關于深化綜合行政執法體制改革的思考

· 重慶市編辦

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關于深化綜合行政執法體制改革的思考

· 重慶市編辦

2002年，重慶市被確定為全國開展綜合行政執法改革試點的省市。重慶市相繼在“面”上選擇涪陵、渝中、南岸、大渡口、北碚、梁平、忠縣、墊江、石柱9個區縣，以城市管理領域為主推進綜合行政執法試點；在“線”上選擇交通和文化領域，組建市交通行政執法總隊、市文化行政執法總隊，統一行使領域內的行政處罰職能；在“點”上，集中在江津區白沙鎮探索綜合執法改革，組建綜合行政執法局，集中行使鎮域內的規劃、建設、環保、農業、旅游等多個領域行政處罰職能，實現鎮一級行政執法全覆蓋。

通過十多年來的改革探索，重慶在解決多層執法、減少多頭執法，提高執法效能、降低執法成本，嚴格規范執法、強化監督制約等方面取得了積極進展，為下一步深化綜合行政執法改革積累了經驗，奠定了基礎。

一、改革探索中存在的突出問題

第一，機構設置分散，多頭執法、重復執法現象突出。 長期以來，“一個部門一套執法體系，一部法律法規一個執法機構”。一些部門多個內設機構、事業單位均承擔執法任務，造成對同一對象、同一事項重復檢查、交叉處罰。這種情況在農業、城鄉建設和區縣交通執法等領域比較明顯。在城市管理等領域，多個部門多頭執法、執法擾民問題還比較突出。

第二，權責劃分不清，多層執法、爭權諉責現象突出。由于事權不清、責任不明，對同一執法事項，市和區縣設立的不同層級的多支執法隊伍，往往有利爭著管、無利都不管、責大繞道走。工程建設、商業金融等領域，檢查多、處罰頻，市場主體反映強烈；安全生產、農村環境監管等領域，則推諉扯皮，有效監管不足，存在不少隱患。

第三，機制不健全，管理與執法“兩張皮”問題突出。行政審批、日常監管、行政處罰分由不同機構行使，溝通銜接機制不完善。實施綜合執法改革，整合執法職能后，有的執法事項仍需主管部門提供技術支撐，但主管部門認為執法監管職責既已劃出，就與己無關，能推則推。一些行政主管部門在日常監管中發現違法行為，不及時告知綜合執法機構，給執法造成被動。綜合執法機構的行政處罰等信息未及時反饋主管部門，不利于及時改進審批、日常監管等工作。

第四，基層力量不足，“倒金字塔”格局明顯。鄉鎮（街道）承擔大量經濟社會管理事務，但大部分行政處罰職能仍在市和區縣部門，并沒有下放給鎮街，鎮街“看得見、管不著”，出了問題卻難逃被問責。多數鎮街沒有專門執法機構和專職執法人員，執法力量與執法任務不相適應。有的區縣部門將行政處罰權委托鎮街，但經費、裝備等未隨委托事項相應轉移。

第五，執法管理不規范，執法隊伍建設亟待加強。對執法人員的培訓、考核、監督、問責偏弱，執法人員業務能力、法律意識、服務意識與綜合行政執法的實際需要有一定差距。臨時聘用人員數量多，管理難度大。比如，城市管理行政執法領域臨時聘用人員與在編人員比例達3：1，人員來源復雜、流動性較大，基本素質很難保證。

二、進一步深化改革的思路

實行綜合執法是深化行政執法體制改革的主線，實現從多頭執法向綜合執法、多層執法向合理分權的轉變，是從體制上解決重復執法、執法擾民問題的關鍵。

第一，全面推行部門內綜合執法。在食品藥品、公共衛生等領域已實行綜合執法基礎上，進一步以安全生產、資源環境、農林水利、城鄉建設、交通運輸等領域為重點，全面推行市和區縣政府部門內綜合執法，解決同一部門多點執法的問題。一是農業（畜牧）、安全生產等領域，已設有專門執法機構、但行政處罰職能尚未完全集中的，原則上將全部行政處罰職能交由專門執法機構統一行使。二是城鄉建設、交通（區縣）等領域，執法任務重、但未設置專門執法機構的，整合分散的行政處罰職能，明確現有的一個機構集中行使，或撤多建一、撤一建一，整合組建專門執法機構。三是教育、科技、體育、外事僑務、民族宗教等領域，執法任務較輕，不單獨組建專門執法機構，明確由行政機關一個內設機構集中行使行政處罰職能。

第二，探索跨部門綜合執法。以城市管理領域重點，推進跨部門綜合行政執法。一是合理匡定執法范圍。不宜“貪大求全”，把一些技術性強、專業要求高的事項從主管部門剝離，也不能簡單地把十幾個主管部門的執法權全部交由綜合執法機構行使。重點在城市“路面街邊”發生頻率高、與群眾日常生產生活關系密切、多頭執法和執法擾民問題突出、專業技術要求適宜的范圍內進行。其范圍主要包括市政管理、園林綠化管理、市容環境衛生管理法律、法規、規章規定的全部及城鄉規劃、城鄉建設、環境保護、工商行政管理、水務、食品藥品監管等方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰職能。這樣，既可基本達到把城市空間秩序、城市交通等管理好的目的，又“繁簡適宜”，不至于與太多主管部門發生職責交叉。有條件的區縣可進一步擴大綜合執法的領域和范圍。二是執法機構設置。根據城市管理綜合執法的范圍，可考慮將市政、園林、規劃、建委、環保、工商、公安、水務、食品藥品等部門與城市管理密切相關的行政處罰職能，交由一個城市主管部門承擔，下設城市管理綜合行政執法機構，具體負責城市管理綜合行政執法，實現管理和執法機構綜合設置。三是事權劃分。堅持屬地原則，以區縣、鎮街為主，下放執法權限，解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，實現日常管理與常態化執法的統一，防止“運動式”執法。主城九區，市級應保留對跨區域案件、重大復雜案件和涉及道路、橋梁、隧道等重要市管市政設施案件的執法權，避免各區之間多頭執法和推諉扯皮。主城各區按照網格化管理模式，加強對除市級執法范圍以外的城市次干道和人員密集的“背街小巷”、“餐飲一條街”、社區集市等的管理。

