國家創新體系的決策框架：一種體系思維方法

施國棟(譯)　張春美(校)

國家創新體系的決策框架：一種體系思維方法

施國棟(譯)張春美(校)

摘要對體系性能的評價結構和功能分析，都是有效的分析工具。認識創新體系的組織形式和表現，功能分析方法是對結構分析的補充。將創新體系結構與功能相連接不僅是出于分析的目的，同時也是出于實用性的原因。只有改變結構才影響功能。體系問題的結構特點是使之與功能模式相鏈接，這種模式與創新水平有關。在功能分析基礎上所確認的體系問題，既表達了結構問題，也反映出它們在創新過程中的巨大影響。這種理論的實踐也證實了通過減少負面要素，激發積極因素，提高能力，決策者不僅可為創新提供更好的環境，也可能影響有著特定目標方向的技術變革，真正做到將行動者、建制、交互和特定的物質、知識和金融基礎設施作為創新體系結構維度具有合理性。

關鍵詞國家創新體系認識創新體系框架評價結構功能分析

引言

當下的經濟發展模式是不可持續的，這種經濟模式極度依賴化石燃料導致資源枯竭、生物多樣性損毀和環境污染。世界不再是在一個安全運行空間中發揮功能。面對這一情況，如何運用創新政策，變革技術創新方向，促進以可持續發展為導向的技術創新方法，日益受到創新學者和決策者的重視。

重視體系方法，是著眼于創新體系諸階段，而不僅僅關注創新體系局部的決策思維方法。體系方法旨在解決創新中的問題以及創新的負面影響，這些問題常被稱為體系性弱點或體系性故障，阻礙著創新體系作為一個整體存在的運行和發展。不同于新古典主義的市場失靈。這些體系故障包括，過弱或過強的創新網絡，薄弱的創新需求或建制能力問題。盡管體系問題的分類研究十分豐富，但如何體系地識別這些問題，使用什么類型的工具處理它們卻鮮有論述。而且，體系方法和體系問題的相關性研究也較弱。

針對這一現狀，本文將結構分析和功能分析方法結合在一起，并提供一個決策框架，以便于識別體系性問題和用體系方法來解決被識別的問題。一般人們用結構分析方法評估和比較國家創新體系構成，闡明創新活動中的決定因素。運用功能方法強調變化過程(而非結構)對于技術創新體系良好運行的重要性，按創新體系功能劃分的話，功能方法關注的問題包括創業活動、知識發展、市場形成，旨在闡明創新體系運作的機制。

結構分析和功能分析彼此獨立發展，構成不同政策程序。每種方法都各不相同，側重政策過程的不同方面。本文力圖克服這些缺陷，充分顯示所要分析體系及其問題的完整視圖，提供更有效的政策框架促進持續的技術變革過程。

一、創新體系的結構和功能

“創新體系”概念的提出，旨在應對新古典主義學說難以應對的技術創新本質難題。以地理空間為分析單位時，可將創新體系分為國家或區域創新體系、跨國界的創新體系、技術創新體系。關于創新體系的元素，則有狹義和廣義之分。狹義的創新元素包括組織和參與創新的機構，如研發部門、技術機構和大學。廣義包括經濟結構諸方面，學術、研究和機構，生產、市場營銷和金融體系。有學者提出三類技術創新體系元素，即行動者能力，網絡和機構及其立法，資本市場、教育體系及文化。

對不同國家創新體系結構展開比較，曾是把握創新成敗根源的重要依據。然而，決策者難以輕松仿效其他創新體系結構，因為地域特性的緣故導致一個體系的元素轉移到另一體系時，難以體現同樣良好的結果。另外，在實際應用中，要確立和設計政策框架時，創新體系理念和組成的巨大差異也極具有挑戰性。

