反腐“新常態”下香港地區與新加坡腐敗治理的經驗與啟示

文 （中航工業北京航空制造工程研究所，北京 100024）

一、香港與新加坡腐敗治理的探索歷程

香港與新加坡在歷史環境、政體、經濟實力等諸多方面有著許多共同的特點。但在國家政治主導層面上，香港與新加坡是“次國家”與“國家”的區別，即香港只是中國的一個特別行政區，受中國中央政府管轄；而新加坡是一個獨立的主權國家。

香港地區和新加坡反腐敗的成功經驗并非天斌，而是在長期摸索，不斷試驗，總結經驗教訓后才逐步積累起來的。眾所周知，20世紀60-70年代的香港地區和新加坡，甚至在此之前長達百年以來，兩地腐敗都曾十分嚴重，腐敗也蔓延到全社會。在長期的嚴重腐敗之下，腐敗甚至侵蝕到人們日常生活的各個層面。在這個過程中，他們也都付出了艱苦卓絕的努力來治理腐敗，但卻陷入越反越腐的惡性循環。

新加坡從1959年自治，人民行動黨執政開始，發生改變。在1952年以前，新加坡所有的貪污案件是由一個小單位“反貪污部門”負責調查的。1952年設立了獨立運作的貪污調查局，調查所有的貪污案件。1960年政府推行了《防止貪污法令》；1988年政府出臺了 《沒收貪污所得利益法》；1989年，國會通過了“貪污（利益公允）法令”；1999年，“貪污、販毒和其他嚴重罪行（利益公允）法令”取代“貪污（利益公允）法令”。這幾部法律與新加坡刑法、刑事訴訟法相得益彰，互為補充，構織起一張懲腐反貪的嚴密法網。經過多年卓有成效的反腐工作，新加坡在亞洲國家的清廉度穩居第一。

香港是在1973年底發生了葛柏腐敗事件，引發全社會危機時開始發生改變的。在改變或反腐敗轉折過程中，他們逐步摸索，才找到今天的成功之路。早在1948年，港英政府就出臺了《防止貪污條例》。20世紀60年代，港英政府曾在警務處署下設立反貪污部。1971年5月港英政府出臺了修訂后的《防止賄賂條例》。1974年2月15日正式成立香港總督特派廉政專員公署。廉政公署在各個方面的支持配合下，開始持續開展肅貪倡廉工作?！断愀厶貏e行政區基本法》規定設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責；廉政專員列入特區的主要官員系列。香港的反貪工作不僅保證了政府的廉潔、高效，而且在贏得了較高的世界聲譽。

二、香港與新加坡腐敗治理經驗的多維度比較

（一）“不想腐”：注重預防與教育

事物的發展，內因是根本、基礎，外因是條件、催化劑，外因只有通過內因才能產生作用。因此，思想腐敗是腐敗的根源，香港和新加坡在廉政教育方面采取了一系列卓有成效的舉措：例如，在對公務員的教育方面，香港政府制定了《公務員良好行為指南》等指引；而新加坡政府通過《公務員紀律條例》、《公務員懲戒規則》等對公務員的言行進行嚴格規定。在公眾教育方面，香港與新加坡都注重對公民早期的防貪教育，把防貪信息編入中小學課程。新加坡政府早在1980年為中學生組織編寫了迄今世界上唯一的一部“《儒家倫理》”［1］教材。

雖然香港與新加坡許多廉政教育方面采取的措施相同，但是二者在一些基本的價值理念上有一些差別：例如，新加坡政府非常重視國民意識的培養，人民行動黨上臺執政后，推崇“亞洲價值觀”［2］秩序、精英政治等思想。而香港的政治文化主體意識性方面相對薄弱。另外，新加坡政府一直強調以家治政。1994年新加坡政府資助民間團體福利機構搞活動，設立百萬元基金，推廣“五大家庭價值觀（愛、敬、孝、忠、和）”。香港政府在家庭教育方面深受儒家傳統思想影響，但在治理理念等方面與新加坡政府存在不同。

