智慧城市建設過程中政府治理理念的選擇與轉變——以四川省郫縣為例

文 （..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

隨著全球智能化時代的到來，智慧城市的建設和發展水平成為國家治理水平和治理能力現代化的重要標志。智慧城市建設的目的就是利用先進的信息技術實現城市智慧式管理和運行，促進城市的和諧、可持續成長，進而為城市中的人創造更美好的生活，最終使城市變成一個智能、和諧、舒適和高效的空間?，F代城市是一個多元主體和多樣文化交融的共同體，政府做為城市建設和發展的主導，在治理上不僅需要配合技術的創新，而且要推進理念的變革。不僅需要硬件的建設，更需要軟件的配合。智慧城市建設過程中政府治理理念的選擇和轉變是推進城市發展的重要保障和支撐，同時良好的治理理念也為城市智慧系統的良好運行提供了保障。本文通過考察郫縣智慧城市建設現狀以及面臨的問題，從政府治理的角度探討適合現代智慧城市的治理理念，從而推進國家以及政府在城市治理領域的現代化。

一、智慧城市構想的提出和治理理念的選擇

提出“智慧城市”這一概念的是1984年美國拉斯維加斯一家以智慧城市命名的產業技術協會組織；歐盟在2007年的歐盟智慧城市報告中率先提出智慧城市 (Smart City)的創新構想；2009年，IBM首席執行官彭明盛進一步提出了 “智慧的地球”；同年，時任國務院總理的溫家寶在北京科技界大會上所作題為《讓科技引領中國可持續發展》的報告中詮釋了“物聯網“、“智慧地球”等與智慧城市密切相關的關鍵概念，標志著智慧城市的研究引起國家層面的重視?！叭蛑腔鄢鞘兄浮蹦邥裨浱岢觯寒斀袷澜绺鞒鞘性絹碓叫枰罁唧w要求、條件和目標等情況，選擇使用人類現有思想、科技、模式等所有最優資源，實現城市的智慧化。所謂智慧城市就是通過整合信息和通信技術手段，感測、分析、整合城市運行核心系統各項信息，對有關民生、環保、公共安全、城市服務、工商業的活動做出智能響應。智慧城市的形成發展離不開兩種動力：一是新一代信息技術，二是開放的城市創新生態。前者是技術創新層面的技術因素，后者是社會創新層面的社會因素。智慧城市的參與者和獲益者有政府、企業、公眾，就政府而言，其承擔城市管理的方方面面，如財政管理、社會保障、醫療衛生、社會服務科技教育、經濟發展、自然資源、公共安全等。［1］所以政府本身是智慧城市建設的重要主體，政府治理理念的改變和選擇是城市發展重要契機。

全球治理委員會闡釋的治理概念是：公民個人與公私機構管理他們不同事務的各種方式的總和，是超越等級關系進行沖突解決的集體行動，以調和并采取聯合行動的持續過程。那么治理的應有之義則包括：1.公平公正。政府應站在整體利益的立場上，搞好利益的綜合平衡，促進社會公正。2.以人為本。人作為現代社會政治文明的重要要素，既是社會發展的目的，又是其重要的手段。3.有限政府。政府的權力是有限的，政府必須根據憲法、法律、法規以及法律精神來行動。4.公共物品提供主體的多元化。政府可以通過廣泛采用授權和分權的方式讓基層和非政府組織分擔政府的行政管理責任，與其他許多的公共組織，對社會微觀的和次要的事務實行管理，建立起對公共事務多元化治理的模式。5.顧客導向。政府活動己由最早的公共產品和服務的生產導向，進入公共產品或服務的顧客導向。就是要實現公民“用腳投票”的權利。6.決策民主。廣泛的吸收和接納社會群體和社團的利益表達，提升公眾參與城市建設的積極性。7.政務公開。政府必須從封閉的金字塔上走下來，進入開放透明的玻璃房。8.效能績效。降低成本是政府的再造之源，政府管理要從不計成本到精心計算成本。在確保公共產品和服務的核心價值實現的基礎上，努力增加其附加價值，才能提高公共產品和服務的總體價值。9.社會穩定。要超越維穩與不穩定的循環。運動式治理易陷入“治標不治本”困境，運動式治理往往追求一時功效，“花錢買平安”也可能帶來后患，并弱化了司法功能。［2］

