敦煌市草原生態保護監管存在的問題及對策

楊 皓

（敦煌市畜牧獸醫局，甘肅 敦煌736200）

草原是可以更新的自然資源，保護利用好，就可以重復利用，長期受益。草原是畜牧業生產的物質條件，是可以為社會提供多種高檔、緊缺和不可代替的畜產品的自然資源，面積大、分布廣，地處特殊位置；同時又是利用很不充分、破壞嚴重、開發潛力很大的重要自然資源。然而，敦煌市草原生產長期以來一直處于“一重二縮三下降四加劇”（草場退化嚴重、濕地不斷萎縮、地下水位持續下降、自然災害危害加?。┑臓顟B，造成目前草原生產力嚴重落后的局面，除自然因素外，人為因素也起了重要作用。故有待于進一步的管理、保護和利用。

1 基本情況

1.1 自然生態情況

敦煌市位于河西走廊最西端，是中國西部地區一塊重要的生態源地。敦煌綠洲草地是我國極干旱荒漠區的重要水源涵養區和“蓄水庫”，總土地面積3.12km2，折合312萬hm2，四周被沙漠戈壁包圍，屬溫帶大陸性干旱氣候區，日照充足，降水稀少，蒸發量大，晝夜溫差大，平均海拔1 138 m，年日照時數3 248h，日照率73%。年降水量為40mm，年蒸發量2 486 mm，年平均氣溫9.4 ℃，無霜期145d左右。根據國土資源衛星遙感資料和“敦煌縣畜牧資源調查和區劃報告”顯示，全市草場總面積69.07萬hm2，其中可利用草地面積為30.92萬hm2。隨著長期以來自然環境的變遷和人為因素的影響，敦煌的生態環境逐步惡化，“沙漠綠洲”正面臨消失的危險。主要表現在以下幾個方面：

1.1.1 草場退化嚴重 退化草原面積達到57.47萬hm2，占到草原面積的85%，其中，重度退化18.4萬hm2，中度退化10.4萬hm2，輕度退化28.67萬hm2。草原“三化”（退化、沙化、鹽堿化）面積達到24萬hm2，占全市草原總面積的48%。草原退化使飼草質量不斷下降，與60年代初比較，天然草場年產草量平均下降50%左右，近百萬畝草原植被枯死，成為裸地或鹽堿灘。60%的草場因缺水得不到充分利用。

1.1.2 濕地不斷萎縮 建國初期敦煌共有濕地25萬hm2，現存只有18 萬hm2，面積減少了28%，平均每年減少0.133萬hm2；綠洲區內的667hm2多咸水湖和66.67hm2多淡水湖現80%已不復存在，月牙泉即將成為其中之一。

1.1.3 地下水位持續下降 全市目前現有水資源總量為4.55 億m3，水資源年凈補給量為1.99 億m3，年消耗量為2.04億m3，補排均衡差為-500萬m3。1975～2010年的36年間，地下水位共下降了10.77m，平均每年下降0.414m。上世紀60年代初期，月牙泉水域面積1.47hm2，水深7m，至1998年水域面積僅存0.4hm2，1998年淘泉清淤，目前水域面積也只有0.57hm2。

1.1.4 自然災害危害加劇 隨著生態環境的惡化，敦煌大風及沙塵暴強度增大，危害加劇。國內一些生態專家在敦煌西部考察后斷言，如果這一地區再沒有地表徑流，地下水再沒有補給來源，再過50年，敦煌西部河西走廊最大的濕地草場灣腰墩草場將變成干灘，成為第二個羅布泊。

1.2 草原保護建設情況

近年來，敦煌市在草原保護建設中，注重借鑒全國先進縣市成功經驗，逐步加大了保護和建設力度。實施了育草基金、草原滅鼠示范區等建設項目，開展禁牧休牧試點工作，探索出了一套行之有效草原保護建設的辦法。草原生態保護建設的法律法規不斷完善，出臺了《敦煌市草原管理暫行辦法》，在農區推行“三禁”措施，即：禁止開荒、禁止打井、禁止移民的；加強和完善了草原監理機構和執法隊伍，加大了草原執法力度，有效地遏制了濫采、濫挖、亂墾草原的行為。

2 取得的成績及經驗

自上世紀80年代開始，敦煌草地生態保護問題就已經引起國家、省、市各級領導的高度重視。2006年3月31日，溫家寶總理在一份內部文件上做出關于“敦煌的生態保護工作，必須高度重視，科學規劃，綜合治理，加快進行”的批示后，敦煌市按照溫總理的要求，堅定不移地把保護生態環境，實現可持續發展作為加快敦煌經濟和社會發展的根本方略。