這就需要在可持續發展的背景下進一步聚焦技術創新體系。首先討論技術創新體系的四個結構元素(見表1)，即行動者，建制，交互作用，特定的基礎設施。

表1本文對各種文章中提出的體系問題進行比較

體系性問題體系性問題的類型經合組織(1997)史密斯(2000)杰克布松和約翰遜(2000)克萊恩(2005)恰米耐德和依德奎斯特(2010)行動者問題存在問題信息和吸收不足的企業轉變的失敗鉸接需求的缺乏功能衰竭能力和學習問題轉變問題建制問題存在問題技術轉移體系的故障建制的失敗立法機構的失敗硬的建制失敗軟的建制失敗建制問題(軟和硬)交互問題存在強度和質量人員之間缺乏交互鎖定失敗不良的聯通性錯誤的引導對市場的控制交互的失敗:脆弱/強大的網絡失敗網絡問題鎖定問題互補性問題基礎設施問題存在質量/能力基礎和應用研究之間的不匹配基礎設施投資和供給的失敗教育體系的失敗基礎機構的失敗基礎設施供給(物資的,科技的,網絡)和投入問題

第一，行動者。根據行動者在創新過程中的作用，可將其分為：用戶、生產商、中介和贊助機構；根據行動者在經濟活動中的作用，其又可分為：企業、消費者和知識機構。鑒于當下體系創新中，生產者和消費者的區別日益模糊。我們進一步將其劃分為：公民社會、政府、非政府組織，公司(初創公司，小中型企業，跨國公司，大型公司)、教育機構(大學、技術學院、研究中心、學校)和其他組織(法律機構、金融機構、銀行、中介機構、知識經理人、顧問)。這些不同的行動者在體系創新中發揮不同的作用。

第二，建制。其包括習俗、日?；顒雍凸蚕碛^念(軟建制)。它是通過規則、規范和策略(硬建制)而組織起來的。建制的設置取決于空間、社會文化和歷史發展，同時也不同于這些組織(如公司、大學、政府機構等)。在本文中，各類組織被視為一類行動者。

第三，交互作用。其包括網絡和個人聯系兩個層面的動態互動。網絡交互既指合作關系和行動者關系，也可被視為行動者組織的更高形式。創新體系早期沒有網絡的情況下，互動就體現為行動者的雙邊互動，這里的關鍵是關系。

第四，基礎設施。其包括物質、知識和金融三方面。一些學者用基礎設施，例如“框架條件”、機構設置(規則、規范和社會行為)、公共事業和政策來表述。物質基礎設施，如建筑物、道路(軌道)、橋梁、港口、機場、電信網絡以及諸如人工制品，儀器或機器等技術工具在建立主導技術和塑造技術方面發揮了重要的作用，并影響到整個創新體系的效應。知識基礎設施包括：大學、研究實驗室、培訓體系、圖書館等，這對知識的生產、維護、分配、管理和保護至關重要，強調了技能、專業知識、知識生成和儲存等柔性內容。金融基礎設施包括：補貼、金融項目、資助。技術創新體系如表2所示。

表2技術創新體系的結構規模

結構維度子分類行動者·公民社會·公司:創業公司、中小企業、大型企業、跨國公司·知識機構:大學、技術學院、研究中心、學?！ふし钦M織·其他政黨:法律機構、金融機構/銀行、中介機構、知識經紀人、顧問建制·硬性:規則、法律、法規、指令·軟性:風俗、慣例、規范、傳統、行為方式、規范、期望交互作用·網絡層次·個人接觸的水平基礎設施·物質:人工物品、儀器、機械、道路、建筑物、網絡、橋梁、港口·知識:知識、專業知識、技術、戰略信息·金融:補貼、金融項目、資助等

功能分析對創新體系良好運作至關重要。對創新體系功能的把握，有助于闡述體系的動力所在。創新體系具有七個功能，即創業活動、知識發展、知識傳播、搜索指導、市場形成、資源運用、合法性創建。這些功能顯示出特定時刻中創新體系的狀態。