綜上所述，治理理念是一個宏大的概念，每一個理念在推進城市治理現代化的過程中都必不可少。智慧城市的建設離不開政府一系列政策的支持和推動，在智慧城市建設中作為元治理主體的政府必須與時俱進，配合各種治理主體，推進城市發展的智能化與現代化。政府治理方式的轉變將給城市帶來良好的契機和發展環境，所以智慧城市的建設必須以政府治理理念的轉變為前提。

二、郫縣智慧城市的發展現狀和成果

近年來，全國各地都在積極嘗試建設智慧城市的新路子。特別是在新型城鎮化建設的背景下，智慧城市建設已然成為新型城鎮化過程中的一個重要階段，是新型城鎮化的高度體現。2013年，中國已有上百個城市宣布要建設智慧城市，地域覆蓋了東中西部地區，其中北京、上海、廣州、深圳這些大城市走在前列，杭州、廈門、珠海這些東部沿海地區經濟發達城市也相繼開始智慧城市的建設。湖北、湖南、山東、遼寧、四川、河南、安徽等省已準備探索建設“智慧城市群”。2013年1月住房城鄉建設部在北京組織召開的國家智慧城市試點創建工作會議上公布了國家智慧城市首批試點名單，其中包括四川的雅安市、成都市溫江區、郫縣?？梢栽O想，未來的幾十年內，智慧城市的建設和以及其發展終將成為國內新一輪城市發展與城市轉型的創新點和有力支撐方式。

成都市郫縣地處成都平原腹心，位于成都西大門，素有“銀郫縣”的美稱?！笆濉逼陂g，四川省大力發展信息化，“智慧城市”的14個重點項目在全省市州和重點縣級城市全面推廣。郫縣作為先頭兵，積極貫徹落實《四川省智慧城市建設試點行動方案（2014-2017年）》和《國家智慧城市創建任務書》的精神，致力于推動郫縣智慧城市建設有序健康發展。與此同時，重點項目建設逐漸展開，主要有：將城市公共信息平臺和基礎數據庫建設方案納入郫縣智慧城市總體規劃與設計編制工作；利用社區網格化服務管理系統建設契機，開展現有信息化資源統籌整合；完成地理信息公共平臺二期建設，基本建成地理空間數據庫；通過實施一系列水毀修復項目，目前水系修復率已達82%；新農村示范區域中新村試點建設工作實現安置點3G網絡全覆蓋，安置房光纖、寬帶、通訊入戶率達到100%；綜合服務、教育文化體系建設取得階段性成果。以安德園區工業污水處理廠項目為例，此項目于2013年8月1日立項、已經取得可研評審報告、項目選址，用地規劃許可、土地劃撥手續、勘察、設計、監理配套管網施工招標，項目環評報告書已報省環保廳待批復，目前配套管網工程已進場施工。

三、智慧城市建設中治理失效的問題

智慧城市的發展方向與模式對政府治理提出了新的要求和挑戰，因為傳統的治理模式在以信息化和智能化為特征的城市發展與建設中已經過時和落伍。政府的層面若不能及時掌控智慧城市治理的脈搏，那么很有可能出現治理失效的問題。