2.1 組織宣傳并進，草地生態環境治理的工作力度逐步加大

2.1.1 加強組織領導，健全領導機構 強化對敦煌轄區內草地資源及生態環境治理工作的統一規劃和統籌安排，明確責任、強化措施、兌現獎罰，落實一級一級責任制，確保各項措施落實到位。

2.1.2 加強媒體宣傳，贏得社會各界的普遍關注 通過與中央電視臺、《人民日報》、《中國政協報》、《甘肅日報》等重要媒體合作，廣泛宣傳敦煌的水資源和生態環境問題，引起了海內外各界和各級領導的關心和關注。

2.2 開源節流并舉，節水型社會建設穩步推進

2.2.1 靠強化政策措施引導節水 嚴格落實各項節水措施，對農村水源井征收水資源費，對城市居民用水實行分類定額梯次水價制度，基本杜絕了亂打井、亂開荒、無序移民的行為。

2.2.2 靠引進節水技術促進節水 在農業節水上，近年來，敦煌市示范推廣滴灌節水技術面積達到0.13萬hm2。在城市節水上，積極引進推廣節水器具，關閉了54眼城市自備水源井。在工業節水上，對現有工業企業進行了節水工藝改造，有效地降低了水資源的消耗，提高了利用率。

2.3 預防治理并重，生態環境惡化趨勢減緩

自上世紀90年代以來，敦煌市為加強草原生態保護，采取了封育措施，先后成立了護林站、西湖國家自然保護區，2006年又成立了草原站。草原工作部門先后實施了農業部列項的“敦煌市育草基金”和“敦煌市草原無鼠害示范區”項目，累計爭取到項目資金208萬元，其中育草基金項目110萬元，草原無鼠害示范區項目40萬元，其它58萬元；爭取到草原防蟲滅鼠和防火物資324 件（套）。通過項目的實施，累計完成草原滅鼠11萬hm2，完成草原治蟲3.8萬hm2，草原改良0.8 萬hm2，草原圍欄桿0.08萬hm2。近幾年來天然草原植被有了一定的恢復，成效有目共睹。根據酒泉市草原站和我市技術人員的實地考察結果表明，同上世紀70年代比較，變化很大，經測算，草原總面積達30.92萬hm2，每667 m2均產草量達280kg，總產草量達3.84億kg，每667m2產草量提高了112倍。

3 存在的困難和問題

3.1 生態意識不強，人為破壞嚴重

我市位于庫塔穆格沙漠邊緣，生態環境極其脆弱，由于農牧民群眾缺乏生態保護意識，濫砍濫伐、亂墾亂牧、亂挖亂采等行為屢禁不止。在牧區本來數量效益型的畜牧業就以使草牧場嚴重超載，但部分牧民卻為了眼前利益，大量引進牲畜，加重天然草場壓力；違規亂牧偷挖甘草行為更是不斷發生。

3.2 政策機制不健全，生態治理困難重重

全市沙化退化草場面積達24萬hm2，并且每年還在不斷擴大。草原資源流轉和生態建設激勵機制不完善，草原還沒有按照國家有關規定實行有償承包到戶，農牧民群眾參與生態建設的積極性不高，全市生態治理僅靠國家投入，資金來源渠道單一，相對全市急待進行生態治理的面積而言，總量少，治理速度慢。生態管護政策法規還不夠健全，實際執法操作十分困難，執法過程中，合理不合法、處罰不力等現象經常發生。

3.3 統籌規劃不到位，生態建設綜合效益低

敦煌目前尚未有一個整體的、科學合理合法的生態保護與建設工作規劃，全市生態治理工作對上級投入依賴性大，建設布局不盡合理，往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，標本不能兼治，缺少綜合性措施，在重點工程實施上，整體建設規模性、連續性不強，生態建設綜合效益不突出。

