廣德縣集體林權制度綜合改革調研報告

樂大河

（廣德縣林業局，安徽 宣城 242200）

廣德縣集體林權制度綜合改革調研報告

樂大河

（廣德縣林業局，安徽 宣城 242200）

在初步完成集體林權制度配套改革的情況下，針對林權管理系統、林權糾紛調處機制、林權抵押、政策性森林保險等問題進行探討，提出深化林業改革的對策和建議，以期促進林業事業全面發展。

林權制度；配套改革；調研；安徽廣德

根據中共中央《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）及省、市、縣農村綜合改革要求，自2007-2009年，廣德縣進行了以“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”的集體林權制度主體改革，實現還山于民、還利于民的目標，以此帶動林區活起來、富起來，充分調動林農造林和社會力量參與林業發展的積極性。至2014年，全縣初步完成了以完善相關政策、創新體制機制、完善服務體系為基本內容的集體林權綜合配套改革。林改成果頗豐，但依然有些問題值得探究。

1 縣域基本情況

廣德縣位于安徽省東南部，與蘇、浙交界。東鄰浙江省長興、安吉兩縣，北接江蘇省溧陽、宜興兩市，南、西接本省寧國、宣州區、郎溪縣?？偯娣e212 000 hm2，其中林地129 687.1 hm2，占全縣土地總面積的61.17% ，是全省重點山區縣。全縣轄9個鄉鎮、1個開發區，計136個村(社區)。全縣總人口51.6萬人，其中農業人口45.1萬人。2014年財政收入30億元，農村居民人均收入13 120元。

縣域內以低山丘陵為主，地勢南高北低，中間是寬廣的盆地。最高海拔863.3 m，位于正南馬鞍山；最低海拔14.5 m，位于西北獅子口。境內低山溝谷相間，丘陵岡地交錯。境內兩條主要河流：無量溪河，發源于本縣東部和北部，長65.4 km；桐汭河，發源于西南，長73.5 km。兩條河均為郎川河上游，分別從東西和南北兩個方向貫穿縣境。土壤以花崗巖類、硅質巖類、泥質巖類、砂巖類發育的山地黃紅壤為主。屬北亞熱帶濕潤氣候，四季分明，光照充足，雨量充沛，溫和濕潤。年平均氣溫15.4℃。年平均日照2 162 h，無霜期218 d。

2 集體林權制度改革成果

2.1 集體林權主體改革情況

在上世紀80年代林業“三定”的基礎上，廣德縣于2007年11月啟動全縣集體林權制度改革工作，于2009年年底初步完成了全縣集體山場的區劃、勘界、確權、發證任務，并順利通過省級檢查驗收。截至2013年，全縣集體林地總面積117 853.33 hm2，勘界確權面積 117 720 hm2，發證面積為114 466.67 hm2，發放林權證72 506本，林權證發證到戶面積93 800.00 hm2,發證到戶率為81.43%。

2.2 集體林權配套改革情況

2.2.1 公共財政支持政策落實

為貫徹落實省委、省政府《關于加快林業改革發展若干意見》（皖發〔2009〕30號）精神，縣委、縣政府于2013年將承擔執法監管和公共服務職能的林業機構的人員和工作經費納入財政預算。政策性森林保險已于2012年啟動，2013年實施。中央和省各出50%，將全縣36 666.66 hm2公益林全額納入森林保險范圍。涉林項目貸款貼息方面，2012-2014年，全縣涉林項目貸款累計35億元，中央和省財政貼息1 000余萬元。

2.2.2 林業行政審批改革情況

2008年開始，按照“一設立，二集中，三到位”要求，將所有涉林行政審批項目全部集中到縣行政服務中心，直接審批或全程代理；成立鄉鎮林業便民中心，將林木采伐許可（100 m3以下)、森林植物檢疫、木竹（產品）運輸、個體類竹材經營加工許可、個體類種苗生產經營許可、野外生產用火許可、松疫木定點利用調運、野生動物及其制品省內準運等行政許可項目下放至鄉鎮直接辦理。其中，省級試點新杭鎮便民中心林業窗口與縣服務中心林業窗口享有同等審批權限。