功能分析是解決創新體系“阻塞機制”問題的重要方法，也是確立新政策的理論框架。但是，僅憑功能分析，不足以出開發成功的創新體系政策。理由有二：首先，若不改變結構元素，功能不受影響。如，知識傳播的先決條件是存在行動者交互作用。只有創建有利于交互作用的條件，才能促進相關行動者的參與，才能發揮知識傳播對政策功能的影響。對決策者來說，功能缺失或“孱弱”，都是促使其關注創新體系結構的信號和原因。其次，僅以功能作為政策的唯一依據，則難以全面把握阻塞機制，也會使政策問題的完整性變得不確定。

對此，結構分析應引入到功能分析之中。通過演繹不同的結構元素，比如，為什么沒有發生創業活動？如何改變創業活動？如何來檢驗功能？從而表明，某些體系功能缺失原因與創新體系結構相關，特別與行動者、交互作用、機構和基礎設施相關聯。改變結構元素的政策能創建一個產生或‘增強’功能的環境。

因此，結構使功能具有了意義，雙向的結構功能分析能有效闡述體系運行機制，有效說明創新體系問題及原因。這樣的分析比傳統的功能分析更能提供一個精確完整的政策基礎。

二、體系性問題

我們將阻礙創新體系發展的問題稱為體系性問題。早在1997年，經濟合作與發展組織的報告列出了體系問題的幾個方面：缺乏行動者間的互動；基礎和應用研究間不匹配；技術轉移機制缺失等。有學者提出了體系問題包含的四個結構要素：基礎設施、建制、交互和能力問題。

1.問題與結構。

鑒于本文已確定了創新體系的四個結構維度：行動者、機構、基礎設施和相互作用。前三個要素被視為體系的組件(操作部分)。在體系研究的術語中，相互作用體現了組件間的關系。四個結構要素都有特定的屬性。若其中任一要素出現問題，體系就不能發揮體系性功能。同樣，如果出現與結構有關的問題(如結構的缺失)、與屬性相關的問題的話，創新體系也有可能難以運行。

這就意味著，如果創新體系無法有效發揮功能，我們可以從兩方面來分析結構因素以尋找原因：要么是結構的缺失，抑或為屬性的緣故。因此，分析創新體系出現的問題，可將體系性問題與下列因素相連接起來，即行動者及其能力、機構設置及其質量、相互作用及其質量、基礎設施及其質量。

這樣，我們就可以采用諸如能力、質量和強度之類的術語分析結構元素性能/屬性的正負效應。例如體系的交互可能很強或過弱。機構設置可能過嚴或過于松散。因此，我們將體系性問題定義為諸多影響創新過程方向、速度及阻礙創新體系發展和發揮功能的消極因素中和，并將它們分為以下四種。

第一，行動者問題。其包括相關行動者問題和行動者能力問題。

前者與行動者的狀態相關，后者與行動者能力相關，即行動者可能缺乏學習和利用資源的能力，缺乏識別和表達需求的能力，缺乏發展愿景和策略的能力。

第二，建制問題。有硬和軟兩種類型。硬建制問題涉及特定制度缺失，軟建制問題與能力/質量相關。 同時，強建制問題可能導致所謂專用性陷阱和現狀依賴。弱體制問題可能會阻礙創新，如不足以支持新技術和發展。

第三，交互問題。有時稱為鎖定問題或網絡問題，有兩種類型。一種是與存在相關的交互問題，即因行動者存在認知差距，也由于目標不同，假想、能力或信任缺乏所致。另一種是與質量相關的交互問題，即涉及到交互作用的質量與強度。

導致強網絡問題的原因可能包括：一是目光短淺，即內在需求利于現存設置和關系，阻礙了外向拓展活動展開；二是在職行動者的強烈參與；三是缺乏與外部的聯系及打破內部強組織的主觀意愿；四是因資產特殊性而過度依賴合作伙伴；五是行動者的聯系缺失所形成的弱網絡問題，阻礙了交互式學習和創新，這也被稱為互補性問題。

