地方債風險防控

文/王丁 蘇向坤

責任編輯 解梅娟

一、我國地方債現狀

第一，存量較大，增長速度較快，地方政府債務結構不合理，部分地方和行業負擔較重。據審計署公布的數據顯示，截至2013年6月底，全國各級政府債務為30.27497萬億元，其中，負有償還責任的債務為20.698865萬億元；地方政府債務為17.890866萬億元，其中，負有償還責任的債務為10.885917萬億元，同2012年末相比，地方政府債務增長12.62%。①從地方債務狀況看，債務大量集中在市縣兩級。截至2013年6月底，市、縣級政府負有償還責任的債務占地方政府性債務的比重為80.9%。從行業債務狀況看，截至2013年6月底，全國政府在高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務分別為1.942248萬億元和4433.86億元。

第二，步入償還高峰期，借新還舊問題凸顯。我國地方債普遍存在期限錯配問題，即債務資金為長期項目所使用，需要較長的時間產生收入和回報，但其還債期限僅為三至五年。從資金投向來看，地方債主要投資于收益回報期較長的項目，如市政建設、交通運輸、教科文衛等。由于短借長投，一些地方采取借新還舊方式償債。據國家審計署對9省的統計，2013年6月底至2014年3月底，9省本級借新還舊數額達579.31億元，仍有8.21億元逾期未還。

第三，過度依賴土地財政。土地財政是指地方政府靠出讓土地使用權的收入來維持財政支出的行為，已成為地方主要償債來源。審計署數據顯示，2014上半年，地方政府通過賣地獲得的國有土地使用權出讓收入達到2.1129萬億元，同比增長26.3%。從長遠看，土地資源的有限性和土地出讓收入的一次性決定了土地財政不能滿足財政支出持久性的要求，而出讓土地易抬高房價，造成房地產泡沫。同時，也使得產業結構單一，造成產能過剩。此外，由于監管機制不健全，在土地經營中，違規出讓、尋租現象屢見不鮮。

第四，違規操作、無效投資時有發生。地方債屬于預算外收入，不易統計和監管。在融資和資金使用中，違規行為時有發生。如地方政府及所屬機關事業單位違規擔保融資金額達3359.15億元；一些地方違規將債務資金投入資本市場、房地產市場及用于修建樓堂館所等。此外，部分資金投入到低產出，甚至無效領域，無法產生正常的資金流補給，加劇了償債困境。

二、我國地方債風險的成因分析

第一，體制因素。從財政體制來看，分稅制改革后，逐漸形成財權上移，事權下移的局面。目前，我國地方政府用45%的預算財力承擔著75%的事務。而地方政府沒有稅收立法權，地方稅的稅基和稅率由中央立法決定，限制了地方政府收入。隨著“營改增”改革的推進，地方財政收入更是雪上加霜。

從政績考核機制來看，我國以GDP規模及增速作為政績考核標準。城鎮化、工業化建設均需要地方政府財政支持，在“GDP主義”以及“預算軟約束”驅動下，一些地方政府忽視政績、效率、環境三者的統一，不制定償債計劃，盲目投資一些“短、平、快”項目、“形象工程”，過度舉債。而政府的信譽擔保，使得銀行和金融機構放寬了信貸門檻，也埋下了債務違約隱患。

第二，管理因素。目前，我國對地方政府的舉債行為監管不到位，尚未建立科學、健全的債務管理體系。首先，缺乏統一的地方債管理機構。部分地方政府多頭舉債，多渠道舉債，造成大量隱性債的存在，難以統計。其次，缺少債務風險預警和控制機制。近幾年，地方政府超越自身財力舉債，運作不規范。再次，缺少相應的償債機制和舉債決策失誤的責任機制。目前，我國沒有實行項目法人責任制，即使項目法人對資金的使用部分負責。地方政府還債意識、責任意識不足，存在債務逾期風險。最后，法律法規尚不完善。沒有明確設立警戒線，無法監控債務規模和對這些項目進行財政投資評審、招投標及績效評審等，威脅著財政的長期穩定。

