我國迄今為止的“黃箱”補貼為每年2200多億元，離8.5%的限度至少還有1004億元（即121億美元）的支持空間，我們應當充分利用好這一空間，建立以農產品價格支持尤其是以糧食價格支持為核心的政策體系。（2）充分用足WTO的“綠箱”補貼。充分用足WTO的“綠箱”補貼。加入世貿組織后，由于對農業直接的價格支持和投入補貼受到WTO規則的限制，它的運用空間相對縮小。但“綠箱”補貼則不受限制，如涉及農業科研、病蟲害防治、環境保護、收入保險、自然災害救助、農業服務等方面的補貼，是世貿組織所允許的。

3、重視農業保險的補貼，降低農業風險。注重對農業保險業務虧損的補貼，支持農業保險業務的全面開展，加強農業保險防災補損職能，健全農業風險補償機制。首先，需要發揮政府的職能作用，借鑒國外成功經驗，由政府直接開辦或政府委托的保險機構開辦，經營虧損由政府補貼，這項補貼肯定比財政直接用于救災補貼少的多，其不僅能有效的分散風險，分攤風險損失，而且能極大的減少財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。

4、嚴格補貼管理，建立健全政策法規。首先，國家要設立一定的部門對農業補貼資金的到位狀況進行及時的監督和檢查;其次，財政要對各項補貼進行效益跟蹤與評估管理，確保政策的高效。另外，為使農業生產順利進行，制定各項健全的法規和條令來保障農業扶持補貼政策的實施，這些法律下的農業補貼政策，將對促進國家農業的發展起到重要的保護作用。

總之，農業補貼問題是影響農民收入、農村穩定和農業發展的大問題，如何解決這個問題是考驗政府管理水平的一道難題。入世后，要提高我國農產品的競爭能力，避免我國農業遭受國外農產品的猛烈沖擊，政府必須根據WTO規則的要求，對我國的農業補貼政策作出相應的調整和完善。

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