4 對策及政策建議

4.1 今后工作思路及打算

4.1.1 加強宣傳引導，不斷提高廣大干部群眾的生態意識 生態建設是最根本的基礎設施建設，生態環境的惡化，將直接危及全市各族人民的生存和發展大計。經濟要發展，人民要致富達小康，就必須提高生態保護意識，應以媒體宣傳教育為主，以政策引導、管理約束為輔，不斷強化廣大干部群眾的生態保護意識。工會、婦聯、共青團等群團組織應將生態建設作為主題，深入開展各種系列化教育活動；中小學校應強化環保知識的普及教育，編制鄉土教材，開設環保課程，大力開展生態環境保護社會實踐活動，提高學生生態保護意識；新聞媒體應進一步加大對生態建設的宣傳力度，將生態保護與建設納入公益性宣傳范圍，形成強大的輿論聲勢。同時，還應結合“愛我敦煌”及文明單位、文明行業、文明村鎮等精神文明創建活動，組織開展好生態文明鄉鎮、生態文明村、綠色學校及各種形式多樣、內容豐富的群眾性生態文明創建活動，建設生態文化，倡導生態文明。

4.1.2 加大農牧業產業結構調整，提高科技含量，促進生產生態協調發展 轉變畜牧業生產經營方式，在農區牲畜全部舍飼圈養的基礎上，積極推進牧區牲畜舍飼半舍飼，走專業化生產、集約化經營的生態效益型畜牧業的新路子。加大基礎設施建設投入力度，通過宣傳引導和項目帶動，鼓勵農牧民群眾加快以棚圈、青貯窖、飼草料加工機械為主的基礎設施建設步伐，提高配套能力，為發展舍飼半舍飼畜牧業創造良好的條件。優化種群結構，在保證質量和飼草供應的前提下，加快擴張肉牛、奶牛和綿羊存欄總量，穩定并適當消減山羊數量；按著總增高、周轉快的要求，不斷提高畜群優質基礎母畜比例，大力引進優良畜種，加快牲畜改良，促進畜群內涵性、外延性同步發展，以內涵性發展為主，向質量要效益，靠科技發展畜牧業。

4.1.3 創新政策機制，調動全社會參與生態建設的積極性 ①要切實搞好產權明晰和流轉工作，應本著穩定所有權、放活使用權的原則，加快草原產權確認工作，該分戶經營的，全部通過合法程序劃分到戶，及時確權發證，并依法保護所有者的使用權、經營權和收益權。加快各種資產評估中介組織建設，鼓勵草原使用權的合法流轉，允許各種社會經濟主體通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商等形式依法參與流轉，草原使用權可以依法繼承、抵押、擔保、入股和作為合資合作的出資或條件，參與市場經營。②建立新型投融資體制堅持“誰經營、誰治理、誰開發、誰受益，允許繼承、轉讓、長期不變”的政策，將亟待治理的區域劃分到戶或向社會公開招標、拍賣，不同地域、不同行業、不同經濟成份的主體，只要具備經營治理能力，即可按照股份制、合作制等方式進行承包、租賃，明確產權，落實經營主體、利益主體和責任主體，進行治理經營。對于難以治理的荒灘，可以無償劃撥給有能力治理的單位或個人。嚴格執行生態建設限期治理責任追究制，進行生態治理土地的承包、租賃合同中必須明確治理目標及期限，對規定期限內未治理或治理不達標的，要堅決收回使用經營權，并追究相關人員違約責任。允許投資者在不破壞生態環境的前提下，經過科學論證，合理開發利用林草資源，提高生態建設經濟效益。③健全生態建設扶持優惠政策，根據國家有關生態建設投資要求，結合地方財政狀況，不斷加大投入力度。認真執行國家及各級政府關于生態建設優惠政策，各種經濟成分的經營主體，只要符合國家重點工程實施有關政策要求，即可享受國家建設項目待遇，統一規劃設計、統一技術服務、統一調運種苗及建設物資、統一檢查驗收，對于治理面積較大的，生態治理成效顯著的，市鄉兩級政府應另外適當給予投入性獎勵。④建立健全領導干部生態保護與建設目標責任制和考核制度，進一步明確市、鄉鎮生態保護與建設工作的第一責任人和主要責任人，對生態保護與建設主要指標實行任期目標管理，建立領導干部任期生態保護與建設目標責任制和離任考核制度，將生態保護與建設目標完成情況，納入干部政績考核之中，作為干部選拔任用和獎勵的重要依據，實行一票否決制。組織、紀檢、監察、審計等部門應嚴格考核責任制的落實情況，對于離任的領導干部特別是主要領導干部，要進行任職期間生態保護與建設目標考核，特別要對國家生態建設專項資金的使用情況進行嚴格審計。開展生態書記、生態鄉鎮長和生態村民委員會主任評選活動，對于在生態建設中做出突出貢獻的基層領導干部應予以重獎。