第三，市場因素。目前，我國并沒有建立起投資市場約束機制。首先，政府與市場的關系不明晰。我國投資決策權在一定程度上仍掌握在政府手中，地方政府通過一些方式影響企業的經營決策，尤其是國有企業，這不利于企業自主權發揮。而在投融資市場上，民營企業諸多受限，得不到足夠的支持。其次，債務不透明、不公開。我國目前債務信息披露和資產負債表均未實現透明化、公開化。而融資租賃、回購(BT)等變相融資方式隱蔽性強，成本較高，不易監管。再次，尚未建立成熟的信用評級機制。我國地方政府信用評級還處于探索階段，信用評級機構剛剛起步，信用評級的界定沒有統一標準，且缺乏相關專業人才。

三、防控我國地方債風險的幾點建議

（一）完善相關體制

一是完善財稅體制。首先，應合理界定各級政府的事權和支出責任。國防、義務教育、社會保障等全國性的公共服務項目主要由中央和省級政府承擔，而公共設施、廉租住房保障、社區服務等區域性的公共服務主要由省級以下地方政府承擔。對跨地區外部性的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與。其次，培育地方稅種，試點開征環境稅、資源稅、遺產稅等，增加地方財政收入。再次，完善轉移支付機制。提高轉移支付決策的透明度，健全相關法律體系和監督機制，明確轉移支付的資金用途、分配標準、監督方式等。同時，完善轉移支付結構。構建以一般性轉移支付為主，專項轉移為輔的轉移支付模式。

二是完善行政體制。首先，改革政績考核機制，把地方債的增長納入到政績考核標準中，將地方債風險、政績考核、干部選拔任用聯系起來，從而遏制地方政府不負責任的舉債沖動。其次，建立問責機制，堅持“誰的債務誰負責”的原則，明確項目責任人的償債責任及處理辦法，防止盲目投資，確保地方債規范運行及合理使用。同時，還應向公眾公開舉債的相關內容，增加公眾的參與度、決策權，建立公民權利表達機制和監督機制。再次，轉換政府職能，合理收縮其權限，減少、規范行政審批，使地方政府逐步退出競爭和盈利領域，在一定領域逐步發揮市場主導作用。

三是完善相關法律體系。首先，應進一步修訂《預算法》等法律。對債務總量、舉債方式、償債途徑、債務風險預警機制、信息披露機制等進行立法規范。細化人大的監督責任，對于地方政府負有償還責任的舉借和計劃，應當接受當地人大的審查和批準。其次，完善人大內部預算審查機構，提高審查效力。加強對地方債的審計監督，審計債務規模、結構、用途和效益，披露地方政府在債務舉借、債務管理、資金使用、債務償還等方面存在的問題。同時，將地方債納入預決算管理體系，推行政府綜合財務報告制度，公開基本支出和項目支出，接受公眾監督。最后，應依法賦予地方政府適度發債權，允許地方根據財政狀況適量發行公債。

（二）加強地方債監管

目前我國地方債監管體系并不健全，缺乏統一的監管機構，監管形式單一，相關法規不完善。因此應完善事前監管機制，積極構建事中、事后監管機制，使三者密切配合、相輔相成。

一是嚴格舉債審批，做好事前監管。事前監管機制要求中央政府對地方政府申報的發債目的、規模、利率和期限等進行審批。在發債目的方面，應堅持公益性原則，對具體舉債項目申報進行嚴格核查和審批。對于公益性項目支出，應允許地方政府舉債。明令禁止對于非公益性資本支出的舉債行為。同時，還應規定允許地方政府借債消除財政年度內的財政收支流的季節性波動。在發債規模方面，應設置一定的舉債標準，合理控制地方政府的舉債規模，遏制其舉債沖動；組建地方債管理機構，統一管理地方債規模和發行，負責地方債券的統籌安排和監管工作。在債券利率和期限方面，由于地方債與國債之間存在一定的競爭關系，地方債利率和期限的長短的確定應由中央政府來審批，以確保中央的財政安全。

