大數據時代城市社區治理新探索——成都市成華區的實踐探索與啟示

文 （.成都行政學院，四川成都 600；.國家行政學院，北京 00089）

所謂“大數據”技術，就是對眾多信息進行專業化收集、分析、處理，得出科學結論，以增強管理者的洞察發現力、決策力和流程優化能力，從而提高管理效率與質量的科學方法。大數據時代是一個將數據當作核心資產的時代，數據呈現出戰略化、資產化和社會化等特征。［1］在信息化和網絡化快速發展的新時代，大數據技術已開始運用于經濟社會建設各個方面。新形勢下如何將大數據技術運用到城市社區治理中，是需要各級政府認真思考和研究的問題。近期，我們對成都市成華區運用大數據創新社區治理的實踐進行調研了解，該區在城市社區治理中，運用了大數據技術，成效明顯，其實踐探索值得參考借鑒。

一、成都市成華區運用大數據創新社區治理的實踐探索

成華區位于成都市區東北部，是成都五個中心城區之一，該區針對新型城鎮化發展的新情況，以社區為單位確立管理服務網格，通過大數據技術，將全區近百個社區劃分為400多個網格，設立1200多名網格負責人和網格員，將綜治維穩、安全生產、環境整治、便民服務、民生保障等工作沉到社區、納入網格，全面實行“網格問需、集成分解、零距離服務”，形成了用大數據構建的社區全域服務體系，社區管理呈現出嶄新氣象，被評為“全國社會管理創新最佳案例”，確定為“全國創新社會管理示范基地”。其實踐探索如下：

（一）收集數據信息，建立社區服務信息庫

大數據技術運用的前提是必須擁有真實可靠的數據信息。成華區通過調研，獲得了大量的社區治理數據信息，通過對數據信息的分析認識到，過去的居民服務方式方法已經不適應新形勢的需要，必須以大數據技術創新服務方式方法。為此，該區提出“小事不出院落，大事不出社區”的服務目標。在全面調研摸底基礎上，運用大數據技術，建立了網格劃分檔案、人口信息冊、人口結構地圖等基礎材料，啟動社區電子化管理系統工程，建設社區黨建、民政、勞動、社保等政務管理系統，以及居民事務、網格化檔案等社區服務系統，打造“網格問需、集成分解、零距離服務”數字化平臺，初步實現了為居民提供標準化、信息化、個性化服務的目標。

（二）建章立制，實施社區網格化服務

大數據時代是一個更開放的社會、一個權力更分散的社會、一個網狀的大社會。成華區根據大數據這一特點，出臺了《社區網格化服務管理實施意見》等配套文件，規范有序地推進網格化服務。區委、區政府將網格化管理服務納入全區目標管理，實行目標督查和考核。各街道建立定期聯系網格制度，黨工委書記為第一責任人，班子成員和科室負責人分片包干指導。社區實行每周例會制，建立研判、指揮協調機制，初步形成了科學完善的制度體系。同時，按照“還權、賦能、歸位”的原則，出臺了《區級部門工作事項下沉管理辦法》，明確了“部門申請——區規服辦、區民政局審核——符合標準下沉”的工作流程，嚴把服務下沉準入關。目前，已將9大類77項服務事項權限下沉至街道，9大類75項服務事項權限下放社區，并結合街道機構改革新設立了“街道社區服務中心”，構建了網格化管理服務網絡平臺。

（三）整合政府部門職能，暢通政務服務通道

大數據具有更強的流動能力，社會化增強；每個人都是自媒體，個性化增強；更大范圍的連接，網絡化增強。成華區通過優化組織結構，整合和優化政府部門職能，能有效地積聚新的組織資源，理順各方面職能關系，暢通政務服務通道，運用大數據，實現組織資源價值最大化和組織績效最大化。一是對區政府職能進行優化調整。按照“簡政放權，理順機制，減少管理事項，增加服務事項”的部門職能優化要求，對政府職能進行優化調整，將13個部門調整、合并為6個。同時還優化、調整了200多個事業單位的職能，進一步增強服務街道、社區和一線基層的能力。二是對街道辦事處職能進行歸類。按照“統一、高效、協調運轉”的原則，對街道辦事處公共服務、社會管理職能進行了職能歸類，歸并為內部管理類、社會建設類、城市管理類、社會管理類、城市化推進類（涉農街道）五大類職能，避免了街道內設機構的職責交叉，方便了社區群眾“一門辦事”。結合強化街道公共服務職能，將街道下屬事業單位調整為公共服務中心、文化活動中心和會計核算中心。三是強化社區服務功能。建立社區衛生服務中心12個，將政務服務、志愿者服務通過社區網格等渠道和載體，暢通無阻地“下沉”到社區院落甚至家庭。