第四，基礎設施問題。指涉及物質、知識和金融基礎設施的問題。主要包括缺乏特定基礎設施時的現存相關性問題；基礎設施不足或功能故障時的質量相關性問題。

上述分類并不意味著現實情況下，所有行動者、各類基礎設施及現存建制需要“存在于”每個體系中。特定行動者的參與或一些規章制度的存在，也會阻礙創新體系的運行。行動者及其能力，都依賴于所分析的體系及其社會、經濟和政治環境。全面闡述所有體系維度和所有可能會產生的問題，有助于決策者全面分析體系，也可以有效地刺激這些因素的有機結合。

在討論體系問題時，有學者使用諸如體系性‘失敗’，‘弱點’或‘缺陷’等概念。失敗被定義為某些事情未成功，或是創新過程中的失敗，即事情沒有達到要求或者是預期的目標。缺陷或弱點也是相對于事情本應完美或理想化而言。創新理論研究強調，當技術發生內生性變革，并處于不確定條件時，并不存在最佳和平衡狀態，所以不可能談論失敗、弱點和缺陷問題。本文將這些體系性失敗和弱點均視為體系性問題。

2.功能、結構和體系性問題。

不管功能強弱是否與行動者、機構、交互或基礎設施有關，使用功能結構分析方法可以進一步探討，問題的根源在于缺失這些因素之一，抑或是行動者能力有問題。這樣一種方法可分析功能，進而找到產生問題根源。

3.阻礙機制和體系性問題。

所謂阻礙機制是指創新鏈接中行動者和資源的缺失，造成創新障礙的原因也是體系問題。包括：行動者/存在問題、基礎設施/存在問題、交互/質量問題、交互/存在問題、建制缺失問題、行動者/功能問題等。因此，本文運用體系問題的分類研究，來加強經驗分析。這種將有助于決策者和創新者在進行結構功能分析。

三、體系性方法

1.處理體系問題的體系方法。

識別體系性問題是選擇策略和工具的前提。這些策略和工具可以體系問題為目標，并影響創新體系的功能。體系性方法包括以下五個步驟：一是構建和組織創新體系，二是提供學習和實驗的平臺，三是為戰略智源提供基礎設施、刺激需求，四是管理界面，五是發展戰略和愿景。

構建和組織創新體系，是指確保行動者，機構和基礎設施存在。對于行動者問題，它表述為‘刺激和組織相關行動者的參與’。對于建制問題，它可以定義為‘促進軟、硬建制形成’?；A設施的問題就是‘刺激物質的，金融和知識基礎設施’。提供學習和實驗的平臺，是涉及行動者學習新技術能力。提供戰略智源和刺激需求，與基礎設施(知識)問題和行動者的能力問題相關。管理界面是促進體系內部相互作用的方法，發展策略和愿景是開發行動者能力的推動力。

具體來說，體系方法聚焦以下目標：(1)刺激并組織各種行動者(非政府組織、企業、政府等)參與創新；(2)創建行動者的能力發展空間(例如通過學習和實驗)；(3)刺激異源性行動者展開交流；(4)防止關系過強或過弱；(5)保證(軟和硬)建制的存在；(6)防止建制太軟弱或過嚴；(7)促進物質、金融和知識基礎設施建設；(8)確?；A設施具有良好質量。

2.目標與功能。

體系方法的目標是描述性的，是旨在支持政策設計和工具選擇的手段，它能以集成方式來處理所研究問題。分析體系方法目標和結構因素的關系有助于以體系元素為目標提高體系整體性能。因此，創新體系功能是確保體系良好運行的過程，體系方法的目標描述了使創新體系功能極大發揮所需的環境。

四、體系性政策框架設計

不同類型的問題需要采用不同的工具來分析，體系問題和體系方法目標間不可分割的聯系要求建立體系性政策框架。在這個框架內，分析結構元素可以把握功能。這種分析能準確判斷阻礙創新體系發展的因素。