郫縣近年來依托自身資源建設智慧型城市取得很大進步。隨著智慧城市的逐步推進，我們也看到郫縣在建設過程中凸顯出的一些問題：（一）現行體制機制不健全，限制城市發展。智慧城市的建設是城市發展的需要、市民的期盼、企業的愿望，政府對于智慧城市建設管理的需要承擔整體責任，若要提供人本化、無縫隙、高智能的服務，需盡早建構長效管理體制機制，郫縣智慧城市創建處于起步階段，雖然有得天獨厚的發展環境和機遇，但是由于缺乏經驗，鮮有創新，所以相關體制機制不完善，急需切實增強相關保障。（二）政府職能定位與智慧城市發展不相適應。政府在智慧城市建設中的目標是推進經濟、社會科學管理和民生服務高品優質，其定位是一個引導和協調的作用，只有充分發揮政府的引導力和資源配置力，建立以市場為導向，企業為主體，社會積極參與的格局和模式，才能真正有效地推動智慧城市的建設，但是郫縣在智慧城市的建設中把握復雜系統和新技術的能力欠缺，有待加強。（三）智慧城市規劃中缺乏整體觀念和統一標準。智慧城市建設是一個有機統一的整體，涉及政務、社區、生活、醫療、交通等等方面，若沒有整體觀念，構建整體政府，則無法統籌協調、合理調配。智慧城市建設對政策具有較強依賴性，目前，郫縣缺乏智慧城市建設相關標準體系，項目統籌整合難度大。智慧城市建設沒有統一的標準，存在千城一面，重復建設等問題。（四）支持智慧城市建設的法律法規不夠健全，監管體系也相對落后。隨著頂層設計規劃逐漸出臺，郫縣在法律法規的制度上和發達地區比較還是相對落后；建立完善的監管體系對協調政府與企業之間的關系、規范政府與企業的行為十分有利。郫縣在建設智慧城市公私合作模式的過程中監管體系還不完善，政府監管的缺位,杜絕操作過程中各種違法違規的現象還時有存在。（五）財政稅收政策支持力度不夠。政府在和市場互動的過程中，對于一些支撐智慧城市基礎設施和信息技術發展的企業財稅支撐力度不大，很多針對互聯網企業和小微企業的扶持政策不夠，企業融資環境差。郫縣政府缺乏對這方面的足夠重視，目前住建部等部門智慧城市建設并無相關優惠政策，智慧城市項目按一般項目對待，項目融資難度較大。（六）深化行政審批制度改革有待推進。降低與智慧城市建設相關產業的準入門檻，就需要逐步放開部分審批事項。郫縣政府在清除產業發展的各種行業性、地區性、經營性壁壘的力度不夠。缺乏“先照后證，寬進嚴管”的政策思路。（八）參與主體單一，缺乏多元治理理念。智慧城市的治理應該是多中心多主體的共同參與，如果只有政府，或者只有企業或社會來做，勢必出現治理失衡和失效的問題。［3］例如，郫縣在選擇民營企業作為合作伙伴的過程中，還在市場充分開放的基礎上，引入公開透明、開放競爭和平等互利的競爭機制，從而選出真正有能力的投資人作為合作伙伴。（九）輿論宣傳不到位，專門人才急缺。首先，智慧城市是一個全新概念和工程，公眾積極主動的參與尤其重要，不僅要利用電視、廣告、報紙等傳統媒體，還需要利用網絡新型媒體等媒體形式進行全面、系統的宣傳和引導。然而，在“智慧城市”建設過程中，公眾對于智慧城市的了解知之甚少，遑論參與，明顯存在著政府“包辦”、忽視公眾參與的問題。其次，處于知識經濟時代，政府一直重視“人才興國戰略”的實施，政府管理的支撐點是人才、科技、城市，尤其人才是關鍵。郫縣智慧城市屬新建項目，各種專門人才急需培養，各種高科技人才也需要及時引進。

四、轉變政府治理理念，適應智慧城市發展方向

轉變政府治理理念是十八屆三中全會之后一直強調的問題，但是當把信息化、現代化和智能化的理念引入城市治理之中就需要政府靈活變通，需要用發展的眼光看問題。通過以上論述，我們發現在郫縣智慧城市建設過程中存在問題，這為政府治理提出更多更新的課題。所以轉變理念應首當其沖，治理理念需與時俱進。為適應智慧城市的發展方向，政府治理理念轉變應該在以下幾個方面重點強調：