（四）構建社區服務體系，創新社區治理方式

大數據只有與人發生了關系，展示了人類行為的規律性，才真正具有意義。成華區運用大數據這一原理，一是構建社區治理體系，密切干群關系。按照社區自治細胞化、事務民主化、院落自治化、管理規范化、服務社會化、社區干部教育全域化的要求，構建“大社區”的工作格局。目前，全區97個社區均建立居民議事會制度，每個社區還設立了社區民意代表、民情受理室、社情民意受理箱。部分社區還建立了“社區事務新聞發言人”、“居民代表聯系戶”等制度，有效密切了干群關系。二是建立社區全域服務體系，讓服務精細全域化。組建社區服務聯盟，探索政府購買服務的方法、途徑和范圍，提升社區網格化的服務能力。在20多個社區實施“扁平一體化”管理，通過“小網格”實施“大服務、組團服務”，實現服務動態化、人性化。三是構建“區—街道—社區—院落”四級服務體系，提升公共服務水平。區政務中心通過服務內容和方式的拓展，集辦事服務、政民互動和信息資訊服務于一體；街道便民服務中心承上啟下，強化綜合服務、管理、社區服務指導；社區服務站則直接面對群眾，主要開展醫保社保、民政救助、養老助殘、文化教育等公共服務，開設市民講堂、藝術畫廊，開展少年之家、心理咨詢等特色服務，打造“社區會所”、“老人家空間”、“430”學校等各種服務平臺；院落則在社區的指導下，為群眾提供形式多樣、零距離的社區服務。

二、成華區運用大數據創新城市社區治理的主要成效

大數據是新形勢下提升治理能力和水平的重要手段，成華區通過運用大數據創新城市社區治理，取得了明顯成效。

（一）社區公共服務效能得到極大提升

大數據技術的最終目的，就是通過數據信息為人類社會服務，與我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨是一致的。成華區著眼于滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，著眼于保障人民群眾依法享有各項權益，著眼于創造人民群眾平等發展的社會環境，不斷使人民群眾得到更多實惠。一是網絡化管理落實到位，社區管理者變成了“服務員”。按照“任務相當、方便管理、界定清晰”的要求和社區居民分布、人口構成等實際狀況，根據社區管理類型、服務對象、服務戶數、服務面積以及物業管理狀況等因素，按每個網格300戶—500戶的標準，將14個街道所屬的97個社區劃分兩個片區400多個網格，橫向到邊、縱向到底，不留空白區域，實現了全覆蓋。配備1200多名社區網格負責人和網格員，負責政策宣傳、社情民意的收集、入戶調查、協調處理居民矛盾糾紛和突發事件、協助辦理各項公共服務等事項，并通過建立工作臺帳，填寫日常工作記錄。同時，強化考評，規范社區工作者補貼和績效獎勵標準，建立與其承擔的工作任務相匹配的薪酬體系，充分調動社區工作者的積極性、主動性。二是變等客上門為問需服務。將現有社區勞動保障站、流動人口管理站等機構統一整合到“社區服務站”，形成“兩委一站”運行模式，并將社區“兩委”成員、服務站人員、各類協管員、社區大學生等整合使用，要求社區網格員對服務事項“一專多能”，對居民日常事務“一口清”。統一編制了《社區網格化工作手冊》，繪制網格信息處置流程，實現了社區服務的“隨叫隨到、民思我想、民困我幫”。三是實施惠民工程，社區公共服務效能得到強化。通過門戶網站、政務微博等形式搭建網絡問政平臺，及時收集、研判、反應社情民意。成立社區網格化服務聯盟，及時征詢社區居民意見和建議，對服務渠道和內容進行統籌協調，進一步拓寬服務渠道，增加服務內容。將網格化管理服務與老舊院落改造、文明院落打造同步推進，大力推廣社區環境自治協會模式，實現了社區院落整治與居民自治有效結合。第四，強化志愿服務，實施了社會組織的培育發展工程。建立區社會組織聯合會和孵化基地，大力引進培養社會組織，重點培育公益服務類社會組織，盡量將不該管的事交由市場、社會組織來承擔。目前，全區共登記各類社會組織359家，備案類社會組織1339家。第五，規范服務，實施了社區標準化建設工程。引入CIS（企業識別系統）理念，對社區標識標牌、服務設施及辦公活動場地進行規范設計，實現社區形象和網格化服務內容的規范和統一，提升成華區社區的整體形象。第六，增強社區凝聚力，實施了社區文化品牌工程。全面推進“一區一品牌、一居一特色”文化品牌建設工程，采取“政府指導、社團組織、文藝發動、居民參與”的方式，讓社區“唱起來、跳起來”，增強社區的凝聚力和幸福指數。第七，激發“網格”活力，實施社工人才工程。完善長效培訓機制，加快社工專業化步伐，與市和諧社區發展促進會等社團組織攜手，開展了“社區繼續教育”活動，對社區工作者進行網格化專題輪訓，力爭80%的社區至少配備1名社工師。