此應用程序的框架主要包括以下五個階段。

第一階段是反映結構維度及其能力。描繪行動者、建制、交互和基礎設施及其能力等結構維度。信息的來源包括文獻、因特網搜索和行動者采訪。

第二階段是耦合功能結構分析。對現有技術創新體系功能進行分析。根據決策者和其他行動者在五個層次的合作情況來評估功能。

功能一，創業活動?；卮鸬膯栴}包括：是否有足夠的企業家?什么是優質的創業?涉及什么類型的企業?產品是什么?企業家實驗的程度如何？有哪些有效的技術選擇？有沒有企業家離開體系？有沒有新的企業家？

功能二，知識發展。解決的問題包括：知識庫的質量和數量依據是什么？知識是基礎性的還是應用性的？有沒有很多項目、研究、專利和文章？是否有處于國際領先位置，觸發項目，引用較多的專利？哪些行動者特別積極？誰資助知識的發展？技術能否得到國家研究和技術項目的關注？是否有足夠的知識用戶？

功能三，知識傳播?；卮鸬膯栴}包括：是否有強大的合作伙伴？若有合作伙伴，他們是哪類人？知識發展是否為需求推動型？是否有知識傳播的空間？是否有激烈的競爭？知識是否與創新體系的需要相一致？是否有執照簽發？

功能四，探尋指導?；卮鸬膯栴}包括：體系是否有一個清晰而共享的目標？若有，它是普遍的還是特殊的？它是否是由特定的程序、政策支撐？哪個是體系的領跑者？客體是否引導政府活動？技術發展動力消極還是積極？復雜的愿景是否符合現有立法？

功能五，市場的形成?；卮鸬膯栴}包括：市場是什么樣子的？它的尺度是什么？現有的和潛在的用戶是誰？由誰發起(公共/私人團體)？是否有制度激勵/市場壁壘？是否必須創建一個新市場或者現有市場是否必須開放？

功能六，資源運用?；卮鸬膯栴}包括：體系發展是否有足夠的資金來源？他們是否符合體系的需求？他們是否主要用于(研究/應用程序/試點項目等)？是否有足夠的風險資本？是否有足夠的公共資金？公司是否易于使用資源？

功能七，創造的合法性?；卮鸬膯栴}包括：技術投資是否被視為合法決定？變化是否有很大阻力？阻力來自哪里？這種阻力是如何顯現的？行動者的游說力量在體系中是什么樣的？聯盟形成是否會發生？

第三階段是識別體系問題?；卮鸬膯栴}包括：分析耦合結構功能及功能運行優劣原因，有助于把握阻礙體系發展的體系問題。分析形式如表3所示。

表3　耦合功能結構分析的結果呈現和每個功能的問題識別的策劃

第四階段是體系方法的目標。已精確確定的體系問題，易于與體系方法目標相契合，這可以為支撐整個體系發展提供決策建議。已確定的體系問題和相應的體系方法目標如表4所示。

表4體系性問題的類型和體系性方法的目標

體系性問題體系性問題的類型體系性方法的目標行動者問題存在刺激和組織各種行動者(1)能力創建行動者的能力發展空間(2)交互問題存在刺激異源性行動者展開交流(3)強度防止關系過強或過弱(4)建制問題存在保證軟、硬建制的存在(5)能力防止建制太軟弱或過嚴(6)基礎設施問題存在促進物質,金融和知識基礎設施建設(7)質量確?；A設施具有良好質量(8)

第五階段是體系方法的設計。為完成體系方法的目標，現有政策領域已有一套傳統獨立的工具。表5做了一個概述。這些工具對創建創新體系方法具有支撐作用。然而，這種選擇，不僅僅依賴于已確定的體系問題，還依賴于工具的相互作用，周圍社會政治和經濟條件，其他因素的影響。一種體系方法也就是為一個特定創新體系而設計的一套整體一致方法。其目的在于，通過影響體系元素和關系，為體系的形成創造機會和環境。人們期待在一個體系或是一個更高層次的創新體系中運用一種優良的體系性方法。