（二）“不能腐”：制度層面的精巧設計

從制度層面解決政府自身存在的問題是建設廉潔社會的一條重要經驗。香港地區政府和新加坡政府就是依靠完備的廉政制度來開展肅貪工作的。

在法制方面，為治理腐敗行為，香港地區政府先后頒布了一系列法律，如《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》及后來制定的《廉政公署條例》等；而新加坡的廉政法規主要是 《防止貪污法》、《沒收貪污所得利益法》等。香港與新加坡對賄賂的規定采取的都是廣義說，對“報酬”［3］（賄賂）的界定都是既包括物質性利益，也包括非物質性利益；而且對賄賂范圍、借錢、接受款待進行了詳細的規定。在香港和新加坡，對賄賂犯罪沒有最低限額的限制。即使收受最少金額的“報酬（賄金）”也被作為貪污受賄處理。而且，不管給予或未曾給予行賄性報酬都作為犯罪定性；香港法律還規定，賄賂罪的主體并不限于公職人員，也包括私營機構的雇員。這與我們內地法律有很大區別。

在高薪養廉制度方面，香港政府與新加坡政府都根據市場變動情況，通過靈活的公積金管理制度對公務員的工資進行統一管理，保證了公務員享有的福利等待遇。但在工資結構方面略有不同：香港政府在2003年改革以往的“長俸制”，［4］實行公積金制度。按照規定，公務員退休時，政府將按公務員的工作年限、職務等一次性發放退休金，一個服務35年的公務員獲得的退休金，可高達退休時月薪的80倍。新加坡的公積金制度規定，倘若在職人員貪污腐敗，被法律制裁，則公積金全部被沒收，上繳國庫。但是，香港公務員的津貼較之新加坡類別多，在新加坡只有在一些特殊情況下才發放津貼。

在財產申報方面，財產申報對香港和新加坡的公務員隊伍日常財務管理發揮了重要作用。但在具體要求上，香港和新加坡卻有差異：在申報主體方面，香港法律規定需要定期申報的職位分為兩層；而在新加坡，每年的1月1日和7月1日，所有的公務員都要填報個人財產登記表；在申報范圍上，香港規定申報的范圍僅是在投資領域，而新加坡法律規定申報財產的范圍包括個人的不動產、動產、銀行存款以及股票證券等；在申報程序上，新加坡廉政法律更嚴格，按照規定，個人財產申報必須經過反貪污調查局審查核實，而且要求人事部門主動將公證后的財產清單與公證書一并交給貪污調查局審查。

在高官問責方面，香港特區行政長官與新加坡總理都是政府首腦，但是二者所擁有的可控資源的范圍不同。由于香港特區行政長官雖然在立法議會中不占優勢，但是其可依靠行政會議官員傳達其施政理念，因為行政會議官員都是由特首親自任命，因此在執行效果上很突出。［5］而新加坡總理在政府中處于絕對的主導地位，他本人集執政黨領袖和政府首腦于一身，在政黨、國會和內閣中擁有絕對的話語權，因此總理可充分調動各方資源來實現政治目標。新加坡現任總理李顯龍強調，新加坡的反腐力度必須進一步加強。2015年1月13日，他在強調：“我們得出的結論是，必須對最近兩年的高官貪腐案件有所應對”?！拔覀儽仨毐３謱Ω瘮〉牧闳萑虘B度，無論官員身居何位。必須阻止腐敗在這里生根，因為它一旦扎根就難以根除?！薄霸谛录悠?，廉政監督有如鬧鐘，需要時時擰緊法治發條?！保?］

“公務員品德考核制度”［7］是新加坡公務員管理制度的一大亮點。政府每年發給政府工作人員一本編印好頁次和年月日的日記本。按照規定這個筆記本要保留七年。第一頁是宣誓書，由公務員本人在其主管官員面前當面書寫，確保其所寫內容真實有效，如不真實，必受嚴厲處分。公務員需隨時記錄自己的活動內容。主管官員每周一審核所記錄內容是否符合實際，一旦有出入，必須將該日記本送交貪污調查局審查核實。如果記錄不實，一旦被人看見并舉報，貪污調查局在48小時內會來調查，一旦查知公務員有瀆職行為，其主管官員將直接受刑事處分。