第三，探索鄉鎮（街道）綜合執法。鄉鎮（街道）既是行政執法工作的薄弱點，又是行政執法體制改革的難點。從重慶的實際來看，可考慮推廣“白沙經驗”，區縣（自治縣）特大鄉鎮、較大鄉鎮和街道整合安全生產監管等職責和機構，組建綜合行政執法辦公室，統一行使依法授權或委托鄉鎮（街道）的農林水利、安全生產、公共衛生、文化旅游等領域全部或部分行政處罰職能。其他執法任務較輕的一般鄉鎮，不單獨組建行政執法機構，原則上由鄉鎮現有的一個綜合辦事機構集中行使相關行政處罰職能。同時，為突出城管執法重點、減少執法層級，城市管理任務較重的街道、城鎮化率較高的鎮，可采取由區縣城市管理綜合行政執法機構直接管理或派駐執法隊伍的方式，開展城市管理綜合行政執法。派駐執法隊伍的，業務工作接受區縣（自治縣）城市管理主管部門的領導，日常管理以所在街道為主，負責人的調整應征求派駐地黨工委的意見。其他鄉鎮城市管理綜合行政執法，原則上采取委托執法方式，由區縣城市管理主管部門委托鄉鎮開展執法工作，并納入鄉鎮綜合執法范圍。這樣，既可以盡量集中執法權，解決“看得見的管不著”的問題，又可以較好地處理區縣與鄉鎮（街道）的執法權責關系，推動執法重心下移、執法力量下沉。

第四，理順各方面關系。綜合行政執法體制改革目的是解決多頭執法、多層執法問題，決不能因為改革造成新的執法交叉。一是處理好綜合執法機構與主管部門的關系，暢通溝通協調機制。要在市和區縣政府工作部門權力清單和責任清單制度的基礎上，厘清政府管理職能與行政處罰職能的關系，應由政府主管部門承擔的行政管理職能，不能交由綜合行政執法機構履行。由綜合行政執法機構行使的行政處罰職能，政府主管部門不再履行；仍然履行的，作出的行政處罰等決定一律無效。二是處理好市、區縣、鄉鎮（街道）綜合行政執法機構的職責權限。根據區縣功能定位，分類推進執法權下放，除跨區域、重大復雜案件由市級負責查處外，更多日常執法工作由區縣承擔，區縣進一步向鄉鎮下放管理權限，明確執法范圍，強化屬地管理、屬地責任。三是處理好綜合執法機構與檢驗檢測認證機構的關系，提高行政執法公信力。實行綜合行政執法后，除法律法規有明確規定外，相關檢驗檢測認證機構不再行使行政處罰職能。作為行政執法中的第三方，依法出具客觀、公正的報告，為行政執法提供技術支撐。

第五，推進行政執法統一和規范。加強行政執法機構正規化、規范化、專業化建設，推進機構名稱、經費渠道等統一。除中央有明確規定外，將市級綜合行政執法機構名稱統一為“重慶市××行政執法總隊”，區縣級綜合行政執法機構名稱統一為“××區（縣、自治縣）××行政執法支隊”。完善行政執法經費保障機制，行政執法工作經費和能力建設經費由各級財政予以足額保障。嚴格執行“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，罰款必須統一使用財政部門制發的罰沒票據，罰沒收入須按規定全額上繳財政，嚴禁將罰沒收入同部門預算直接或變相掛鉤。

第六，改進行政執法方式。加強行政執法信息化建設，充分依托現代信息化技術，綜合利用視頻一體化技術，探索快速處置、非現場執法等新型執法模式，提升執法效能。促進政府主管部門和綜合行政執法機構之間的信息互通、業務協同。同時，為適應城市管理工作需要，推進城管執法網格化管理，建立健全市、區縣、街鎮、社區管理網絡，實施常態化、精細化、制度化管理，實現城管執法全覆蓋。

第七，強化行政執法監督。進一步完善執法程序，規范行政執法自由裁量權，防止濫用職權。更多運用“互聯網+”等現代信息技術，加強行政執法信息化建設，搭建行政執法信息平臺，全面公開政府主管部門和綜合行政執法機構的行政處罰情形、執法依據、處罰標準、運行流程和裁量基準，推進陽光執法。進一步改進執法監管方式，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，防止任性檢查、過度執法。同時，強化外部監督機制，暢通群眾監督渠道，形成“人人都是監督者”、“執法必受監督”的良好氛圍。

第八，加強行政執法隊伍建設。當前行政執法隊伍存在的問題主要是結構不合理、素質跟不上。應注重內部挖潛，在整合職能的基礎上歸并隊伍，“編隨事走”、“人隨編走”，調劑加強與人民群眾切身利益密切相關的城市管理、環境保護、食品藥品安全、安全生產等領域的執法力量，采取切實有效措施推動執法力量下移。著力提高行政執法人員的素質，增強服務意識。嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格、證件管理制度，不斷提高執法隊伍整體素質和執法水平。建立健全與行政執法工作特點相適應的干部人事培養機制，促進執法人員能上能下、能進能出，激發執法隊伍活力。