2.2.3 林權抵押貸款服務

出臺了《廣德縣林權抵押貸款管理辦法》（廣發〔2010〕10號）；成立了森林資源資產評估機構；與金融部門達成協議，為林權權利人提供抵押貸款，解決了林業發展融資“瓶頸”難題，推動了森林資源向森林資產轉化，進而轉換為資本，推動林業經濟快速發展。截至2014年，累計辦理林權抵押登記306宗，抵押面積666.67 hm2，抵押貸款48.4億元，貸款余額19.8億元。

2.2.4 集體林權流轉

為確保鄉村集體林權規范有序流轉，出臺了《廣德縣集體森林林木林地流轉實施辦法》（政辦〔2009〕69號）。對集體林權流轉的程序和要求作出了具體的規定，鼓勵產權明晰的林木所有權和林地使用權有序流轉，盤活森林資源，活躍林業要素市場。截至2014年，全縣集體林權流轉11 513.33 hm2，流轉金額達4.85億元。

2.2.5 林下經濟發展

由于林權的有序流轉和抵押，涌現出了潤華生態、振揚生態、三寶園林、白楊生態、金楓彩色等一大批林業種植類工商企業。帶動全縣綠化苗木事業發展7 200 hm2，促進林下經濟發展12 666.67 hm2（林下種植2 400.00 hm2、林下養殖666.67 hm2，促進農村就業1.15萬人。

2.2.6 天然林保護

2014年5月份，縣政府出臺了《廣德縣加強天然林資源保護建設森林生態保護小區實施意見》（廣政〔2014〕48號），建立森林生態補償機制，將森林生態保護小區納入生態補償范圍，森林生態補償金納入縣財政預算；逐步落實了天然林禁伐、停止天然闊葉樹為原材料的木材加工經營行政許可審批、科學營造林、建設項目合理選址等相關管理措施。

3 存在問題

3.1 林權證存在諸多問題

為了及時完成林改任務，加之部分工作人員馬虎大意、責任心不強，造成林權證四至表述不清，四鄰錯位，張冠李戴，面積不符實際等諸多錯誤。更有甚者，將集體林權與國有林權混淆，造成不必要的糾紛。

同時，證載面積不實，且不能與地理信息系統兼容。林改時林權面積主要用1：1萬地形圖勾繪計算，分攤到戶時，林農不理解，生怕作為計稅面積，百般壓縮，或按照上世紀80年代時分山人口均攤，致使證載面積與實際不符。由于用地形圖勾繪，林權證相關的圖紙沒有地理坐標，不能電子化，無法融入地理信息系統，網絡化管理不便。尤其分戶圖紙，更是變成示意圖或根本反映不出來。

3.2 林權管理信息系統不能適應林業管理要求

林改時，各地林權證管理打印系統均為單機版，功能相對齊全，便于林業需要的各項數據的分類統計?，F有的安徽省林權管理系統不能進行分類統計，不能導出相關數據，不能進行變更統計，不方便注銷、鎖定。連最基本的初始登記與變更登記都不能分開統計，導致相關林權變更后，林權登記面積重復計算，不能反映實有林權登記面積的真實狀況。林業管理需要的林種、樹種、商品林、公益林等分類等無法統計。

3.3 林權糾紛調解機制未能建立

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁實施辦法》（2008年）框架下的全縣農村土地糾紛仲裁機制、機構尚未建立。林權的權益性質，導致林權糾紛多發。糾紛發生后，有怕麻煩繞著走不予處理的，有不負責任隨便忽悠久拖不決的，有部門單位之間互相推諉扯皮的，有政府復議裁決或法院終審后拒不執行的，等等，牽扯了大量的人力物力。急需建立林權糾紛的協商—調解—行政裁決—行政復議—仲裁—訴訟機制。

3.4 公益林補償過低，補償基金渠道單一

雖然廣大干群對保護天然林，促進生態和諧有深刻認識，但隨著經濟社會發展，公益林和商品林經營收入差距不斷拉大，出現了公益林管護難問題。逐步提高公益林補償標準已迫在眉睫。

縣域內林地租金，按地塊遠近、交通方便與否，最低也要80元/667m2，最高達到400元/667m2。區區15元/667m2的補助太少，更不能與林地開發后的高收益相比。多元化補償機制尚未形成，目前森林生態效益補償基金來源于國家和省級財政預算，渠道單一?？绮块T、跨地區征收森林生態效益補償基金，作為公益林補助的必要補充；提高補償標準的多元化籌資機制還未建立；以政府為主導，社會、市場等共同參與森林生態效益補償的政策法規有待創新。