（二）社區居民自治能力明顯增強

城市社區治理的最終目的是增強社區居民自我管理和自我服務能力。成華區以培育發展社會組織，拓寬群眾自我管理自我服務渠道為重點，通過出臺《社區社會組織培育和發展管理實施方案》等一系列文件，積極探索政府購買服務的方式，大力培育公益性社會組織，努力構架“多方參與、利益協調、共駐共建、管理有序”的社區管理運行機制，不斷拓寬服務渠道。通過街道工作向社區下沉，優化社區基層治理結構，讓居民全方位參與社區建設，初步構建了社會廣泛參與的“大社區”的工作格局和社區基層治理體系。目前，成華區在97個社區全面建立了居民議事會制度，在農民集中居住區建立了“居民代表聯系戶制度”，每個社區均設立了社區民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多數社區實行了“社區事務新聞發言人”制度，社會組織作用不斷強化，社區自治組織、社會組織、企事業單位、志愿者和社區群眾參與社區管理服務的熱情高漲，社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力明顯增強。

（三）社區居民公共服務制度不斷完善

運用大數據創新城市社區治理，提升城市社區居民服務效能，必須有制度作為保障。成華區為保障社區治理規范有序推進，制定出臺了《關于調整街道財政管理體制的意見》等政策，把保障和改善民生作為公共財政支出的主要投向，確立了“明確事權范圍、核定收支基數、區街財力分成、轉移支付補助”的改革框架，為推行網格化管理服務提供了財力保障。對街道經濟和社會職能進行剝離，明確街道辦事處的目標考核內容為“社會管理和公共服務”，徹底調整了多年以來經濟目標占絕對優勢的街道目標考核體系。區級各部門、各街道確需由社區承擔的臨時性、非常規性工作，按照“權隨責走、費隨事轉”原則，委托給社區或社區社會組織承擔。

三、啟示與思考

大數據作為信息社會發展的一個新生事物，已被廣泛運用。因此，在城市社區治理中，我們要運用大數據技術，實現城市社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的目標。成華區的實踐探索，使我們得到以下啟示與思考。

（一）大數據技術對城市社區治理的作用需要進一步深化認識

認識是行動的前提，只有認識到位，才能產生好的效果。隨著數據信息作為國家戰略資產意識的增強，以及越來越多的國家將數據管理上升到戰略層面，大數據勢必會以更加積極的姿態進入到經濟、政治、文化、社會建設和政府治理以及城市社區治理等各個領域。大數據時代是一個將數據當作核心資產的時代，數據呈現出戰略化、資產化和社會化等特征。將大數據運用于城市社區治理，對城市社區治理理念、治理方式、治理內容、治理手段、治理考核標準、治理信息反饋等產生不同程度的影響。在看待大數據時，要建立全面、系統的大數據意識，要看到大數據在創造社會價值、變革行為方式等社會屬性的“大”，而不僅僅只是其物理屬性的“大”。通過分析得出，在城市社區治理中，傳統數據與大數據具有明顯差別：傳統數據詮釋宏觀、整體的狀況，用于影響城市治理的政策與決策；大數據除分析宏觀外，可以分析微觀、個體狀況，體現個體化、多樣性服務。因此，城市管理者要加強學習，研究分析大數據對城市社區治理帶來的機遇與挑戰，積極主動將大數據運用到城市社區治理中，提升城市社區治理能力與水平。

