健全經辦管理體制，“多險合一”咋整？

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健全經辦管理體制，“多險合一”咋整？

黨的十八大報告提出，要健全社會保障經辦管理體制，建立更加便民快捷的服務體系。在陸續實施全民參保登記計劃、改革機關事業單位養老保險制度、大力推進城鄉養老保險制度整合之后，2016 年1月，國務院又出臺整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見。統籌城鄉社會保險制度一體化建設的步伐加快，這也倒逼社會保險經辦管理體制建設要快馬加鞭。

經過多年的努力，社會保險經辦管理服務體系建設取得了重要進展，據統計，截至2014年底，全國縣及縣以上經辦機構8031個；基本公共服務網絡初步形成；全國城鎮的街道、社區，農村的部分鄉鎮及行政村建立了總數超過19萬個的基層服務站所，覆蓋全國的社會保障信息網絡架構也初具規模。但由于歷史原因，全國各級社保經辦機構仍不同程度地存在體制分治、城鄉分割、征繳分離、資源分散等問題，不利于優化行政管理和公共服務資源配置，也不方便企業和群眾辦事。

為了解決經辦管理體制存在的問題，多年來各地社保經辦機構根據本地實際進行了不同程度的改革探索，尤其對“多險合一”經辦模式進行了大量的實踐。據了解，目前各地“多險合一”模式，有的“與生俱來”就是一個機構經辦，有的是經辦機構和險種均整合在一起，有的是“統征分支”業務流程的整合，有的則是對信息系統的統一整合，還有在委托經辦服務的道路上，進行整合利用社會資源的探索。

無論哪種經辦模式，在實踐中都會不同程度地遇到諸如機構名稱、管理層級、機構設置、人員配備、服務標準不明確，管理體系不順暢，業務流程再造，信息系統改造等多方面問題，這些問題怎樣解決，決定著“多險合一”經辦模式的未來。

“十三五”期間是十八大提出的“2020年基本公共服務均等化總體實現”的關鍵時期和決勝階段，社會保險經辦機構承擔著為社會公眾提供社會保險管理服務的基本職能，在社會保險經辦活動中處于主導地位，是公共服務的重要提供者。如何為參保人員提供“一站式”服務，讓參保人員能夠方便快捷地辦結業務是當務之急，而“多險合一”經辦則是必經之路。

健全經辦管理體制，“多險合一”咋整？本刊特邀在“多險合一”經辦道路上實踐多年的部分省市相關負責人，就此話題展開討論。

特邀嘉賓：

賀德孝：山西省社會保險局局長

蔡海清 江西省社會保險管理中心副主任

陳秀豪：海南省社會保險事業局稽核處副處長

譚國明：江蘇省蘇州市社會保險基金管理中心主任

主持人： 本刊記者尚芳

分久必合

主持人：目前，全國有部分省份整合經辦管理資源，實現了“多險合一”管理，在整合經辦管理資源改革之前，在經辦管理服務中有哪些問題？請您簡述貴?。ㄊ校岸嚯U合一”開展的情況？

蔡海清： 以前，江西多數地方都是分險種開展業務，隨著服務范圍擴大和經辦業務量增長，分險種經辦所帶來的問題逐漸顯現：一是由于經辦資源沒有有效整合，工作人員不足的問題得不到有效解決；二是多險分征難以形成工作合力，為參保單位選擇性參保繳費提供了可能，造成社?；鹆魇?；三是由于同質業務在不同機構重復進行，增加了參保單位的辦事成本；四是增加了不同險種之間關聯業務聯動的有效性和協調的難度；五是信息系統各自分建、互不兼容，操作標準不統一，限制了均等化、同質化、高質量的服務提供，制約了經辦事業的發展。自2012年開始，江西省結合“多險合一”信息系統建設，推進“社保費統一征繳、待遇分險種支付”（簡稱：“統征分付”）的經辦模式。目前，“統征分付”工作已在省本級、南昌市、新余市、鷹潭市、萍鄉市、景德鎮市、九江市等地全面實施。

賀德孝： 2011年12月山西省編委會正式發文，將原省企業養老、機關事業養老、農保中心3個單位和醫保、失業保險中心兩個單位的基金征繳職能進行整合，組建山西省社會保險局。2012年4月1日，“五險”統征工作率先在省本級啟動，采取“一個窗口對外、一張票據征收、一個平臺共享”的模式，實現了登記、申報、基數、征繳、分賬、稽核“六統一”，參保登記、基數申報、信息變更、核定繳費等業務由以往的五個社保經辦機構分別辦理，變為一個機構集中辦理；劃賬繳費由以往參保單位多名工作人員分別到不同銀行，變為一名工作人員到一個銀行集中辦理；社?；擞梢酝鱾€經辦機構、勞動監察等部門多頭稽核變為原則上每個參保單位一年只稽核一次。從社保經辦機構方面講，各項社會保險費統一征繳，堅持“按比例分賬，優先考慮失業保險費”的做法，促進了各項社會保險費的征繳，堵住了參保單位選擇性參保的漏洞。