4.1.4 統籌規劃，綜合治理，努力提高生態建設整體效益 ①加快草原生態建設規劃和任務落實工作，進一步明確生態治理方式及方法，應從全市實際出發，劃撥專項資金，組織專業技術人員，按著規劃一步到位、治理分步實施的要求，盡快制定全市草原生態建設規劃，明確長遠建設目標和近期治理任務，今后在重點項目安排上，嚴格按規劃進行，保證全市生態保護與建設工作的科學性、連續性，提高生態建設的綜合效益。在治理方式上，應本著生態效益、經濟效益、社會效益三效統一的原則，在牧區以轉變牧民生產經營方式、合理利用草原資源為重點，大力推廣家庭牧場模式，認真落實草牧場“雙權一制”和“草畜平衡”制度，狠抓小型水利開發和青貯飼料種植工作，以小面積的高產作物來解決好禁牧休牧后的飼草短缺問題，穩步推進舍飼半舍飼，實行規?；B殖、專業化生產、集約化經營，走科學養畜、建設養畜之路；在農區實施退耕還林還草和小流域治理，圍繞種植業結構調整，種好水澆地，改造旱平地；在沙化退化草牧場本著自然恢復和人工治理相結合，以自然恢復為主，通過禁牧休牧、劃區輪牧等措施，實施退牧還草，保護生態、發展生產、改善生活；在流動半流動沙區以封育為主，集中連片，綜合治理；在沿河、沿渠、沿路采取寬帶綠化的方式，營造防護林，建設綠色長廊、綠色通道。②本著全面保護、重點建設的原則，狠抓重點工程的實施，結合國家退耕還林、退牧還草等重點項目，在鞏固完善以往生態建設項目的基礎上，以加快畜牧業基礎設施建設為核心，進一步轉變生產經營方式，強力推行家庭牧場建設模式，大力發展生態效益型畜牧業。以水土流失治理為核心，扎實推進種植業結構調整，增加優質高產飼草料種植面積。以控制沙源、保護草原、拯救水源為核心，在保護好生態環境的同時，大力發展生態產業，使農牧民開展生態建設的過程中直接獲得經濟收益，增加收入。③以禁牧休牧為重點，全面加強生態保護工作，在生態重點治理區堅定不移的執行全年禁牧，牧區穩步推進劃區輪牧和季節性休牧。加大生態管護執法力度，加強生態監察隊伍建設，充實人員，改善辦公設施及條件，健全完善各種管護性政策法規，提高執法能力及水平，嚴厲打擊亂牧搶牧、濫墾濫伐、亂捕濫獵、亂采亂挖等破壞生態建設成果的違法違規行為。進一步完善落實草牧場“雙權一制”和“草畜平衡”工作，明晰產權，嚴格以草定畜，保證草畜動態平衡，科學合理利用草原。

4.2 政策建議

4.2.1 區域生態環境須綜合治理 敦煌地域內地表水全為入境客水，水資源的利用受上游用水規模和水質的限制和影響，僅敦煌加強區域水資源保護，無法收到預期的效果，加強疏勒河和黨河源頭水資源和全流域的生態環境治理，對于敦煌生態環境保護和建設至關重要。同時，黨河、疏勒河流域及周邊縣市的地表和地下水資源是一個閉合的整體，敦煌的生態環境與全流域及周邊縣市區的生態環境狀況息息相關，保護與建設好敦煌的生態環境，維護莫高窟、月牙泉的存續，需要全流域和周邊縣市的協調統一行動，更需要上級黨委、政府的協調支持。建議政府部門以水資源的承載力為基礎，重新定位產業產品結構，強化流域水資源統一管理，科學調度、分配黨河、疏勒河流域的水資源，協調昌馬水庫、雙塔水庫和黨河水庫調劑必要的水量，每年向下游有計劃地放水，及時向草地補充必要的水源，逐步建立高效權威的流域水資源統一管理調度體制，維持區域生態平衡。

4.2.2 重大項目亟需盡快立項實施 長期以來，在生態環境保護和建設的實踐中切實認識到，生態環境的保護和建設是一個長期的、艱巨的、復雜的過程，需要采取綜合治理的措施，需要一些重大項目作支撐，關系敦煌生存與發展的“退牧還草”工程項目概算總投資4950萬元，由于敦煌市財力十分有限，實施這些工程靠敦煌市不可能完成，只有靠國家和省市各級的全力支持，才能付諸實施。建議政府和有關部門加大退牧還草工程的協調爭取力度，爭取年內取得突破性的進展。