（二）大數據時代城市社區治理必須轉變思維與更新理念

大數據發展到今天，其內涵已經不僅僅局限于技術維度，而是在演變過程中其概念和涵義不斷擴展，進而形成了一個語義更加豐富、維度更加多元的綜合性的概念。因此，在城市社區治理中，要轉變治理思維，更新治理觀念。一是確立辯證統一思維。即用辯證唯物主義的世界觀和方法論指導城市社區治理。習近平總書記指出：“要學習掌握認識和實踐辯證關系的原理，堅持實踐第一的觀點，不斷推進實踐基礎上的理論創新?！币虼?，在城市社區治理中，要堅持物質第一性，精神第二性的哲學原理，抓好“維護好群眾切身利益”這一主要矛盾，用運動的、發展的、彼此聯系的觀點處理城市社區的各種問題。二是關聯的思考問題。要加強調查研究，堅持發展而不是靜止、全面而不是片面、系統而不是零散、普遍聯系而不是單一孤立地觀察事物，準確把握客觀實際，真正掌握規律，妥善處理各種重大關系。城市管理者在社區治理中，無論認識問題、分析問題、思考問題，還是解決問題，都需要進行“關聯”分析，包括人的關聯、物的關聯、人與物的關聯、生態環境的關聯、經濟社會發展戰略的關聯、區域地理位置空間的關聯、社區之間的關聯、多維度的關聯等，妥善處理好城市社區治理中的各種關系。三是增強法治理念。在城市社區治理中，要祟尚法律，敬畏規則，尊法守法，嚴格依法辦事，要善于運用法治思維和法治方式處理和解決城市治理中各方面的問題。四是以新型行政文化引領。新型行政文化稱之為政府公共行政管理的靈魂，通過新型行政文化，增強地方政府管理創新的內生動力，塑造“服務、高效、廉潔、法治、創新”的現代公共行政精神，不斷提升領導干部的學習力、執行力、信息力和協同力，培育良好的行政風格、行政態度、行政作風、行政風氣。

四、大數據時代城市社區治理必須創新治理方式

大數據技術的戰略意義不僅需要掌握龐大的數據信息，而且要對眾多的數據信息進行專業化分析與處理，用于推動管理改革創新。大數據時代的到來，是傳統社區管理走向科學治理的重大機遇。這就要求地方政府要創新治理方式。一是推行精細化治理。它是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標的治理方式。其要求：在制定政策與決策是，要闡明政策、決策、任務的內容、目的和意義；將執行的責任落實到具體的部門和個人，多部門或多人共同執行時，明確誰是唯一責任人或第一責任人、第二責任人、相關責任人；提出執行的質量和數量標準、進度要求、完成時限；對執行的重點、難點、易出差錯之處給予提示；說明操作方法和流程；建立嚴格的檢查考核評估、監督和責任追究制度。二是推行柔性治理。即變整治為疏導，變剛性為柔性，以體現人性化治理。在大數據時代背景下，沒有任何人能掌握知識的絕對權，必須對獲得的數據信息進行認真分析，了解現狀，分析原因，提出對策措施。因此，在城市社區治理中要遵循平等和尊重、信息共享、虛擬整合、競爭性合作、差異性互補等基本原則，實現社區治理的人性化。三是推行問題導向治理。即根據事物之間相互聯系和相互制約的原理，把問題作為切入點，以挖掘問題和有效解決問題為核心的管理方法。要深入調查研究，找準問題；實事求是，客觀、全面、本質地認識問題，分析問題產生的原因、因果關系、相互聯系和難易程度，然后妥善處理問題。四是推行“契約化”治理。契約原本是民事法律的基本制度，指平等主體之間為了達到某種目的，在追求各自利益的基礎上簽訂的一種協議。政府可借鑒這種方式，通過書面形式達成協議，明確各自權利和義務，實現各自利益最大化。五是推行“加減乘除法”治理。做好加法，即增加公共產品供給，強化公共服務，改善和保障民生。做好減法，即減政放權、減少行政審批項目、減少管理，減少環節，減少手續，減少層級，減少衙門習氣，減少治理成本。做好乘法，即借用乘法倍增力，創新管理、務求實效，放大工作效應。做好除法，即消除思想障礙，清除以權謀私、官僚主義、形式主義、貪圖享受等不良風氣，營造社區良好文化氛圍。

［1］唐斯斯.大數據對政府治理的影響及挑戰［J］.電子政務，2014（06）.