表5潛在的個體政策工具對于體系方法目標的作用

體系方法的目標個體方法的例子1.刺激和組織行動者的參與群體;新形式的公私合作關系,互動的利益相關者參與技術,公開辯論,科學研討會,主題會議,過渡領域,風險資本,風險投資2.為行動者的能力發展提供空間論述的清晰度;后向推演;展望未來;跟蹤圖;集體研討;教育和培訓項目;技術平臺;場景開發車間;政策實驗室;試點項目3.刺激交互的發生合作研究項目;共識發展協商;合作補助和規劃;鉸接方法(卓越的中心、能力中心);協作和變動的計劃;政策評估程序;討論促進決策;科技服務部;技術轉讓4.防止太強和太弱的關系及時采購(戰略、公共、研發);示范中心;利基管理;政治性工具(獎勵)和表揚具有創新性的新產品);貨款/擔保/稅收/激勵對于創新項目或是新技術應用的關系;評價;人文主義;技術推廣項目;討論,演講,風險投資,風險資本5.保證(軟和硬)建制的存在建立措施的意識;信息和教育活動;公共討論;游說,自發的分類;自愿協定6.防止太弱/嚴格的制度條例(公共、私人);限制;義務;規范(產品、用戶);契約;專利法;標準賦稅;權利;法則;違約機制;7.對物質、金融和知識基礎設施的刺激傳統的研發補助,稅賦,貸款,計劃,基金(制度、投資、保證、研發),補助金公共研究實驗室8.確保足夠質量的基礎設施先見之明;趨勢研究;路標;智能基準;SWOT(優勢、劣勢、機遇和威脅)分析;部門和集群研究;問題/需求/股東/解決方案分析;信息體系(項目管理或項目監控);評價實踐和工具包;用戶調查;資料庫;顧問服務;定制群體決策支持體系的應用程序;知識管理技術;技術評估;知識轉移機制;政策智能工具(政策的監測和評價工具,體系分析);計分板;趨勢圖表

五、結論

基于近年來有關創新體系的研究，本文整合了四種方法，將創新體系的結構和功能，體系問題和體系方法統攝到體系政策框架中，為促進技術創新提供方法論。

本文認為，對體系性能的評價結構和功能分析，都是有效的分析工具。認識創新體系的組織形式和表現，功能分析方法是對結構分析的補充。將創新體系結構與功能相連接不僅是出于分析的目的，同時也是出于實用性的原因。只有改變結構才影響功能。體系問題的結構特點是使之與功能模式相鏈接，這種模式與創新水平有關。在功能分析基礎上所確認的體系問題，既表達了結構問題，也反映出它們在創新過程中的巨大影響。

這種理論的實踐也證實了通過減少負面要素，激發積極因素，提高能力，決策者不僅可為創新提供更好的環境，也可能影響有著特定目標方向的技術變革，真正做到將行動者、建制、交互和特定的物質、知識和金融基礎設施作為創新體系結構維度具有合理性。

說明：本文由荷蘭烏得勒支大學哥白尼可持續發展研究所學者安娜·J.維克洛克 (Anna J. Wieczorek)和馬克 P.黑克特 (Marko P. Hekkert)所著。本文出自于《科學與公共政策》2012年第39期，旨在研究國家創新體系中結構與功能相結合的系統思維方法，譯文對文章的框架略做了修改。

施國棟中共上海市委黨校2012級碩士研究生

張春美中共上海市委黨校哲學教研部主任，教授，女)

〔責任編輯：郭嘉〕

作者簡介：(

文獻標識碼中國圖書分類號F204A

文章編號1671-4741(2015)02-0060-06