進一步推進新形勢下城市治理體制與機制創新

· 黃文平

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進一步推進新形勢下城市治理體制與機制創新

· 黃文平

編者按：

2016年5月17日，中國機構編制管理研究會在成都組織召開了機構編制管理研究會第八次聯席會議暨“新形勢下的城市治理體制與機制創新”研討會。研討會分四個主題進行，分別是綜合行政執法體制改革、功能區管理體制改革、城市管理體制改革和城鄉一體化促進扶貧攻堅。本刊從第6期起開設“城市治理體制與機制創新專欄”，陸續刊登研討會上的發言。

城市是各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方。城市在快速發展過程中出現的各種“城市病”，不少地方的城鄉差距拉大等問題都與城市治理體制與機制密切相關。正在推進的綜合行政執法體制改革、功能區管理體制改革、城市管理體制改革和城鄉一體化促進扶貧攻堅等改革，都需要進一步把握城市發展規律，有效化解制約城市發展的體制機制障礙，推動以人為核心的新型城鎮化，走出一條中國特色城市發展和城鄉一體化發展的道路。

一、城市治理體制機制創新是全面深化改革和行政體制改革的重要任務

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“完善城鎮化健康發展體制機制”，“推進城市建設管理創新”。2015年12月20日至21日，中央召開了城市工作會議，這是時隔37年后，在新的形勢下再次將“城市工作”提升到中央層面進行專門研究和部署，充分體現了黨中央、國務院對城市工作的高度重視。這次城市工作會議提出了當前和今后一個時期我國城市工作的指導思想和主要任務，明確要求要進一步轉變城市發展方式、完善城市治理體系、提高城市治理能力，著力解決“城市病”等突出問題?？梢哉f，推進城市治理體制機制創新是全面深化改革和行政體制改革的一項重要任務，有助于為城市轉型和新型城鎮化發展提供有力的體制機制保障。

二、綜合行政執法是城市執法體制改革的重要方向

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要深化行政執法體制改革，推進綜合執法，提高執法和服務水平。當前，在行政執法領域存在“多龍治水”的弊端，表現在職責交叉、多頭執法、多層執法、重復執法以及執法缺位、推諉扯皮、執法效率低下等方面。從實踐看，近年來各地針對存在的問題，結合本地實際，在綜合行政執法方面進行了積極探索創新，取得了明顯成效，比如整合執法機構和人員編制、理順職責關系、創新執法方式、加強隊伍建設等，有的地方還實行“一支隊伍管執法”。同時，綜合執法改革也面臨著不少難題，比如綜合執法機構的執法主體資格、綜合執法法律支撐、監管職責與執法職責邊界以及執法隊伍的機構設置、機構性質、人員編制等問題。這些問題具有一定的普遍性，也是推進綜合執法改革需要重點研究破解的問題。

三、功能區管理體制改革亟待提上改革日程

功能區是我國改革開放和經濟體制創新的產物，已走過30余年的發展歷程，目前廣泛分布在全國各個城市，發揮著引領城市和區域經濟發展的“龍頭”作用。根據功能屬性不同，大致可分為開發區、高新區、出口加工區、保稅區、綜合試驗區、產業園區等不同類型；根據層級不同，分為國家級、省市縣各級，甚至一些鄉鎮也有功能區。隨著社會主義市場經濟的不斷深入推進，在經濟轉型升級壓力加大的形勢下，現行的功能區體制機制也面臨著一些難題和挑戰。體制壁壘不打破，機制弊端不解決，將制約功能區發展成為強有力的“增長極”。需要重點研究三方面問題：一是功能區管理機構的法律定位；二是功能區管理機構的職責定位；三是如何規范功能區管理機構的機構編制。

四、城市管理體制改革重點是理順體制和完善機制

城市管理是一項系統工程，涉及方方面面，2015 年12月，中共中央、國務院印發了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，為理順城市管理體制指明了方向，提出了具體措施和要求。城市管理體制改革需要重點研究以下三個方面的問題：一是堅持依法依規治理，把權力關進制度的“籠子”里。有些地方城市管理職能無序擴張、無所不包，出現了疲于應付、管理效能低下等問題。因此，需要研究全面梳理和清理規范現有城市管理職責，建立城市管理權力和責任清單制度，深化放管服改革，明確城市管理和執法職責邊界，優化權力運行流程問題。二是需要研究推進城市管理從粗放型管理模式向網格化、社會化、多元化、精細化、數字化、信息化管理模式的轉化，形成高效能的城市管理格局。三是恪守以民為本，服務到位。城市管理的落腳點是為人民服務，因此需要研究如何在具體管理和執法過程中創新制度機制，推動城市管理部門轉變理念和管理方式，變被動管理為主動服務，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。

五、完善城鄉一體化體制機制促進脫貧攻堅

打贏脫貧攻堅戰是中央著眼全局作出的重大戰略部署，是全面建成小康社會最艱巨的任務。實現脫貧攻堅，必須聚焦重點、攻克難點，全面補齊城鄉區域發展不平衡的“短板”，為此要把大力推進新農村建設和城鄉發展一體化作為破解“三農”難題、縮小城鄉差距，實現全區域同步邁入全面小康社會的重要舉措。完善城鄉發展一體化體制機制，需要研究在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置問題，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

當前我國城市工作已經進入新的發展時期，城市建設成為現代化建設的重要引擎，城市工作在黨和國家工作全局中具有重要地位，為此，要以問題為導向，不斷推進城市治理體系與機制創新，進一步提升城市競爭力，為城鄉協調發展提供有力的體制機制保障。

（作者系中國機構編制管理研究會會長）

注：本文是作者在2016年5月17日機構編制管理研究會第八次聯席會議暨“新形勢下的城市治理體制與機制創新”研討會上的致辭稿，發表時略作修改刪減。