3.5 林權抵押貸款，不惠林、不便民

金融部門，對林權的抵押、擔保始終存在應付觀望態度。雖然全縣已有300余筆、近5億元的貸款，大部分是歷年重復抵押的。林權抵押貸款，一是看人，二是看關系。且林權抵押貸款期限很短，一般是1年，極少是5年。即使抵押期限是5年，其貸款合同也是一年一貸。林權抵押貸款所涉及的林權評估，不是林業部門必須要做的。銀行貸款與否，銀行說了算，為了防范風險和呆賬，也是銀行要求評估，收費偏高。金融部門還沒有對小額林權抵押貸款建立免評估機制。

4 對策和建議

4.1 創立多元化補償機制，增加公益林補償標準

隨著社會經濟的發展，人民生活水平的提高，公益林或天然林的保護已成社會共識。一方面寄希望于國家盡快制定相關政策或法規，跨部門、跨地區征收森林生態效益補償基金，作為公益林補償的補充。另一方面，縣政府財政支持，將縣內僅有的天然林視同公益林保護起來。同時，及時調整少數公益價值不大且易于開發的公益林為商品林，滿足林業生產需要。

4.2 盡快建立和健全農村土地承包經營糾紛仲裁機構和屬地管轄單位牽頭、相關單位協同的機制

具體構想：依照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁實施辦法》，由各級政府牽頭，司法、人社、農業、林業、國土、水務、法院及其他相關部門配合，縣鄉村三級聯動，協同預防、發現、調解處理林權糾紛，促進農村和諧發展。

4.3 盡快升級開發集查詢、分類搜索統計、及時鎖定注銷、與金融系統聯網的開放的林權管理信息系統

全國不動產統一登記尚需時日，已經發了的林權證，仍然需要使用相當長的時間。所以，必須將現有的林權管理系統升級換代，適應林業管理的需要。

4.4 頂層設計，落實林權抵押擔保貸款惠農便民

4.4.1 建立小額林權抵押貸款免評估機制

銀行貸款與否，銀行說了算，銀行要求評估而產生的費用，不可避免。但收費偏高，阻礙了林農貸款的積極性。這需要解決的是政府政策保障、銀行收益和風險、規范中介機構權益的平衡點問題。而小額貸款，一般30萬元以下，建議免除評估程序，可直接惠及廣大林農。

4.4.2 建立信用機制，簡化小額林權抵押貸款程序

目前尚未形成林權抵押貸款的信用機制，造成林權抵押貸款程序繁瑣，一般林農望而生畏。建議在專業合作社、村組內、聯戶等一定范圍內，其成員之間可以互相擔保，以減少評估及其他擔保程序，方便林農抵押貸款。同時，延長林權抵押貸款期限。中國人民銀行出臺的意見是適當放寬貸款年限，最長可達10年。目前缺乏的是落實。

4.5 擴大政策性森林保險范圍

在林農自愿的基礎上，將商品林納入政策性森林保險范圍。

4.6 取消育林基金

從近年來的森林保險、林業貸款貼息等反哺林業來看，政府乃至社會對林業的關注度提高，對生態保護意識日漸增強。育林基金越來越成詬病，早日取消為好。

（責任編輯：楊婷婷）

Research Report on the Comprehensive Reform of the Collective Forest Tenure System in Guangde County

YUE Dahe
(Forestry Bureau of Guangde County,Xuancheng 242200,Anhui,China)

This paper discussed the forest tenure management system,mediation mechanism for forest tenure disputes,forest tenure mortgage and policy-related insurance based on preliminary completion of the coordinated reform of the collective forest tenure system.Some strategies and suggestions for deepening forest reform were put forward in the hope of promoting allround forestry development.

Forest tenure system;Coordinated reform;Research;Guangde County of Anhui Province

F326.2

A

2095-0152（2015）04-0041-03

2015-06-07

2015-08-14

樂大河（1965- ），男，林業工程師，主要從事林政資源管理工作。E-mail:ledahe@163.com