譚國明：1998年，蘇州市社會保險基金管理中心成立，負責市區參保單位社會保險各險種的業務經辦工作，結束了之前社保局政事合并、市社保處單管合同制工人、市醫保中心單管醫保業務這樣的多頭管理局面，“多險合一”的社保經辦模式初步形成。社保業務“多險合一”的經辦模式，有效杜絕了以往多頭管理造成的層次過多、職責不清、缺乏效率的狀況，使整個運行體系結構合理、功能齊全、運轉協調、靈活高效，為社會保險經辦管理的規范化、標準化、精細化奠定了基礎。

主持人：從機構的聚合，到流程的整合，再到信息系統的統一，以及委托經辦服務，經辦資源整合如何將零散的要素有機組合，形成有效率的整體？在整合經辦管理資源改革中，貴?。ㄊ校┎扇∧姆N經辦整合模式？在實際整合中有何利弊？

賀德孝：山西“多險合一”的探索采取的是“統征分付”的模式，弊端是“多險合一”資源整合不到位，除省本級將社保經辦機構由5個減少為2個外，由于機構整合、人員安排、領導職數、編制審批等方面的實際困難，絕大多數市、縣存在等待觀望等消極情緒，五險統征工作采取的是成立臨時機構——“社會保險費統一征繳辦公室”，抽調各險種征繳業務部門人員組成，由企業養老保險經辦機構牽頭、代管。管理體制不順，管理難度增加，經辦效能不高。此外，由于各險種政策設計和統籌層次的不同，有的被劃分到省級登記參保，有的在屬地登記參保，因此，在實際工作中，“五險統征”變成了“四險統征”“三險統征” 或“兩險統征”。從長遠看，“統征分付”只能算一種過渡階段的模式，真正實現“多險合一”必須健全管理體制，整合經辦資源，提高統籌層次，再造業務流程，從經辦機構到信息管理“多險合一”。

蔡海清： 資源整合不是經辦要素的簡單堆積，而是通過要素重組促使經辦能力躍升，除了多機構整合、多險合一經辦之外，經辦資源整合至少還包括以下三個方面：一是經辦大廳臨柜經辦實行“綜合柜員制”，讓前臺“一崗多能”，簡單業務當場辦結，復雜業務由前臺受理后自動流轉到后臺處理；二是打造立體式社保服務體系，著力構建包括臨柜經辦服務、網上服務、自助終端服務（特別是手機APP的應用）、基層平臺服務等在內的一體化公共服務體系，打破經辦服務的時空限制，提高業務經辦效率和服務質量。三是有效利用社會資源。社會保險服務應由政府提供，但不一定完全由政府來生產。在目前經辦壓力與日俱增的情況下，經辦機構可考慮在認真履行管理職責和核心業務的前提下，運用社會資源，通過有償或無償的方式，采取服務外包、服務托管、服務租用、服務協同和服務許可等手段，為群眾提供更加多元化、更為貼心周到的社保服務。

陳秀豪：海南省社保啟動伊始就實行的是“多險合一”經辦，但是由于海南省社保由人社、地稅、衛生“三部門”管理，由社保局、就業局、農保局、地稅社保費征稽局、農合辦“五機構”經辦。隸屬人社部門的社保系統負責職工社?！拔咫U”的登記、申報核定、保險關系和個賬管理，以及失業保險之外“四險”的待遇審核支付，還有城鎮居民醫療保險等經辦管理業務，而職工社保費征繳及新農保、新農合等由其他機構經辦。這種多部門管理，多機構經辦的體制，分屬不同系統，相互間互不隸屬，不僅違背“精簡”和“效能”原則，造成人員、服務場所、設施設備和經費重復投入的極大浪費，而且導致政出多頭，無法實施全面有效的監督管理，極大地削弱了管理效能和經辦效率，影響基金安全和有效運行。

對社保經辦管理體制機制問題進行深入調研后，海南省社保局向省政府上報《五險合一省級統籌》的調研報告，提出“整合資源，統一經辦；五險合一，省級統籌”，實現社保經辦“機構統一管理、五險統一征繳、基金統一結算、稽核統一實施、網絡統一建設”的改革建議。但由于體制上的原因，這些建議只能一步步來。2008年后，海南省職工五項社會保險先后實行省級統籌，雖然目前還屬于過渡性調劑金制度，未能實現“統征統付”真正意義的統籌，但統一了全省的籌資水平和待遇標準。同時，海南省加強社保經辦系統內部的流程再造和系統建設，挖掘內部潛力，整合資源，不斷提升經辦效率和風險管理能力。