1.從整體出發，推進行政體制和機制改革。郫縣智慧城市創建處于起步階段，體制機制尚無或不完善，急需切實增強相關保障。在智慧城市建設起步較晚、基礎薄弱的背景下，政府部門就更加有必要以智慧城市為發展方向盡早地展開規劃和設計，以便引導城市建設快速發展。需要制定出臺智慧城市的一系列配套政策，技術、評價考核體系，以及業務的應用體系。需要進一步深化行政體制和機制改革，對那些不適應智能時代的政策設計和機構設置進行重新考量和規劃。

2.切實轉變政府管理職能，適應城市智慧化要求。智慧城市的提出本就是思維創造性、解放性的成果，郫縣在發展智慧城市的過程中必須強化政府的公共服務職能，推進社會管理體制的創新，整頓和規范市場經濟秩序，從而轉變政府職能。要建成智慧城市，應以開拓創新為手段，充分發揮政府的引導力和資源配置力。建立起以市場為向導、以企業為主體、產學結合的創新體制。要建立高效、透明的政府，需要政府在制度健全，組織、管理創新上加快跟進，變被動為主動，進一步清晰化、信息化政府職責，為智慧城市建設提供強大的牽引力。

3.推進公共財政體制改革，改善企業投資環境。智慧城市的建設離不開公共財政的支持，郫縣在推進過程中還需完善高新技術企業認定和評估管理辦法，經認定和評估為高新技術企業的互聯網企業依法享受相應的所得稅優惠稅率。確切落實企業研發費用的稅前加計扣除的政策，較為合理的擴大加計扣除的范圍。積極鼓勵推動郵電通信業的營業稅改增值稅的改革試點。進一步明確和落實鼓勵軟件以及集成電路產業發展的若干政策。加大落實現有的支持小微企業的稅收政策，減輕互聯網小微企業的負擔。大力研究和完善無線電頻率的占用費率的政策，全力支持經濟社會信息化建設。

4.建立健全法律法規，加強行政監督和問責。郫縣需要加強法律和法規等標準體系的建設，為智慧城市建設創建良好政策法規環境如推廣商標修訂法、消費者權益保護法、標準化法等相關法律，加快修訂互聯網信息管理服務辦法、商用密碼條例管理等行政法規。推進一些新興信息和重點消費領域的產品、以及服務標準體系建設，充分發揮產業標準發展的重要作用。加大和重視知識產權的保護力度，重視專利等產業聯盟的健康有序的發展。忽略完善信息資源、法規標準等配套軟件的這種建設思路必然事倍功半。加強行政監督和問責的過程中要優化政府行政運行機制，科學民主的公共決策機制，規范高效的行政執行機制，行之有效的行政監督機制，提高廣大公務員的綜合素質。完善監督機制強化行政監督，加強行政問責制和專項監督，建立和完善投訴和舉報制度。

5.深化審批制度的改革，激發社會活力。要規范政府制度的透明運作，實現降低進入門檻，簡化進入的流程，避免在市場層面進行過多的干預,盡力為民營企業創造良好的投資和建設環境。嚴格的控制現有新增的行政審批項目。郫縣應對現有涉及信息消費的審批、核準、備案等行政審批事項進行評估清理，能夠最有效的縮小范圍，著重減少非行政許可審批和資質資格許可，著力消除阻礙信息消費的各種行業性、地區性、經營性壁壘。郫縣將再度取消或下放電信的資費、計算機的信息系統集成企業資質認定、以及信息系統中工程監理單位的資質認證和監理工程師的資格認定等一批行政審批事項和行政中管理事項。優化某些確需保留的行政審批程序，推行聯合審批、一站式服務、限時辦結和承諾式服務等。按照“先照后證、寬進嚴管”的政策思路，加速推進注冊資本認繳的登記制度，減低互聯網企業設立門檻。