（三）“不敢腐”：監督與懲治的雙重威力

從總體上來說，香港與新加坡在監督機構的制約力量方面都是很強大的，這些機構在可能出現腐敗的一些關鍵環節能夠有效地發揮作用，對于抑制腐敗起到了明顯的效果。香港的監督機構主要有申訴專員公署、審計署等。而新加坡的監督機構主要有公共服務委員會、公共服務署、審計署等。但由于歷史、文化、政治的原因，二者卻有其自身特點：

第一，從不同層面發揮輿論的影響作用。在香港，輿論成為影響政局、引導民眾注意的主要力量。廉署極其重視與媒體的合作，每周印發“廉政案件排期表”，讓記者和有關人士了解未來兩周法庭審判的案件及相關資料。相對自由的大眾傳媒使貪污者名譽掃地，且付出巨大的物質代價。在新加坡，媒體則受到政府嚴格管理，在自由和開放度方面較之香港媒體的作用遜色一點。但群眾的力量在新加坡的反腐進程中不容小覷，近期一份由貪污調查局提供的統計數字顯示，2012年新加坡群眾舉報涉腐案件數量為906起，2013年為792起。［8］現階段，新加坡民眾可親自到辦公地點舉報，或通過網絡或無線電等通訊手段。此外，新加坡政府還計劃建立“一站式腐敗舉報點”、反腐展覽館等。

第二，反腐敗專門機構的工作機制和權力不同。香港廉政公署的最顯著特點是調查、預防、教育“三管齊下”，即在加強調查、監控和懲戒的同時，研究如何用專業化的方法來減少貪污的機會，另一方面通過社區委員會開展廉政教育，發動廣大市民積極支持反腐工作。而新加坡貪污調查局只負責貪污案件的調查，不負責檢控、審理和判處，從機構設置到職責權限，特色鮮明。多年來，為保障新加坡官員的清廉、維護新加坡的全球聲譽，目前，新加坡政府擬將貪污調查局現有200人編制名額增加20%，延伸權責空間，增強其社會影響力。

第三，在對公務員的處分方面，香港與新加坡對公務員的行政處罰有很多共同點，如在有革職、降級、降薪、罰款或警告等處罰的規定上，并且對貪污賄賂沒有數量上的界限。但是在嚴厲程度上，新加坡的懲治措施是世界公認的。在新加坡一旦受到法律制裁的，要永久地喪失豐厚的公務員待遇，并被剝奪所有的國家福利待遇，包括永久性取消其工程師、律師等行業技術資格。同時，新加坡是今日世界上十七個國家實施“鞭刑”［9］的國家之一，新加坡政府堅決支持鞭刑，他們相信鞭刑是震懾犯罪最有效的手段之一。至今適用鞭刑的罪名還在增加。

第四，眾多的咨詢委員會是香港政壇的一大特點。在港英政府管理時期，香港政府幾乎所有部門都設立了各類咨詢組織。名目繁多的咨詢委員會不僅就具體問題為政府提供咨詢，而且監督政府的運作，雖然不起決定作用，但在溝通政府與市民的看法等方面，起到了積極的作用。而新加坡沒有建立類似于香港一樣的咨詢委員會制度。

三、借鑒與啟示

（一）堅定的改革意志、完善的頂層設計是腐敗治理的堅強政治保障

領導者是否具有嚴懲腐敗的意志和執政能力，是國家能否在廉政建設中的發揮作用的重要因子。從權力結構來看，新加坡擁有一個強勢而高效的政府，香港地區擁有一個強有力的行政當局。正是這種威權型政治，能夠強而有力地執行各項政策意志、能夠系統規劃各項社會公共事務，能夠持續有效地進行監管。因此，高層領導者群體堅定的反腐敗決心，高屋建瓴地進行頂層設計，再加上構建一個高度負責任、有高效行動力的執政體系和政府組織，這些就是腐敗治理的堅強政治保障。

香港地區和新加坡的成功經驗還表明：要保持穩定的腐敗治理路線，通過推動各領域的改革，疏通權力運行體系，為徹底根治腐敗贏得時間。在國家戰略層面上建立健全懲治和預防腐敗體系，保證權力為公，確保政府進一步承擔責任。其中，最現實可行的“治本”的路徑是通過的有步驟的改革，在廣泛的大眾監督之下，確保公權力合理利用，脫離私人利益范圍。