從長遠看，“統征分付”只能算一種過渡階段的模式，真正實現“多險合一”必須健全管理體制，整合經辦資源，提高統籌層次，再造業務流程，從經辦機構到信息管理“多險合一”。

流程再造

主持人：針對“多險合一”經辦管理體制，貴?。ㄊ校I務流程和信息系統進行了哪些改造？在實際操作過程中遇到了哪些問題，業務流程和信息系統還有哪些地方需要完善？

賀德孝：完善的信息系統是“多險合一”工作能否順利推進的關鍵和前提，山西在推進統一征繳的進程中，首先對社會保險申報、繳費、分賬、轉賬、結算、對賬等各個環節進行了改革，開發了“山西省社會保險費統一征繳系統核心平臺三版”，該系統整合了各險種的單位信息、人員基本信息、參保信息及繳費信息，實現了各險種的集中核定和統一征繳，并能夠及時將“社會保險基金收入戶”征繳的社會保險費分配、劃轉至各經辦機構，并將相關信息通過社會保險費統一征繳信息平臺傳送至各經辦機構，經辦機構進行實收、記賬處理。對未足額繳費的參保單位，設置分賬規則，優先記足其失業保險費的當期應繳部分，其他險種再按比例分配、劃轉。存在的主要問題和需要完善的環節：一是如何科學、合理地劃分統征機構與各險種經辦機構的數據管理權限，避免機構之間銜接不暢。比如：統征機構與醫保經辦機構就參保人員信息修改等業務由于職責不清，容易造成相互扯皮；二是協調各經辦機構，通過統征系統與各經辦系統之間的業務聯動，實現業務的“一站式”辦理，解決參保單位在辦理新參保、轉移、退休等業務中的不便。

蔡海清： 過去，江西省社會保險信息化建設一直處于低層次、高分散的狀態。職工養老和居民養老兩個系統分建，職工養老盡管政策全省統一，但系統卻有三套，分別由三個不同信息開發公司建設，職工醫保、居民醫保和新農合各地也各有自己的信息系統，失業保險內嵌在獨立的就業信息系統之中，信息系統建設呈現“諸侯割據、多小散亂”的局面，形成了一個個彼此獨立的信息孤島，相互之間數據難共享、業務難聯動。2012年開始，江西省按照數據集中、系統集成、版本統一的理念啟動“多險合一”信息系統建設。由于信息系統開發依托于業務流程，業務流程的優化程度直接影響著信息系統建設的水平，因此必須按照“多險合一”經辦要求進行流程再造。在流程再造過程中特別強調要站在參保對象的角度，以流程（而不是以某一個專業職能部門）為中心，保證相同或相近的業務統一辦理，合并多余的層級和環節，歸并零碎業務，盡量減少人工干預，保證流程的流暢和完整。較好地解決了業務需求的全省統一與地區差異和數據的整理和整合兩個問題。

陳秀豪：由于社會保險多部門管理、多機構經辦，海南省社保信息系統曾一度存在“八個信息系統”并列運行的局面，全省沒有建立統一的社保數據中心，業務數據分散管理，信息難以共享，系統對接和信息交流不順，業務銜接不暢，經辦效率低下，存在較大的安全隱患?！昂巳毕到y上線運行后，上述問題在社保經辦機構系統基本得以解決。但“核三”系統仍然是依據原有的經辦業務需求進行研發的，基本能夠滿足現行業務需求，距離“連接上下、貫通左右、兼容內外”，支持前端服務、中端管理、后臺監控，業務辦理、咨詢服務、監測預警和風險管理于一體的“網絡社?！钡囊筮€有一定差距。而且由于掌握核心技術人員的匱乏，經辦管理有時較為被動，這也是信息系統建設中需要考慮的問題。