6.以人為本，改善智慧城市治理理念。智慧城市將是以人為本的城市、將是用戶創新、大眾創新、開放創新的城市。以移動云計算、互聯網、物聯網為代表的新一代信息技術改變了創新形態、社會形態，重塑了用戶的定義，重塑了智慧城市以人為本的定義。智慧城市建設不僅體現在硬件基礎設施建設為主的城市改造，而且更注重創造宜居生活,激發社會活力，以人的需求作為根本出發點,讓人們工作更便捷，生活更幸福。因此,推進智慧城市建設,必須要堅持以人為本,改善民生,大力的發展智慧教育、智慧醫療、智慧文化、智能社保、智能社區、智能家居等智慧項目,倡導城市智慧化和低碳化的生活方式,促進人的全面發展,構建和諧發展的現代化都市。

7.公眾參與，拓寬智慧城市的多元途徑。城市化發展過程中面臨的交通、環境、能源等一系列問題的解決需要智慧手段的支撐,智慧手段有助于推動城市的長效發展,有助于解決城市的可持續性問題、節能問題和經濟動態管理問題。智慧城市的建設資金巨大,僅靠政府是很難長效推進的。［4］為此,政府應調動、鼓勵和吸引社會力量,積極推動企業和公眾的廣泛參與,同時引入競爭機制,激發市場活力,促使智慧城市建設形成相應的產業鏈,從而保障城市可持續發展。此外,還要注重創新和開放,實現政企合作。只有這樣,才能真正推動城市朝著智慧方向發展。

8.建設服務型政府，提升智慧城市的綜合水平。服務型政府顧名思義是為人民服務的政府，它是在服務理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以服務為宗旨，以公平正義為標志，并承擔著相應責任的政府。智慧城市的建設，不但是技術問題，還涉及到政府整體的組織構架、人力配備、運作流程等。支撐這個龐大的系統工程完成好每一步的保障就是服務型政府作用的發揮。牢固樹立服務于民理念，強化“執政為民、依法行政”的指導思想；樹立“以人為本、以客為尊”的服務意識；轉換角色，采取切實措施更新行政理念。在建設智慧城市的進程中，各級政府部門紛紛要有效轉變政府職能，大力打造讓群眾滿意的現代型政府，建立服務及時、節約高效的新型工作模式。

9.建設電子政務，推動政府治理走向智慧化時代。隨著信息化的發展，信息技術的應用和普及越來越多的融入到我們工作以及我們的生活當中，也讓政務辦公從“有紙化”走向“無紙化”，又從“固定辦公”走向“移動辦公”。政務辦公的智能化將給辦公帶來高效率的辦公能力。實現政府系統的主體數字化、電子化，規范化、標準化的政府運行程序。郫縣智慧化城市的建設必須以電子政務的發展和完善為前提和保障，才能提升智慧城市的整體性和高效率。

五、結束語

通過以上論述，我們認為智慧城市建設難點不僅在于技術創新與應用，更在于廣泛公眾認知的形成、體制障礙的解除、人才瓶頸的突破以及持續投資。不僅需要技術和金融的創新，還需要有統一標準和完善的法律法規。不僅需要政府引導和市場主導，還需要公眾的廣泛參與。智慧城市建設要做出具體的可操作的方案，在和民眾息息相關的城市安全、城市污染監控等方面下工夫，智慧城市發展還應該繼續關注對改善民生有直接效益如改善教育、醫療、養老均等化服務等，真正提升城市現代化水平。這些都為政府治理能力提出了巨大的挑戰，國家在城市治理領域要加強頂層設計，還要探索新的模式。要借鑒國外智慧城市建設的有益經驗，還要使之結合各個城市發展水平和特點使之本土化。在明確智慧城市建設重點領域的發展目標愿景，行動計劃和關鍵舉措的同時引入現代化的治理理念，最終使治理觀念的轉變成為智慧城市發展的不竭動力。

［1］徐靜，陳秀萬.我國智慧城市發展現狀與問題研究［J］.科技管理研究，2014（07）.

［2］唐鐵漢主編.中國公共管理的重大理論與實踐創新［M］.北京大學出版，2007：77.

［3］毛艷華.基于主體-對象-過程治理模型的智慧城市治理模式研究［J］.商場現代化，2012.

［4］李慶軍.基于參與式治理理論的城市規劃模式［J］.城市問題，2010（07）.