（二）把準制度反腐的方向，建立起對權力的制約機制

香港與新加坡的腐敗治理在制度層面的努力告訴了我們：第一，體制機制不健全，制度不完善，是產生腐敗的重要原因，也是推進腐敗治理和反腐敗斗爭的障礙。要不斷推進制度創新，才能推動腐敗治理向縱深發展。第二，制度建設要有實踐支撐。探索實踐在前，制定制度在后。體制機制的變革是個長期的過程，不是一朝一夕的事情。制度建設也不能操之心切，必須求真務實、循序漸進。第三，制度建設要有針對性，不能貪大求全。從改革實踐到制定制度，要由淺入深、由易到難。制定制度要以問題為導向，一把鑰匙開一把鎖，一個制度解決一個方面問題。不能指望一個制度解決所有的問題，也不要指望一項制度能夠管幾十年。制度設計要注重細節，有了細節的支撐，才能提高執行力。

1.完善財產申報制度及各項配套政策。官員財產申報制度是“反腐良方”、“反腐利器”，在世界范圍內顯示出了有效制約和預防腐敗的優勢。早先我國有一些關于國家公職人員財產申報和監督的原則性規定，但這些規定過于原則，不方便操作。此后這方面的探索一直在持續中。2008年以來，新疆阿勒泰地區、四川高縣、湖南瀏陽、江西黎川、浙江慈溪、和廣東兩區一縣等地相繼推行了財產申報公示的試點工作。2014年陜西省出臺《關于對新提拔領導干部實行個人重大事項和家庭財產申報備案的意見》，要求省內新提拔官員需申報財產及出國情況，實行不報不提拔原則?？傊?，盡管部分地方政府不斷積極進行干部財產申報制度試點，但從實際效果來看，這些試點往往難以真正持久和深入地開展下來，其重要原因即在于我國尚未形成專門的反腐敗法律法規，改革“于法無據”。法制帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，因此要將財產申報公示制度以法律法規形式固定下來，明確財產申報公示的目的、原則、范圍、形式、具體程序、法律責任和監督等方面的內容，同時，要結合實際，做實財產申報制度，同時與國外相關機構做到信息共享。［10］

2.推行權力清單制度：消除權力尋租空間。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間?！苯陙?，諸多“小官巨貪”的案例表明，權力沒有“關進制度的籠子”，沒有“暴曬在陽光下”，就容易成為腐敗的溫床和源頭。推行權力清單制度的根本目的，在于實現腐敗治理的源頭建設，讓權力暴曬于陽光下、公之于大眾間。

要明確界定“權力清單”的內涵與外延。權力清單含權力的完整內容，要將行政決策權、“喊?！睓嗟挠|發條件和適用情形，在清單中詳細列明。權力清單要全面而詳細地限定行政權力，除了要有機構部門的日常職能、也要含自由裁量、監管實施、責任義務等內容。其次，要把握“權力清單”的基本要素和構件，包括權利清單、責任清單等要素。

3.制定《反腐敗舉報法》，健全舉報制度?！懊裼兴e，官有所查”。群眾舉報是治理腐敗的重要渠道。我國沒有一部法律明確規范舉報人的權利和義務，雖然近年來政府出臺了不少保護舉報人的規定，但是仍缺乏實質性的規范，表現在既無預防機制，也無干預機制。盡管我國刑法也有規定對打擊報復舉報人的懲罰條款，但是可操作性差，基本上都是原則性的規定，而且規范之間相互矛盾。

因此，完善《反腐敗舉報法》在反腐持續深入進行的必然要求之事，規范舉報人的權利和義務，確保舉報人所舉報的資料絕對保密，凡是被受理的舉報案件，都需按程序決定是否立案，以待徹底查清。對于沒有被不受理的舉報，要通過專門的組織備案，并給舉報人明確的答復。制定舉報人保護制度，對有重大貢獻的舉報者給予獎勵?？傊?，完善法律與依靠公民行為之間必須相互契合才能善始善終。