二是培育信用評級市場，做好事中監管。目前我國信用評級市場仍處于起步階段，行業集中度較高，競爭性不強，評級經驗不足，評級方法與國際不同。而一些機構為了吸引和挽留客戶，給出較高的信用評價，使其客觀性、可信性大打折扣。同時，行業內缺乏監管和法律法規約束。因此，一方面，應建立與國際標準接軌的商業資信評級制度，培育成熟的信用評級機構；鼓勵行業內部競爭，培育信用評級人才；允許外國信用評級機構進入國內市場；出臺法律法規規范評級行為。另一方面，積極構建地方債風險預警系統。運用現代化技術手段和科學的債務預警理論，選擇適當的債務風險預警指標及方法，收集和分析債務風險的相關數據，進行信息披露。同時，應進行實時監控。利用現代信息技術建立全國舉債數據網，對各地方政府債務項目進行動態監控，分析其變動情況，進行預警。

三是建立破產機制，做好事后監管。與公司破產機制不同，地方政府破產后，會依法進行重組，其負債會被調整或減免，重組的政府需繼續履行公共服務職能。事后監管機制是對事前監管機制和事中監管機制的有力補充，其有利于強化預算硬約束，避免地方政府舉債隨意化，使地方財政可持續發展，也有助于完善政府間的財政體系，完善中央的轉移支付制度和對地方的救助政策。為避免地方政府通過申請破產規避債務，國外都具有一套明晰的破產規則。地方政府申請破產需要符合嚴格的審批程序，如果地方政府具有償債能力，則不應采取債務減免措施。同時，進行債務重組和調整時，債權人和債務人需要就債務解決方案達成協議，以緩解地方債問題。地方財政管理問題是地方政府破產的根本原因。因此，應進行財政調整和債務整頓，改善地方財政環境，推動其良性循環、健康發展。

（三）探索新型投融資模式

一是允許地方政府適度發債，選擇合適的融資模式。從發展中國家的經驗看，財政分權的過程往往伴隨著地方政府融資方式的市場化。而地方債券和銀行貸款是市場化融資的兩種形式。因此，地方政府自行發債具有其必然性。應建立地方債發行體系，以法律形式規定地方政府發債的權利和義務。目前，我國試點推行的“自發自還”模式正是對自主發債的探索。這有利于完善債務管理機制，明確償債主體和償債責任，明確規定地方債的發債規模、期限、發行定價、信用評級等，有利于地方政府財政情況、負債情況、現金流等的信息披露，使地方債公開化、透明化，有利于降低融資成本，防范和化解地方債務風險。

二是進一步改革融資平臺。一方面，應發展多元化的融資模式，打破對土地財政的依賴和以銀行信貸為主的融資方式。對融資平臺進行國企改制，建立現代企業制度，在資本市場直接融資。探索發展“產業基金+金融租賃”新模式，通過建立基金管理公司及金融租賃公司，實現財政資金金融化管理，從而真正盤活地方政府的財政資產。另一方面，剝離融資平臺公司政府融資職能，明確地方融資平臺的功能定位，使投資項目專業化、規?；?、集中化。對于經營性公司，應與政府脫鉤，引入市場競爭制度。對于公益性公司，應允許社會資本參與，積極推廣PPP模式，并實行專業化管理。而對于難以吸引社會資本參與的公益性項目，由政府舉債融資。同時，在融資投向上應側重于現代服務業、基礎設施建設及戰略性新興產業等。

三是吸納社會資本投資。近期，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》指出，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營。相比銀行融資，社會資本對風險防控要求更高，降低了債務風險系數。引入社會資本還是一個雙贏的選擇，不僅能夠緩解地方政府財政緊張問題，還能夠推動民營經濟發展。因此，應處理好政府與市場的關系，激活社會資本，政府與社會資本合作，逐步由政府主導投資向市場主導投資轉變。如對于財務效力不理想的政府投資項目，政府可以僅提供補助，這樣社會資本只考慮自身收益，不需考慮政府資金收益，以吸引社會資本投資。

注釋

①參見《審計署：各級政府負有償還責任的債務20萬億 》，http：// finance.sina.com.cn/china/hgjj/20131230/161317796642.shtml/ 2013-12-30.