譚國明：2012年蘇州將原本“分而治之”的信息系統進行整合，上線了蘇州市人力資源和社會保障系統“金保工程”，以此為契機努力破除信息孤島、資源封閉、政策碎片、各自為政等難題，大幅度推進“無縫銜接”。一是實現管理體制創新：改革“分散化”體制為“集中化”體制，實現“同人、同城、同卡、同號”。新系統實現企事業單位職工、靈活就業人員、少年兒童、無業居民、被征地人員等城鄉各類參保人員“全覆蓋”，實現了行政部門和業務部門之間及各業務部門之間整合聯動、資源共享。二是實現管理規則創新：全面理順各險種、各人群、各待遇之間的關系。新系統對全部參保人員統一管理，促使行政部門進一步理順了養老、醫保等待遇享受規則，創新了社會成員在不同險種之間身份轉換、無縫銜接的辦法，推動了管理精細化。三是實現管理手段創新：監管無“死角”，社?；鸶踩?。新系統重新整合規劃了各項業務流程，合理分配各級部門管理權限，確保每一條業務操作及對應的財務記錄都有據可查，社保、就業、監察“三合一”有效保證“應保盡?！?。四是實現管理理念創新：“以人為本”是最終目標。新系統在經辦流程上簡化了操作步驟，在經辦手段上拓展了“網上”業務，在公共服務上加強了信息發布建設，在經辦準確性上突出了信息校驗，使參保單位和個人享受到優質、放心的社保服務。

從多年的實踐來看，實現 “多險合一”的順暢經辦，在實際操作中，有三個方面亟待加強，即信息研發能力要跟上社保發展需求，數據分析能力跟上決策服務需求，經辦管理模式跟上社會經濟發展步伐。

無縫銜接

主持人：基于前期經辦管理體制改革的經驗，當新的險種和業務需求出現時，如何實現險種和險種之間經辦以及跨部門整合的無縫銜接？

賀德孝：實現不同制度之間的無縫銜接，應當以有利于鼓勵參保人員長期參保、持續繳費、權益最大化為原則，暢通不同制度之間的銜接轉換通道，實現平等對接。機關事業單位養老保險與企業養老保險制度的并軌過程中，對于企業與機關事業單位養老保險同時參保的單位，繳費基數如何核定的問題，國家應予以明確。目前，山西省正在研究將五險統征、企業養老保險和機關養老保險信息系統整合開發全省統一的城鎮職工基本養老保險信息系統，實現企業和機關事業單位養老保險業務的一體化管理和多險種社保費統一征繳，一次性進行應收核定，參保單位可定期自行下載繳費通知單，回款后系統自動分賬。通過統征系統與各險種系統的整合和數據的集中，實現各險種業務的聯動與對接，能有效避免重復領取待遇和重復參保繳費情況的發生，也將有利于綜合柜員制的推廣。城鄉居民醫療保險制度的并軌涉及跨部門整合，推進過程將更為復雜，需要加強頂層設計，建立部門之間的有效協調及合作機制。同時，可以考慮城鄉居民養老、醫療保險費的統一征繳，應當制定全國統一的繳費標準，一種選擇是確定不同檔次的絕對額，第二種選擇是借鑒城鎮職工社會保險改革經驗，以上年城鎮居民收入的一定比例作為繳費基數，城鄉居民養老、醫療保險按不同的比例繳費，可設不同的檔次供參保人員自由選擇。

蔡海清： 過去，業務擴大或險種增加，通常的做法就是增人增編增機構，主要依靠人力數量的擴張來保障業務的正常開展。隨著時代發展和改革深入，社保業務經辦由分散走向統一，走低耗高效集約化的發展之路是趨勢更是方向，新增業務更多是通過內部挖潛、外部借力的辦法來滿足業務經辦需要。

首先，業務經辦應從以單位為管理單元向以人為管理單元轉變。這不僅是為了滿足個性化需求、精細化管理的需要，更是為了使社保經辦具有更多的包容性。只有以人為管理單元，并通過每個人的基本信息進行業務關聯，才能有效銜接所有社保業務，包括新增業務。

其次，實現業務上的多險合一以及前臺臨柜經辦的綜合柜員制是實現增量業務無縫銜接的體制機制保證。

第三，信息系統建設要充分體現“插線板式”的設計理念，在建立參保人員基礎數據庫的基礎上，通過人員基礎信息與所有社保業務進行關聯，并實現業務的順暢流轉。

陳秀豪：海南省職工社保和機關事業單位社保都由人社部門主管，社保機構經辦，且名義上已經實現全省統籌，因此，只要相關政策和操作規范制定好，可以實現無縫銜接。城鄉基本醫療保險并軌后，新農合與城鎮居民醫保關系轉移從制度上并無太大障礙，如果管理和經辦機構統一，轉移接續自然順暢；如果管理經辦機構不統一，取決于管理經辦機構之間的協調。但是，由于制度模式不同，籌資渠道和水平、待遇標準不一、管理部門不明確，要實現職工與居民間社保關系轉移接續，制度上繞不過去。盡管國務院出臺了職工與居民養老保險轉移的指導意見，但繳費年限、繳費基數以什么標準進行換算，操作上沒法逾越，職工醫保與居民醫保也是同理。要真正建立全民共享的一體化的社保體系，需要對我國現行的社保制度體系進行“解構重建”。