4．借力新媒體，創新輿論反腐機制。隨著微信、微博等新媒體迅猛發展和智能手機等互聯網移動終端的廣泛應用，將新媒體的匿名性、迅速性、共享性等優勢與腐敗治理結合起來，將形成獨具一格的新媒體輿論反腐機制。如群眾可以通過微信、微博、“移動終端隨手拍”等方式監督舉報身邊干部，把“網絡吐槽”轉變為線索證據，擴大了社會監督的視野和范圍，“微博一轉，圍觀一萬，反腐一動，倒下一片”。根據中央紀委通報顯示，2012年立案的案件中，信訪舉報占41.8%。與以往不同的是，十八大以來的實名舉報更多地借助于媒體尤其是新媒體的力量，更直接向社會公開舉報。而且，嚴謹的制度設計與妥善的處置方案促使網絡反腐和網上舉報朝向更加理性化、規范化、制度化的軌道前進。

（三）法治反腐：用法治思維和法治方式治理腐敗

香港與新加坡腐敗治理的成功經驗表明：高效的腐敗治理要建立完備的法制體系。只有建立起一套內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的法規制度體系，才能確保腐敗治理工作更加高效持久。

首先，增強法制的整體性、系統性，完善頂層法律框架，禁止出現法律內容混亂等情況。如要注意黨內法規同國家法律的無縫銜接。同時，還要完成法律法規的清理工作，廢止一批過時或不合時宜的法規或規范性文件。同時，我們應該多吸取新加坡的不單是盡快出臺一部完整、詳盡的反貪法律，更要根據在腐敗治理中出現的新問題、新情況不斷完善和修訂。

其次，要完善懲處腐敗犯罪的相關法律規范。香港與新加坡廉政建設的經驗表明，法律是對腐敗分子最有力的約束，即“有貪必反”，因此制定相關法律時，必須全盤考慮，法律的制定必須相當嚴密，絕不給貪腐人員留下回旋余地。如，目前我國直接涉及反腐倡廉的法律只有《行政監察法》和《刑法》以及《刑事訴訟法》。而“《行政監察法》只是關于行政監察機關設立的法律，《刑法》和《刑事訴訟法》更非專門的反腐敗法律”。［11］盡管刑法中專門規定了“貪污賄賂罪”，但司法實踐中存在著原則性強，定刑幅度較寬，量刑數額標準不明確等問題，反腐機構的職責法律也沒有含糊不清。借鑒香港、新加坡的腐敗治理經驗，建議應立即啟動刑法修正案的修訂工作，刪除貪污賄賂定罪量刑具體數額標準，以概括性數額和情節代替，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益。

最后，完善廉政法律規范。借鑒歷史及現實他國的成功經驗，我國應完善預防性法律規范，增強其法律地位，將腐敗的成本代價更加明確；通過輿論監督立法，支持新聞媒體的報道工作；監督司法機關對腐敗案件的徹底清查，如存在拖延及舞弊行為，依法追究刑事責任。最終形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效反腐機制，堅決預防和有效遏制腐敗行為。

［1］呂元禮.新加坡為什么能［M］.江西人民出社，2007：212.

［2］呂元禮.亞洲價值觀：新加坡政治的詮釋［M］.江西人民出版社，2002：48.

［3］王暉.香港廉政制度體系［M］.北京：中國方正出版社，2005：13-15.

［4］汪永成.雙重轉型：“九七”以來香港的行政改革與發展［M］．北京：社會科學文獻出版社，2002：250-258.

［5］周平.香港政制發展［M］．北京：社會科學文獻出版社，259.

［6］新加坡反腐:廉政發條時時擰緊［N］.新華每日電訊，2014-01-03.

［7］劉國雄.新加坡的腐敗治理［M］.北京：人民出版社，1994：33.

［8］新加坡 2015 年反腐“加把火”［EB/OL］.中國廉政網.http://csr.mos.gov.cn/mos/cms/html/122/396/201502/46275.html.

［9］呂元禮.新加坡廉政之道的全方位剖析［J］.深圳大學學報，2000（05）.

［10］中國社科院發布反腐倡廉藍皮書：做實財產申報制度［EB/OL］.http://news.163.com/14/1216/12/ADJAGQED00014SEH.html.

［11］夏贊忠.中國廉政法律制度研究［M］.北京：中國方正出版社，2007：223-224.